我國農產品質量安全問題治理對策探討

李祥洲

(中國農業科學院農業質量標準與檢測技術研究所/農業部農產品質量安全重點實驗室，北京 100081)

我國農產品質量安全問題治理對策探討

李祥洲

(中國農業科學院農業質量標準與檢測技術研究所/農業部農產品質量安全重點實驗室，北京 100081)

農產品質量安全是最基本的也是最重要的民生福祉。本文介紹了我國農產品質量安全現狀及其問題隱患，分析了農產品質量安全風險來源及突出短板，研究提出，實現“十三五”時期發展目標，全面建成小康社會，要堅持“一個中心、五個基本點”，牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，創新工作思路和機制，加快建立健全最嚴格的覆蓋生產、流通、消費各環節的監管制度，著力推進綠色發展，以持續的努力確保人民群眾“舌尖上的安全”。

農產品質量安全；質量管理；五大發展理念

食品安全關系每個人的身體健康和生命安全，吃得放心、吃得安全是廣大群眾的心聲，是全面建成小康社會的基本要求。黨的十八大以來，習近平總書記反復強調，保證人民群眾能吃上放心安全的農產品是對我們執政能力的重大考驗。食品安全源頭在農產品，基礎在農業，必須正本清源，把農產品質量安全作為轉變農業發展方式、加快現代農業建設的關鍵環節，用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，確保廣大人民群眾“舌尖上的安全”[1-3]。李克強總理多次強調，食品安全是關乎人人的重大基本民生問題，要嚴把從農田到餐桌的每一道防線，落實最嚴格的全程監管制度，切實保障人民群眾身體健康和生命安全[4-5]。“十三五”規劃明確要求，加快標準建設，加強安全監管，強化農獸漁藥殘留超標治理，嚴格食用農產品添加劑控制標準，確保農產品質量安全。黨的十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，并用大篇幅強調“堅持綠色發展”，釋放出我黨努力建設美麗中國的決心和信心，彰顯了實現綠色發展在全面建成小康社會總體布局中的極端重要性。全面建成小康社會，如何補上生態短板，是未來五年我國著力破解的發展命題。我們必須創新工作思路和機制，著力推進綠色發展，加快建立健全最嚴格的覆蓋生產、流通、消費各環節的監管制度，以持續的努力確保人民群眾“舌尖上的安全”，為“健康中國”提供強力支撐。

1 農產品質量安全及其問題隱患

1.1 我國農產品質量安全的基本要義及總體現狀

農產品質量安全是指農產品質量符合保障人的健康、安全的要求[6]。20世紀80年代之前，我國農業生產的主要任務是擴大生產、保障供給，公眾和政府主要關注的是與人的生存安全相關的農產品數量問題[7]。1999年，比利時市售部分畜禽產品檢出高濃度二噁英污染，引發全球性食品安全危機，也引起了我國政府及公眾的高度重視和關注[8]。進入21世紀，我國實現了農產品總量平衡、豐年有余。解決了溫飽問題之后，公眾消費類型和行為發生轉變，食物結構和營養結構出現調整，人們的注意力從吃得飽轉向吃得好、吃得安全，政府有關農業生產管理的政策措施逐漸向質量安全傾斜，著手解決農產品質量安全問題。

2001年，農業部啟動實施旨在提高農產品質量和保證農產品消費安全的“無公害食品行動計劃”。15年來，我國在治理農產品質量安全問題方面投入了大量的人力物力，持續開展專項整治行動，嚴厲打擊違法違規生產加工，開展安全優質農產品認證認可，推進農業標準化和“三品一標”品牌引領示范，農產品質量安全水平大幅提升，實現了農產品質量總體安全[9]。近年來，農產品監測合格率一直穩定在96%以上，農產品質量安全水平穩定向好[10]。但由于我國農產品生產加工鏈條長，生產經營主體龐大分散，質量安全隱患層出不窮，違法手段花樣翻新，小概率問題引起的突發事件時有發生，給利益相關方造成了嚴重困擾和損失。

1.2 農產品質量安全存在的主要問題及其嚴重性

近年來，各種媒體尤其是網絡媒體幾乎每天都有關于食品及農產品中出現新的質量安全隱患問題的報道。媒體頻繁曝光、公眾高度關切的涉及農產品質量安全的問題有的確屬農產品質量安全隱患，有的是科學爭議及標準差異、標準缺失問題，有的事后證實是謠言傳言，有的屬于消費科學認知、消費知識缺乏的問題，有的則屬于生產企業之間不正當競爭相互攻訐而制造出來的問題。不論是哪種情況，至少都反映了公眾對農產品質量安全的擔憂，缺乏安全感。面對農產品質量安全的負面報道，網民在錯愕、驚恐的同時直指生產者昧良心、經營者無誠信，對政府監管失去信心，一些不理智的消費者在一些心存不良的人的唆使下甚至因此挑起群體事件。

農產品及食品質量安全是最基本的也是最重要的民生福祉，不僅關系到公眾的身體健康和生命安全，影響消費者信心，也與產業發展以及社會經濟發展安全密切關聯，影響到社會穩定乃至政府形象，甚至關乎我國國際聲譽，如今已成為社會公眾普遍而又高度關注的重大議題，是國家安全的重要體現，不能不引起所有利益相關者的高度重視[11]。為了維護公眾的身體健康和生命安全，促進產業健康發展和農民增收，實現生態安全和可持續發展，必須高度重視農產品質量安全工作，努力確保農產品消費安全，不斷滿足人民群眾日益增長的對安全優質農產品的需求。

2 農產品質量安全風險來源及突出短板分析

2.1 農產品質量安全的主要風險來源

從近年來農產品質量安全輿情監測及風險評估的結果分析，農產品質量安全問題涉及到產地環境、生產、收獲、加工、貯藏、運輸、銷售、監管、執法等諸多環節。農產品質量安全主要風險來源有產地環境污染、農業投入品殘留、生產及加工過程中非法添加違禁物質、病原微生物及寄生蟲污染、制假售假、動植物疫病、農產品自身毒素及其代謝產物，以及收貯運過程中原料、產品、包裝、設備污染等[12-13]。

從生產經營層面來看，存在的突出問題是生產經營者的質量安全意識仍不高。化肥農藥的大量使用，客觀上改變了農產品的一些風味品質。一些農產品生產經營者質量安全意識淡薄，違禁化肥農藥的使用禁而不止，不遵守農獸漁藥使用安全間隔期(休藥期)規定等隱患仍然存在；少數生產經營者追求利益最大化，濫用添加劑、防腐劑及非食用物質等違法添加現象時有發生。

從監管層面來看，一是縣、鄉、村(生產基地)農產品質量安全防控體系建設偏弱，尚未形成系統有效的基層監管體系及配套長效管理機制，存在職責不明、能力不足、管理不到位現象；基層農產品質量安全檢測體系尚不健全，檢測條件不足，監測頻度不夠，缺乏經常性的產地檢測監督，缺少前瞻性風險管控；農產品產地準出與市場準入制度尚不完善。二是有關法規缺失，缺乏對分散經營農戶的有效管控，對不法生產經營者打擊力度不大，違法成本低；對優質農產品的宣傳力度不夠，優質不能優價，挫傷了生產經營者的積極性。

2.2 影響農產品質量安全水平提高的突出短板

客觀說來，在當前和今后的一個相當長的時期，農業投入品使用及其殘留、產地環境污染和生產經營者及公眾的科學生產、消費知識水平諸方面是制約農產品質量安全水平提高的突出短板，是不能僅僅依靠行政問責、法律懲處在短期內解決的關鍵問題，其他的諸如非法添加、制假售假、貯藏運輸及包裝污染等，與之比較起來，可以依靠專項整治、重典處罰在短期內見成效。

2.2.1 肥料及農獸漁藥殘留 生產者為提高產量，確保經濟效益，在農產品生產過程中，常常需要使用肥料及農獸漁藥等投入品。使用不合格的農業投入品，或不合理使用農業投入品，或不執行農業投入品使用安全間隔期和休藥期規定的都會導致農產品中存在肥料及農獸漁藥殘留甚或超標，已成為影響農產品質量安全的最大風險，農獸漁藥殘留已成為全球共性問題。

2.2.2 產地環境污染 農產品是有其獨特生長發育過程的生物體，在自然條件下生長，受制于生產環境的水、土、氣和光、溫、熱等條件，其質量受產地環境的影響十分明顯。近年來，社會經濟發展迅速，工業 “三廢”及汽車尾氣的排放、污水灌溉、化肥農藥等農業投入品過量使用，給農產品產地環境帶來了各種污染，在這樣的環境中種養殖的動植物及微生物被動吸收富集其有害物質，必然造成農產品中含有有毒有害物質甚至超標。各類產地環境污染已成為民生之患、民心之痛，已成為農產品質量安全明顯的短板。而環境污染的治理需要一個漫長的過程。某些被重金屬污染的土壤需要相當長的時間才能夠修復，二噁英、多氯聯苯等有機污染物結構穩定，在自然條件下很難被降解。

2.2.3 農產品生產經營模式、生產經營者科學文化水平及安全生產能力 改革開放以來，我國農業生產一直以農戶家庭經營為主，這一經營模式對刺激農產品生產、確保數量安全一度產生了十分良好的效果。但隨著社會經濟的快速發展，這一模式對農產品質量安全來說逐漸顯現出局限性。經營主體小而分散，組織化程度低，標準化生產推進遲緩。農產品生產過程中生產條件差、標準執行不力、違規非法添加、施肥用藥不科學，農產品加工過程中因操作不當產生的有毒化學物質，農產品貯存、運輸過程中所用保鮮保活劑以及機械、容器與包裝材料中的有害物質及可能遭受的微生物和寄生蟲污染等質量安全隱患客觀存在。而這些問題確實存在利益驅使，但有時候也并非生產經營者故意為之，而是因為長期的生產習慣、知識的局限、條件的限制以及生產經營科技水平的問題。

2.2.4 公眾的科學素養及安全消費知識水平 我國具備科學素質的公民比例與主要發達國家存在較大差距。消費者及媒體從業人員缺乏農產品生產和安全消費科技知識，對農產品質量安全限量標準不了解，難以對農產品質量安全問題形成清醒客觀的認識。此外，農產品質量安全性與消費方式、消費習慣也密切關聯[14]。我國是一個多民族的國家，幾千年的飲食文化，打造了不少的傳統美食。人們在津津樂道民族特色風味的同時，很少有人考慮到其安全性。比如臘肉、豆豉、醬菜等，在其生產加工過程中大多都加入或產生了大量的亞硝酸鹽類，或者在腌制、貯藏過程中被霉菌污染。人們喜食生猛鮮活農產品，農產品中難免有各種污染，生食或燒烤涮食半生不熟的農產品危險性比較大，更何況在油炸燒烤制作過程中，一些食品還可能產生諸如苯并芘類有害健康的物質。有毒物質還存在于天然可食的動植物中，如河豚、未炒熟的扁豆、發芽的馬鈴薯，如果因為喜歡新奇而大量食用也可能帶來健康傷害。

2.2.5 輿論引導 客觀、公正的輿論監督、輿論引導有利于弘揚正能量[15]，促進農產品質量安全生產、管理、消費水平的提高，不客觀的、負面的輿論渲染、惡意炒作常常會給產業發展、政府公信力乃至社會和諧穩定造成嚴重的破壞[16]，給消費者的消費行為帶來嚴重的困擾。輿情監測發現，近年來，國外不乏有利益集團為攫取利益編造謠言攻擊我國農產品質量的安全性，國內一些農產品生產加工企業之間不正當競爭相互攻訐，也總有一些媒體為提高關注度，制造轟動效果，刻意放大并反復炒作很局部、很個別的問題，動輒冠以“致癌”、“致畸”、“劇毒”等字眼加以報道，虛高農產品質量安全問題的嚴重程度，不斷刺激消費者的敏感神經，在公眾中造成不必要的恐慌不安情緒，降低消費者對國產農產品的信心。

3 確保我國農產品質量安全的對策建議

實現“十三五”時期發展目標，確保農產品質量安全，應該堅持“一個中心、五個基本點”，即堅持以努力確保公眾消費安全為中心，強化政府擔當，落實安全生產，協調各方矛盾，加強國際合作，力推社會共治。要牢固樹立并切實貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，以貫徹新食品安全法和修訂農產品質量安全法為契機，致力整治當前突出問題，致力補齊制約我國農產品質量安全水平提高的突出短板，努力確保農產品質量安全“產出來”和“管出來”，為供給側結構性改革提供堅實的支撐，為全面建成小康社會提供堅強的保障。

3.1 政府監管層面：強化政府擔當，著力健全農產品質量安全“管出來”的強力制度體系

把創新擺在我國農產品質量安全工作的核心位置，致力解決確保農產品質量安全的動力問題，要不斷推進農產品質量安全科學理論創新、監管體制機制及政策措施創新、生產經營技術標準規范創新、認證溯源、風險評估及檢驗檢測技術創新、科學普及方式及安全消費文化創新，讓創新貫穿農產品質量安全一切工作，讓創新成果成為農產品質量安全水平提高的強力驅動。

當前要著力強化風險監測，創新并完善農產品質量安全監管制度體系，充分強化政府擔當。加快建立健全有效貫通部省地縣鄉村的農產品質量安全監管機構隊伍，加強基層農產品質量安全監管執法力量和能力建設，確保有人管，有能力管，有措施管。進一步完善監管工作機制，全面落實農產品生產經營者、政府和社會各方面的責任，實行檢打聯動、責任連坐制度，夯實基層生產經營主體責任，確保守土有責，違法必究，讓有責者不能亂為、不敢亂為、不愿亂為。進一步拓展管控新空間，推進監管重心下移，深入到生產最前線，實行網格化監管、全程監管，分兵把守產地環境監測、投入品產銷及使用督導、生產過程管控、產地初加工監督、產品檢驗檢測、收獲貯藏加工運輸管理、產地準出和市場準入等各關鍵控制點，分頭負責監管產前、產中、產后各個環節，縱向到底，橫向到邊，點面結合，筑牢從農田到餐桌的每一道防線，確保農產品質量安全隱患無所遁形。積極培育新型農業經營主體，逐步調適農產品生產經營方式。創新標準制修訂程序方法，加快完善質量安全標準體系建設，全面提高農產品標準化、規模化種養水平，確保科學生產、安全生產。

3.2 生產經營層面：落實安全生產，努力創造質量安全農產品“產出來”的環境條件

堅持節約資源和保護環境的基本國策，立足“一控兩減三基本”的目標，發展綠色農業，促進生態文明建設，創造一個良好的可持續安全生產的產地環境，讓綠水青山生產出高產、優質、高效的農產品。

堅持最嚴格的耕地保護制度，加強生態環境保護，加快農業生產環境突出問題治理，深入推進農產品綠色高產高效產地創建，強化產地安全管理。加強農產品質量安全根據地建設，全面推進農產品質量安全縣創建，充分發揮其示范、引領、指揮中心作用。推進實施化肥農藥使用量零增長行動，逐步減少化肥、農獸漁藥的施用總量。加大力度，加強農業投入品源頭管理，嚴厲打擊走街串巷、傳銷式高毒農藥兜售，管住高毒農業投入品。強化農獸漁藥殘留超標治理，加強科學用藥指導，切實解決超劑量、超范圍、重復施用不安全農獸漁藥問題。大力發展生態友好型農業，推廣病蟲害綠色防控技術，強化利用生態調控、生物防治、理化誘控和科學用藥技術，推廣高效、低毒、低殘留、環境友好型農獸漁藥，優化集成農獸漁藥的輪換使用、交替使用、精準使用和安全使用等配套技術，推動形成綠色生產方式，加快構建資源利用高效、生態系統穩定、產地環境良好的農業發展新格局。

3.3 發展環境層面：協調各方關系，正確處理涉及農產品質量安全問題的主要矛盾

牢牢把握中國特色社會主義事業總體布局，立足全面建設小康社會的目標，正確處理農產品質量安全工作中的重大關系，營造寬松、和諧、協作的發展環境，在協調發展中拓展發展空間，以優質高效增強發展后勁，推動實現農產品質量安全問題的長治久安。

要協調好農產品質量安全與數量安全的關系，數量安全不應當成為質量安全問題的制造者，也不能讓質量安全影響數量安全，在制定政策措施的時候，要充分考慮到數量安全和質量安全的對立和統一，積極轉方式、調結構，加快技術創新，依靠科技進步推動農業生產的良性發展，在保障數量安全的同時確保農產品質量安全。要協調好農產品質量安全與經濟發展的關系，不能借口發展經濟追求數量而忽視農產品質量安全，也不能因強調質量安全，過度追求高端消費品而忽視規模效益的增長，要切實構建農產品優質優價的產銷機制并將之落到實處，促進經濟發展與質量安全的協調發展。要協調好短期安全與長期安全的關系，加強頂層設計，統籌規劃，建立長效監管及安全生產經營機制，治標與治本兩手抓、兩手硬。

3.4 國際合作層面：加強開放交流，積極構筑農產品質量安全國際統一戰線

農產品質量安全問題是世界性的共性問題，保障農產品質量安全是世界各國面對的共同挑戰。隨著農產品貿易全球一體化的加速，加強國際及區域合作、內外聯動，構建農產品質量安全國際統一戰線是必然的戰略選擇。應奉行互利共贏的開放戰略，借“一帶一路”的東風，進一步推進和發展農產品質量安全生產理論技術規范、管理理念方式方法、風險信息交流共享及安全消費指導經驗的國際與區域合作交流。積極參與全球農產品質量安全共性問題科學研究和協同治理，引進、學習、研究、利用發達國家農產品質量安全風險管控制度經驗、共性技術及關鍵技術。加快我國農產品質量安全標準與國際接軌的速度，進一步提高我國在國際農產品質量安全標準制修訂中的話語權。強化農產品技術性貿易措施通報評議研究應對工作，減少國際貿易摩擦。加強綠色食品、地理標志農產品及有機食品等優質品牌農產品的國際認證認可及標識使用推廣。構建打擊農產品質量安全違法犯罪的國際與區域管控溝通協作聯動機制，確保農產品質量安全及國際貿易安全。

3.5 社會監督層面：力推社會共治，精心打造農產品質量安全命運共同體

抓農產品質量安全是為了人民，抓農產品質量安全必須依靠人民，讓人民共享安全優質營養健康的農產品，這是農產品質量安全工作的出發點、工作方法和工作目標。要以“零容忍”的舉措依法嚴厲懲治非法添加等違法犯罪行為，有效消除利益驅動型質量安全問題隱患，努力確保全民共享“舌尖上的安全”。加強科學指導，提高生產者素質，規范農資經營，嚴格認證認可程序和方法，強化規模經營和品牌效益引領作用，讓農民看得懂、做得來、有獲得感，讓生產經營者全面共享農產品質量安全的紅利。深入開展各類科普宣傳活動及培訓教育，有效普及農產品質量安全法律法規及科學知識，培養和提高全社會農產品質量安全意識、科學認知及安全消費水平。加大信息公開力度，建立全程可追溯、互聯共享的農產品質量安全信息平臺，努力解決信息不對稱問題，確保社會公眾的知情權、監督權。充分發揮輿論監督作用，同時應依法嚴厲打擊虛假報道、惡意炒作及謠言的傳播，引導促進農產品質量安全輿論向客觀公正、有利于維護社會公共利益、國家利益的方向發展。積極構建農產品質量安全全民共建共享的社會治理格局，建立政府與生產經營者、消費者、新聞媒體、行業協會及其他利益相關者之間的溝通聯動機制，打造農產品質量安全命運共同體，努力營造人人關心農產品質量安全、人人維護農產品質量安全的良好社會氛圍，把生產、銷售、消費優質安全農產品見之于公眾自覺的行動，讓人民群眾在安定祥和的社會環境中充分享受消費安全農產品的快樂和幸福。◇

[1]中共中央文獻研究室.十八大以來重要文獻選編[M].北京：中央文獻出版社，2014.

[2]中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本(2016年版)[M].北京：學習出版社、人民出版社，2016.

[3]新華社.中央政治局集體學習，習近平強調嚴把從農田到餐桌每一道防線[EB/OL].http://epaper.bjnews.com.cn/html/2015-05/31/content_579708.htm?div=-1

[4]李克強.2015年政府工作報告.http：//www.people.com.cn/n/2015/0305/c3474 07-26643598.html.

[5]李克強.以改革創新為動力 加快推進農業現代化[J].求是，2015(4)：3-10.

[6]全國人大常委會法工委.中華人民共和國農產品質量安全法釋義[M].北京：法律出版社，2006.

[7]羅云波.從食品安全角度看糧食安全[EB/OL].http://weibo.com/p/1001603780040226667083?from=page_100306_profile&wvr=6&mod=wenzhangmod

[8]吳永寧. 我國食品安全科學研究現狀及“十三五”發展方向[J]. 農產品質量與安全，2015(6)：3-6.

[9]李祥洲.農產品質量安全十大關系的思考[J].農產品質量與安全，2016(4)：3-8.

[10]陳曉華.“十三五”期間我國農產品質量安全監管工作目標任務[J].農產品質量與安全，2016(1)：3-7.

[11]李祥洲.影響食品質量安全問題的政治因素探析[J].中國食物與營養，2012，18(9)：10-13.

[12]李祥洲，廉亞麗，戚亞梅，等.農產品質量安全網絡輿情風險隱患研究[J].農產品質量與安全，2014(4)：56-61.

[13]李祥洲，鄧玉，廉亞麗，等.我國食用農產品質量安全輿情隱患分析[J].食品科學技術學報，2016，34(2)：76-82.

[14]韓長賦.大力推進農業現代化 提高農業質量效益和競爭力.http：//www.moa.gov.cn/zwllm/zwdt/201604/t20160411_50903

34.htm

[15]新華社.習近平：堅持正確方向創新方法手段 提高新聞輿論傳播力引導力.http：//news.xinhuanet.com/2016-02/19/c_1118102868.htm

[16]高光，樊恒明.關于加強我國農產品質量安全工作的思考[J].農產品質量與安全，2016(6)：3-7.

(責任編輯 李婷婷)

Path Research on Ensuring Quality and Safety of Agro-products in China

LI Xiang-zhou

(Institute of Quality Standards & Testing Technology for Agro-products，Chinese Academy of Agricultural Sciences/Key Laboratory for Agro-product Quality and Safety，Ministry of Agriculture，Beijing 100081，China)

Quality and safety of agro-products is the most basic and most important livelihood well-being. This paper comprehensively expounded the present situation and problems of agro-products quality and safety in China，and analyzed its risk sources and projecting short board. The conclusion showed that we must firmly establish and earnestly implement the development concept including innovation，coordination，green，open，and sharing，for achieving the Goals of “13th Five-Year” period. Innovating work ideas and mechanisms，speeding up the establishment of the most stringent regulatory regime covering each link，such as production，circulation and consumption，focusing on promoting green development，making sustained efforts to ensure people’s “safety of every bite of food”.

agro-product quality and safety；quality management；five development concepts

2016年度國家農產品質量安全風險評估項目(項目編號：GJFP201601701)。

李祥洲(1965— )，男，碩士，研究員，研究方向：農產品質量安全信息資源管理。

中國食物與營養 2017，23(1)：12-16