農民工市民化的影響因素分析
——基于政府、農民工二維主體性

韓桂芳 呂德才 營雪

（安徽財經大學財政與公共管理學院 安徽 蚌埠 233030）

一、引言

改革開放以來，農民工一直在扮演著十分重要的角色，他們為城市的建設和經濟的發展做出了重要貢獻。在新型城鎮化進程中，隨著政策的改善、勞動供求關系的變化，我國農業剩余勞動力轉移逐漸平穩，各行業對務工人員的需求仍然很強，農民工自身市民化意愿也日趨強烈。但是存在一系列因素制約著我國農民工市民化進程，農民工市民化的問題日益突出。在城鄉二元管理體制改革尚未取得根本性改變的情況下，他們是生活在城市邊緣的弱勢群體，如果農民工問題得不到根本的解決，不能享受和城市居民一樣的養老、醫療、衛生、公共服務等社會福利，將為我國經濟的健康發展以及社會的和諧穩定埋下隱患。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確指出：實現“十三五”時期發展目標，破解發展難題，厚植發展優勢，必須牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展新理念。推進以人為核心的新型城鎮化。深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農村轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利和義務。而農民工是農業轉移人口的主要組成部分，用發展新理念破解當前農民工市民化的難題，從而推進以人為核心的城鎮化進程，對我國全面建成小康社會有著至關重要的現實意義。

二、農民工市民化的形成、發展及意義

（一）農民工市民化的形成、發展

農民工這一中國特色名詞很好地概括了我國農業剩余勞動力在就業轉移過程中的一般性特征：從就業方式上看，這一群體已經脫離（半脫離）了農業生產，主要從事第二、第三產業，并且在城市居住時間較長（如圖1所示）。但從戶籍歸屬地上看，他們的戶籍身份依然是農民，承包地、宅基地財產依然保留在農村；從社會保障體系來看，他們被隔離在城市社會保障體系之外，無法真正融入城市。具體來說，改革開放以來我國的農業剩余勞動力轉移伴隨著經濟、政治發展進程，有著鮮明的階段性特征[1]。

表1 農民工市民化特征階段性變化

圖1 農民工市民化進程圖

從政策層面上看，為適應經濟發展我國城鄉二元戶籍管理制度做出了多次調整，但歷次改革主要內容體現在逐步放松對農業剩余勞動力自由遷移的強制性約束，沒有真正縮小城鄉之間巨大的社會保障與經濟利益差距。隨著我國農業剩余勞動力轉移的逐漸平緩，農民工市民化的矛盾日益尖銳，已經到了不得不解決的時候。

（二）農民工市民化的現實意義

1. 有助于倒逼社會保障制度城鄉一體化進程良性發展。農民工市民化進程表現為政府和公民的二維主體性：一方面政府是新型城鎮化進程中的參與主體和實施主體，政府承擔主導或者規范引導農民工市民化和市民化成本控制的職責。另一方面，農民工作為新型城鎮化進程中發展成果的受益對象和社會保障權利的享有者，也是一個重要的參與主體。農民工市民化的強烈需求要求政府做好制度建設、財政支持、服務配套和規范引導[2]。因此，政府需要及時整合城鄉社會保障制度。

圖2 政府、農民工主體性各表征內在邏輯聯系

2. 有助于緩解社會矛盾，促進社會公平，實現社會穩定。農民工數量和質量發生了結構性變化，加大了我國城鄉二元結構的沖擊力度。截止2015年底，我國農民工總量已達2.77億，其中新生代農民工比重更是占農民工六成以上。①就農民工總體來說已經具有較高的市民化意愿，而新生代農民工進城務工，往往有更強的計劃性以及更高的目標：他們對工作、生活環境要求更高，進城務工不僅僅求得是生存，更多的是想融入城市，享受城市文明發展成果。妥善解決農民工市民化的問題，必然會增加人們對政府、社會的信任度，也可以消除社會不穩定因素。因此，積極推進農民工市民化，有助于創造和諧融洽的社會環境，同時加快社會主義和諧社會的建設[3]。

三、農民工市民化的影響因素分析

（一）法律制度建設不完善

伴隨著改革開放進程，政府實施了一系列促進農民工市民化的政策文件，一定程度上規范了市民化進程中不和諧現象，但是還沒有出臺一部明確的法律文件，各地區在處理這類問題時仍然無法可依，農民工合法權益得不到法律保障；另一方面，城鄉二元戶籍制度至今仍深深的影響著我國的社會發展，城鎮戶口和農村戶口享有的權益仍然有很大的差異，農民工往往在就業方面受到更大的歧視?，F在由于用工荒的出現，以及農民工社會地位的上升，情況有所改善，但仍面臨同工不同酬的問題。作為外來人口的農民工，不能和城鎮居民平等的享受社會保障福利，這進一步加大了農民工和城鎮居民的心理隔閡，很容易造成農民工對政府的不滿，形成社會的不穩定因素。

（二）巨大的的社會成本

農民工市民化花費的成本是巨大的，不僅僅農民工個人花費的成本，國家也要進行相應的配套設施建設。這是需要財力支撐的浩大工程，不是一蹴而就的，而是循循漸進的；這個花費成本也是逐步投入的，對政府的財政要求是一大考驗，且基礎設施的投入短期內是基本上看不到效果的，需要政府長期穩定的支持和財力保障。城鎮化水平越高，城市的規模越大，城市人口越多，對城市的基礎設施要求越高，這必然帶來城市基礎設施的快速建設，這個投入必然是巨大的。對農民工來說，他們的生活成本必然攀升，面臨著城市生活中各種各樣的費用，這無疑加大了他們的生活壓力，不利于他們生活質量的提高。這必然也是必須面對且要考慮解決的問題。

（三）服務配套措施不健全

1. 住房問題是農民工需要面對最直接也是最現實的問題。進城務工人員基本靠租房解決居住問題。由于收入的不高，他們租房的選擇更傾向于遠郊租金較低的地方，一般這種地方環境很差，住房條件也比較簡陋。近幾年城中村舊房改造加快，房價房租的快速上漲，且城市邊緣不斷向郊遠地區擴展，這進一步加大了他們交通、住房的成本，生活水平也因此受到很大影響。雖然各地相繼出臺了一系列措施來保障農民工的住房問題，但效果不是十分明顯，目前仍是急待解決的頭等大事。

2. 子女教育問題對農民工來說同樣急待解決。農民工在城市有穩定的工作，但是沒有本地戶口，這就導致他們的孩子很難進入本地公立小學，即便進去也要交高額的借讀費。他們中的大多數只能選擇私立學校，但私立學校的教育費用甚至高于公立學校。因此，農民工處于兩難的境地。

（四）農民工自身維權意識不高

農民工進城務工的首要目標是掙錢，所以在打工的艱辛歷程中，即便是雇主侵害了自己的部分合法權益，仍然會選擇忍氣吞聲。他們在面對制度排斥和資源配置不公的情況時，往往以外來人的身份選擇沉默，認為自己理所應當的不能平等的享受社會福利。珠三角地區外來務工人員數量眾多，但是農民工維權情況卻不樂觀，甚至超過半數農民工表示對維權處理的結果不抱有信心（如表2所示）[4]。農民工欠缺的不僅僅是法律意識，還缺少城市的主人翁意識。

表2 農民工維權情況反饋表

四、推進農民工市民化的對策建議

伴隨著新型城鎮化進程，大量農民工逐漸市民化，政府作為制度建設主體，應當做好社會成本合理分擔，做好相關的配套服務；而農民工則要轉變觀念，提高自身的綜合能力，以積極向上的主人翁意識融入城鎮化進程中。農民工市民化進程不是一蹴而就的，需要處理好政府、農民工以及其他利益相關者的關系[5]，內生主導、外生推動共同促進市民化進程的良性發展。

圖3 內生主導外生推動農民工市民化實現路徑

（一）健全法律保障體系，深化戶籍制度改革

首先，對于農民工權益保護的特殊性，政府可以制定諸如《農民工權益保護法》等專門的法律法規，為解決農民工群體的糾紛提供法律支撐，地方政府立法在農民工權益保障程度方面要高于中央立法的規定標準。其次，在政府財政能力允許的范圍內，且農民工自愿的情況下，對于那些在城市有穩定住所且有穩定工作的，可以優先考慮解決他們的戶口問題。對于長期生活在城市生活中的人們，他們尚沒有穩定的住所和工作，這部分人應該加強城市的公共服務建設，使他們也可以享受和城市市民相同的待遇。進一步消除城鄉戶籍差異帶來的不公平，積極推進城鄉戶籍一體化建設，放寬大中城市的落戶限制，完全放開小城市、小城鎮的落戶政策。

（二）完善市民化社會成本分擔機制

農民工市民化所面臨的社會成本問題，在農民工自愿上樓的情況下，應實行合理的成本分擔機制，政府和農民工都應投入一定的比例。首先，政府應加強公共基礎設施的建設，養老、醫療等社會保障的建設，以及隨遷子女教育的投入等公共方面的成本。農民工主要應對的是住房成本、生活成本以及農村既得利益的損失成本等個人成本。加快構建出以政府、企業、個人三方為基礎的分攤機制，政府主要負責政策的支持以及財政的補貼，企業主要是職工社保的繳納、職工培訓、以及工作環境的改善來承擔市民化的成本[6]，個人主要是通過自身的努力，以及個人的不斷學習來提高個人收入，提高自身市民化所能承受的成本壓力。

（三）處理好市民化進程服務配套措施

1. 解決好農民工的住房問題。短期目標應以公共廉租房為主、其他住房為輔的住房模式解決農民工的基本居住問題，改善農民工的居住環境。廉租房在發達國家過去的經濟發展中起到尤為重要的作用，我們國家這方面可以借鑒相關發達國家的經驗。同時可以加大對經濟適用房的投入，使得符合條件農民工可以改善自己的住房條件。其次，擴大對農民工的住房公積金的覆蓋面，保障農民工在住房公積金的繳納和提取方面的權益，以及住房公積金貸款方面的權益。最后，改善農民工的居住環境，提高公共基礎設施保障能力，加大力度推動公共交通向城郊延伸，為農民工的出行和生活提供便利[6]。

2. 政府應該加大對教育的投入，規范教育收費，建立更多公立學校，更大限度的容納農民工子女，使他們也可以享受到平等教育的機會，接受到更優秀的教育資源。同時鼓勵私立學校的建立，規范民辦學校的教育體系，增大農民工子女接受教育的機會，提高私立中學的教育質量[7]。一方面政府應加大對教育的投入，建立更多的公立學校，規范教育收費，使更多的農民工子女能夠受到良好的教育。同時讓農民工父母充分認識到教育的重要性，使他們能夠重視子女的教育問題。

（四）農民工自身綜合能力的提高

首先，國家應該在政策層面上加大對他們的關注，增加他們的話語權，增加他們的政治參與度，積極擴大農民工在人大代表當中的比重。也加強他們維護自身合法權益的意識。政府既要完善參政議政的體制，讓農民工可以切身感受到社會對他們的關心，讓他們沒有被拋棄的感覺，可以切身感受到自己是社會的一員，讓他們敢于表達自己想法和對社會發展的建議。又要加大宣傳力度，使他們有意識有能力去維護自身的合法權益，同時保障自身在政治上的權利和義務，積極履行作為社會主義一員的責任，享受應有權利。為他們參政議政鋪平道路，增加一些培訓機構加強對黨的政策宣傳。

另一方面，我們應該一方面提高農民工的受教育水平，加強他們的培訓工作，不斷提高他們的思想文化素質以及知識技能水平，幫助他們逐步融入城市生活當中去，使他們可以有一種市民的意識去要求自己。另外，我們也要改變原城市居民對外來務工人員的歧視態度，使他們能夠以更加開放、包容的心態去歡迎農民工[8]，讓他們了解到農民工對這所城市的奉獻，了解農民工的艱辛以及為之付出的努力，從而促進和諧文明城市的建設。

注釋：

① 數據來源：國家統計局2016年農民工監測調查報告

[1劉傳江，程建林.雙重“戶籍墻”對農民工市民化的影響[J].經濟學家,2009(10)：66-72.

[2]俞雅乖.農民工市民化的基本公共服務投入成本及其財政分擔機制研究[J].西南民族大學學報(人文社會科學版),2014(08)：127-131.

[3]湯云龍.農民工市民化：現實困境與權益實現[J].上海財經大學學報,2011(05)：34-41.

[4]于水,李煜玘.農民工群體性事件的影響因素——對蘇南地區農民工的調查[J].華南農業大學學報(社會科學版),2010(04)：20-29.

[5]易毅.我國農民工市民化進程中的利益關系分析[J].財經問題研究，2013(03)：82-86.

[6]張國勝,陳瑛.社會成本、分攤機制與我國農民工市民化——基于政治經濟學的分析框架[J].經濟學家,2013 (01)：77-84.

[7]相征.城鎮化視角下的我國農民工市民化路徑探討[J].求是學刊，2013(05)：56-61.

[8]錢正武.社會排斥：農民工市民化進程緩慢的根本原因[J].調研世界，2011(02)： 41-45.