淺析國庫集中支付改革中存在的問題及對策

蔡愛玉

摘要：建立國庫單一賬戶體系，收入直接繳入國庫和財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位為主要內容的國庫集中支付制度是規(guī)范行政事業(yè)單位收支管理，完善我國財政國庫管理制度的客觀要求。本文擬對行政事業(yè)單位實行國庫集中支付中取得的成效及在實施過程中存在的問題作一些分析和探討。

關鍵詞：國庫集中支付 改革 問題 對策

實行國庫集中支付改革，是解決財政資金使用中諸多問題的治本之策，是從源頭上治理腐敗的重大措施，也是市場經(jīng)濟條件下公共財政管理的必然選擇。太湖縣從2009年6月份先確定20個單位作為國庫集中支付制度改革首批試點單位，到2009年9月份全縣158個縣直單位全部納入國庫集中支付范圍，2013年7月份設立鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付中心，至此，國庫集中支付在全縣所有的行政事業(yè)單位全面鋪開。經(jīng)過近七年的探索，國庫集中支付改革取得了一定成效，但也還存在一些亟待解決的問題。

一、實行國庫集中支付改革的成效

（一）增強了財政的宏觀調控能力，為國家供給側改革創(chuàng)造了條件

過去，預算資金從國庫按期撥付到部門或單位，由各部門或單位分散保存在各自銀行存款賬戶上，造成大量的財政資金沉淀，同時也帶來了國庫資金緊張，政府重大項目急需的開支無力安排。實行國庫集中支付后，單位的資金撥付與用款計劃相分離，資金結余體現(xiàn)為指標結余，單位結余的資金在國庫，有效地化解了國庫資金緊張問題，為國家供給側改革創(chuàng)造了條件。

（二）實現(xiàn)了財政資金使用的全過程監(jiān)督，提高了財政資金的透明度

國庫集中支付改革的實施，財政資金使用由原來的“中轉”變“直達”，賬戶管理由分散到統(tǒng)一，對每一筆資金的支付進行全過程監(jiān)測，對財政資金使用過程中的截留、擠占、挪用和其他違規(guī)違紀行為的發(fā)生能取到有效防范作用，提高了預算執(zhí)行的透明度。

（三）提高了財政資金使用效益

推行國庫集中支付制度改革從根本上解決了財政資金撥款環(huán)節(jié)多、在途時間長、信息反饋慢，無法及時掌握資金的運行狀況，難以做出準確的判斷的弊端，提高了財政資金的使用效益。

（四）實現(xiàn)了信息資源共享，提高工作效率，同時提高預算單位的財務管理水平

國庫支付網(wǎng)絡平臺系統(tǒng)具有數(shù)據(jù)查詢、搜索、匯總的功能，實現(xiàn)財政部門、代理銀行、預算單位三家聯(lián)網(wǎng)，要查詢、掌握單位的相關數(shù)據(jù)，可以根據(jù)設定的權限對預算單位的有關信息進行篩選、分析、利用，使預算單位由過去的粗放式手工管理模式向現(xiàn)在的平臺化數(shù)據(jù)管理模式轉變，使財務管理工作更加科學化、規(guī)范化。

（五）降低了財政資金使用過程中的風險

實行國庫集中支付制度后，財政預算部門、國庫支付部門、代理銀行、支出單位等多方形成相互監(jiān)督、相互制約的有機體，同時預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督在財政部門內部的工作也是相互制約的，從源頭上防止徇私舞弊。有效地防止利用財政資金謀取私利等腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生，對加強財政支出全過程的監(jiān)督和管理起了很大的保障作用，有效地降低了財政資金使用過程的風險。

二、國庫集中支付制度實施過程中存在的問題

（一）對國庫集中支付制度改革認識淡薄，理解不到位

國庫集中支付改革的過程中，對少數(shù)部門、單位的利益有所觸動。長期以來，資金的使用權和財務自主權都在單位，雖然行政事業(yè)單位財政資金是屬于國家的，但財政資金撥付到單位后，由單位自行支配，財政資金管理脫節(jié)。實行國庫集中支付后，由于認識上的不足，部份單位領導認為資金使用權及財務自主權得到削弱，財權上交財政，在資金使用上受到限制，對本單位的業(yè)務開展不利，因此主動性不強，甚至產(chǎn)生了抵觸情緒。

（二）現(xiàn)金管理存在的缺陷

由于財政授權支付允許提取現(xiàn)金，自行辦理資金支付，管理難度增大。筆者在工作中發(fā)現(xiàn)：一是一次提取較大數(shù)額現(xiàn)金，違反了《現(xiàn)金管理條例》規(guī)定；二是提取的現(xiàn)金頻率和數(shù)額上限銀行和財政部門都沒有具體的規(guī)定。三是預算單位提取的現(xiàn)金如何管理、使用，財政部門難以監(jiān)督，無法對提取現(xiàn)金的合規(guī)、合法性進行審核，現(xiàn)金使用在國庫支付系統(tǒng)中也不能反映，造成現(xiàn)金管理漏洞。

（三）國庫支付相關手續(xù)繁雜，行政事業(yè)單位支出成本增加

在財政直接支付時需要行政事業(yè)單位提供原始發(fā)票和合同等相關資料，需經(jīng)專門的財務經(jīng)辦人員到國庫支付中心來辦理支付業(yè)務，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)離縣城有100多公里，山高路陡交通不便，來辦理業(yè)務的人員要到縣城住宿，第二天才能返回。這不僅增加了行政事業(yè)單位支出成本，同時攜帶大量的資料也不安全，增加了財務風險。

（四）現(xiàn)行預算管理體制與國庫集中支付有待進一步銜接

1、預算科目設置不夠科學

預算的編制是預算管理的基石，審批、執(zhí)行、決策與評估是在預算編制的基礎上完成的，預算科目內容的設置是基礎，目前縣級預算和單位的部門預算支出項目中，預算編制內容不夠科學，所列科目級次過少，很多子項和子目都沒填報，往往只填到“類”、“款”、“項”，導致財政支付、監(jiān)督控制不能到位。

2、預算準備時間緊，預算審批流入形式

一是在現(xiàn)行預算管理體制下，從編制預算“準備”、 “一上”、“一下”、“二上”、“二下”到最終預算編制完成經(jīng)過五個階段，大概不到4個月的時間。二是人大對政府預算的審查和批準一般在當年的3月份，未批準之前的預算執(zhí)行活動不具有法律依據(jù)，導致國庫集中支付活動缺乏依據(jù)。三是每年人民代表大會只有15天，審查預算的時間最多不超過一天，代表們沒有時間仔細查閱預算草案，況且很多不是從事經(jīng)濟管理專業(yè)方面工作的，這樣造成人大對預算審查走過場，使預算審批流于形式。

3、追加預算頻繁

縣級部門預算改革滯后，預算編制較粗放，財力緊張，很多部門及單位在編制預算時都以上年度執(zhí)行狀況的基數(shù)為標準，人均經(jīng)費過低，導致經(jīng)費緊張，項目支出列入預算較少，造成追加預算頻率過高。

（五）財務人員的素質與國庫支付的要求相差甚遠

部份行政事業(yè)單位財務人員專業(yè)素質較低，會計人員無會計從業(yè)資格證書，會計人員更換頻繁，鑒于以上原因，導致會計人員對國庫集中支付制度相關政策在理解出現(xiàn)偏差，制度不能得到貫徹落實，難免在執(zhí)行過程中出現(xiàn)偏差，增加了國庫支付改革的難度。

三、進一步完善國庫集中支付制度改革的對策及建議

（一）增強國庫集中支付制度改革意識和會計責任意識

財政部門要通過各種途徑加強對國庫集中支付制度改革的宣傳工作，增強單位負責人和財務人員國庫集中支付制度改革意識，認識到國庫集中支付改革的目的和意義。通過宣傳和業(yè)務培訓，使他們熟悉相關的法律、法規(guī)，強化單位負責人和會計人員的責任意識。

（二）規(guī)范預算單位授權支付業(yè)務

一是核定預算單位現(xiàn)金提取額度及一次提取的額度上限，減少授權支付中的現(xiàn)金支付結算業(yè)務，核定授權支付業(yè)務現(xiàn)金提取的比例及現(xiàn)金結算的范圍、標準，提高支付透明度，加強財政監(jiān)督。二是提高公務卡結算比例，如公務人員出差、培訓等業(yè)務盡可能的用公務卡結算。

（三）健全國庫集中支付制度體系，為改革提供保障

為依法推進國庫集中支付改革，國家財政部門盡快制定和完善相應的政策、法律、法規(guī)。同時針對改革過程中業(yè)務層面出現(xiàn)的新情況和新問題，制訂相應的配套措施，利用先進的信息網(wǎng)絡技術方法，通過網(wǎng)上信息平臺進行申報、審批，實現(xiàn)網(wǎng)上支付，提高國庫集中支付的效率，同時降低預算單位支付成本，為國庫支付改革提高保障。

（四）規(guī)范政府預算管理，提高預算編制水平

（1）規(guī)范預算準備環(huán)節(jié)。把預算編制準備時間提前，有利于部門或單位早謀劃、早準備，做好各項基礎工作。

（2）規(guī)范預算的審批。優(yōu)化、規(guī)范預算審批，對人大代表和常委組成人員的結構要科學配備，要有一定比例的懂經(jīng)濟熟業(yè)務的工作者參與。將預算審批時間提前，確保預算審批的科學性和嚴肅性，建立專業(yè)論證、公眾聽證和詢問制度，為國庫集中支付提供法律保障。

（3）規(guī)范預算執(zhí)行，硬化預算約束。一是完善政府采購預算制度。二是為確保財政部門能及時獲得每筆財政支出的信息資料，并進行有效的控制和監(jiān)督，財政部門、政府支出部門和銀行之間必須建立協(xié)調的信息管理系統(tǒng)，確保國庫集中支付體系的高效率、高速度、低成本運行。

（4）進一步推行預決算及“三公經(jīng)費”公開制度，加強政府預算管理監(jiān)督。推行預決算及“三公經(jīng)費”公開，增強預算的透明度，提高公民參與熱情，強化與論監(jiān)督中的重要作用，充分發(fā)揮財政、審計部門以及社會中介機構在預算監(jiān)督中的積極作用，依法辦事，實現(xiàn)預算管理監(jiān)督的規(guī)范化和法制化。

（五）穩(wěn)定會計人員隊伍，加強會計人員的業(yè)務知識培訓

（1）促進財務人員隊伍相對穩(wěn)定，人事、財政部門要對各單位財務人員加強指導，引導單位依法、依規(guī)任用高素質財務人員，單位負責人不得視其喜好頻繁變動財務人員。

（2）財政部門應進一步加大對在崗財務人員國庫集中支付業(yè)務培訓力度，提高會計人員的業(yè)務水平。

（3）在社會招聘吸收從事財務會計專業(yè)的大學畢業(yè)人員充實財務人員隊伍，提高單位財務管理水平。

參考文獻：

[1]《高級會計實務》編委會.高級會計事務[M].北京：經(jīng)濟科學出版社，2014

[2]財政部關于深化地方國庫集中收付制度改革的指導意見（財庫[2007]51號）