關于食品安全中政府監(jiān)管的國內(nèi)外研究綜述

王帥斌，王冀寧，童毛弟，付曉燕

(南京工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院，南京 211800)

關于食品安全中政府監(jiān)管的國內(nèi)外研究綜述

王帥斌，王冀寧，童毛弟，付曉燕

(南京工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院，南京 211800)

基于現(xiàn)有經(jīng)典文獻的分析，剖析了食品安全中政府監(jiān)管各個監(jiān)管環(huán)節(jié)、監(jiān)管機制的現(xiàn)狀以及存在的問題，結果發(fā)現(xiàn)：在事前監(jiān)管環(huán)節(jié)，政府風險監(jiān)管水平低下、監(jiān)管信息披露不足以及監(jiān)管法規(guī)分散、執(zhí)法主體不一；在事中監(jiān)管環(huán)節(jié)，監(jiān)管隊伍力量薄弱、食品召回制度不完善；在事后監(jiān)管環(huán)節(jié)，食品安全誠信體系建設落后、行政問責制度落實不到位。并據(jù)此提出轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，樹立科學的現(xiàn)代監(jiān)管理念，量化政府監(jiān)管成效，構建科學的食品質(zhì)量安全監(jiān)管績效指標體系等對策建議。

食品安全；政府監(jiān)管；監(jiān)管環(huán)節(jié)；監(jiān)管績效

食品安全事件的頻繁發(fā)生嚴重制約了我國食品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時引發(fā)了公眾對我國食品安全監(jiān)管成效的懷疑，考驗著政府的執(zhí)政能力及公信力[1-2]。食品安全事故的屢屢發(fā)生，背后隱藏著信任機制缺失、監(jiān)管失位等深層次的原因[3]。信息不對稱導致的市場失靈是食品安全問題的重要成因，廠商會利用這種不對稱而做出機會主義行為[4]。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，食品安全第一責任人控制食品安全的積極性不高，甚至為了追求經(jīng)濟利益而人為增加食品風險[5]。有學者基于監(jiān)管法律視角，認為食品安全監(jiān)管法律法規(guī)不完善，食品召回監(jiān)管制度、食品安全風險監(jiān)測、評估、交流機制不健全，都會增加食品安全的風險；此外，食品安全監(jiān)管法律體系協(xié)調(diào)性不足，導致政府監(jiān)管部門在食品安全監(jiān)管實踐中出現(xiàn)交叉執(zhí)法和監(jiān)管空白[6]，也給不法商家以可乘之機。市場機制并不能有效的規(guī)避食品安全問題，在博弈中達到各方利益的最優(yōu)。政府對食品安全的監(jiān)管具有天然的職責，相關行政部門可以通過確定食品的市場準入標準等來保障食品安全的底線[7]，解決市場失靈問題。

目前，國內(nèi)外學者對于食品安全問題的研究大都集中于某一個監(jiān)管制度或者獨立的監(jiān)管環(huán)節(jié)，而鮮有采用系統(tǒng)的觀點，全面考慮我國的食品安全監(jiān)管問題。我國的食品安全監(jiān)管不僅要涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過程，而且要協(xié)調(diào)統(tǒng)一過程安全和結果安全，實現(xiàn)事先預防、事中控制及事后可追溯[8]，廣泛運用風險分析和關鍵控制點的風險監(jiān)測和評估機制[9]。鑒于此，本文將在堅持政府主導的基礎上，基于各個監(jiān)管環(huán)節(jié)之間的關系，對我國的監(jiān)管體制進行探討，以期對未來我國監(jiān)管體制的改善提供理論啟示。

1 政府在多元監(jiān)管體系中的主導作用

1.1 政府需擔當主要角色，推進食品產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結構性改革

政府是我國食品質(zhì)量安全監(jiān)管體制的核心，起著主導作用[10]。目前，食品供給缺位以及供需錯位，造成食品供需矛盾突出，食品安全供給風險事件屢屢出現(xiàn)。而政府作為食品安全監(jiān)管的核心，具有制度、財政供給以及監(jiān)督引導其他主體的優(yōu)勢[11]。因此，政府要發(fā)揮在多元監(jiān)管主體中的優(yōu)勢，通過對食品供給側(cè)合理監(jiān)管，鼓勵、引導食品生產(chǎn)企業(yè)發(fā)掘其供給優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的潛力，推進食品產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結構性改革。

1.2 監(jiān)管主體需多方參與，共建社會共治體系

社會共治是一種多方位的管理手段[12-13]，具體來講，政府在社會治理中發(fā)揮主導作用，政府通過健全溝通渠道、落實法律法規(guī)等方式規(guī)范引導其他主體積極參與共治[14]；企業(yè)作為食品安全生產(chǎn)的責任主體，有義務通過嚴格自律及與其他企業(yè)間的監(jiān)督、約束和控制參與食品安全共同治理；行業(yè)協(xié)會、媒體等第三方監(jiān)管力量通過投訴、報道等途徑對政府以及企業(yè)進行監(jiān)督，參與社會共治。比如歐美國家、社會組織會通過抗議、抵制等活動來進行食品安全問題監(jiān)管[15-16]。所以，各個監(jiān)管主體要通力協(xié)作，積極參與到食品安全的治理中，共建社會共治體系，改善我國食品安全現(xiàn)狀。

2 我國食品安全事前預防監(jiān)管制度的主要問題與改進措施

預防性是體系設計的關鍵原則之一[17]，食品安全的監(jiān)管不能簡單停留在對突發(fā)事故的處置，更應該未雨綢繆將危害消除在萌芽狀態(tài)。政府可以通過加強對食品安全風險監(jiān)管、實現(xiàn)信息互聯(lián)共享、完善法規(guī)等使監(jiān)管重心向前推移，防患于未然，從而減少乃至杜絕食品安全事故的發(fā)生。

2.1 政府風險監(jiān)管水平低下，應用HACCP體系的激勵不足

食品安全風險監(jiān)管體系包括風險評估、風險管理和風險溝通三個環(huán)節(jié)[18]。風險評估作為對未來值與目標值之間偏差進行測量的一種手段，側(cè)重于事前評估，具體操作過程包括危害識別、危害描述、危害評估等[19]；風險管理則是以對偏差的測量為依據(jù)，決定如何采取行動；風險溝通則不可或缺，連接風險評估和風險管理，防止民眾恐慌。

通過HACCP體系識別、評估潛在的危害，并建立預防控制措施，可達到控制食品安全危害的目的[20-21]，因此，HACCP體系得到了國際社會的認可[22]。我國在20世紀末引入HACCP管理系統(tǒng)，但是在具體的實踐中，由于政府的宣傳力度不夠，該系統(tǒng)被企業(yè)認知、接受的程度比較低[23]；政府不在財政上予以支持，企業(yè)自身無法承擔構建HACCP體系的高額成本；政府的低效管制使食品企業(yè)在市場上享受不到應用HACCP所帶來的“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價”的激勵[24]，最終使得HACCP體系的應用效果大打折扣，流于形式。

2.2 信息披露制度建設滯后，信息互聯(lián)共享是未來發(fā)展趨勢

食品安全相關信息包括食品安全標準信息、食品安全事件信息等[25]，比如食品出廠檢驗記錄情況、食品標簽說明書符合標準情況等。食品安全相關信息的公開有利于保障公眾知情權，減少交易中的信息不對稱現(xiàn)象[26]。政府監(jiān)管是保證食品安全的第二道防線，然而現(xiàn)實情況是，一方面，我國信息披露制度建設滯后，缺乏獨立的信息披露平臺[27]，另一方面，食品生產(chǎn)和供應商出于私心，不愿意公開食品相關信息，但食品安全信息的互聯(lián)共享注定是未來趨勢。

2.3 加強食品安全法律體系建設，避免食品行業(yè)“潛規(guī)則”出現(xiàn)

我國出臺了多部保障食品安全、加強食品安全監(jiān)管的法律法規(guī)，比如《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《標準化法》等。這些法規(guī)構筑起了我國食品安全體系的基本框架，在防范食品安全事故中有著不可替代的作用。隨著食品市場競爭激烈程度的增加，食品生產(chǎn)工藝的提高，在監(jiān)管執(zhí)行方面，由于立法主體不一，且多是部門分散立法，系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性差[28]，為食品行業(yè)“潛規(guī)則”的形成提供了土壤，引起民眾厭惡，而且一旦發(fā)生食品安全問題各部門相互推諉，追責困難。因此，迫切需要新的法律法規(guī)去規(guī)范食品生產(chǎn)、銷售廠商的行為，防止法律漏洞的存在。

3 我國食品安全事中監(jiān)管應急機制存在的問題與改進措施

事前預防監(jiān)管有著其他監(jiān)管方式不可比擬的優(yōu)勢。但是在實踐中，小企業(yè)、小作坊在我國食品企業(yè)總數(shù)中占了很大的比重，基礎弱、技術落后、信息化水平低[29]。因此，監(jiān)管部門對很多食品安全事故無法做到預防監(jiān)管，很多事故只有經(jīng)過媒體報道或消費者舉報，監(jiān)管部門才能開展具體的事中監(jiān)管工作，包括進行科學的事故控制、加強食品召回的監(jiān)管等。

3.1 政府應改變監(jiān)管方式，加強監(jiān)管隊伍建設，推動監(jiān)管力量下沉

在調(diào)查處置食品安全事故的過程中要努力構建“管理科學、快速反應、運轉(zhuǎn)高效”的事故應急機制，完善制度建設[30]。當食品安全事故發(fā)生以后，政府及時成立專業(yè)的指揮小組開展科學的救援工作，及時公布準確的事件信息消除群眾的恐慌情緒，采取一系列措施去控制現(xiàn)場事故的惡化顯得尤為重要。

為了加強食品安全監(jiān)管工作以應對突發(fā)事件，政府部門要經(jīng)常對工作人員進行培訓，牢記相關法律法規(guī)，并能依法對食品生產(chǎn)、銷售場所衛(wèi)生狀況、食品安全事件責任進行調(diào)查和處置，提高其執(zhí)法能力和效率。同時，建立獎懲激勵約束機制，定期對工作人員的理論和實踐能力進行考核[31]。改變監(jiān)管方式，推動監(jiān)管力量下沉，逐步提高各級食品藥品監(jiān)管部門的檢查、執(zhí)法能力。食品安全事故發(fā)生后，相關監(jiān)管部門要及時采取措施布控現(xiàn)場，使衛(wèi)生行政部門第一時間采集到可疑食品，進行檢測。作為突發(fā)事件控制監(jiān)管的重要內(nèi)容，事故現(xiàn)場的衛(wèi)生處理情況，監(jiān)管部門必須予以重視[32]，避免次生、衍生事故的發(fā)生。

3.2 我國食品召回制度不完善，政府應維護市場秩序，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”

監(jiān)管部門的工作主要包括對食品召回制度建設的情況的監(jiān)管、對食品召回及時性的監(jiān)管以及對召回的不安全食品補救或銷毀情況的監(jiān)管。對于存在缺陷的食品，政府部門要及時采取補救措施，強制召回缺陷食品[33]。

食品召回制度是指由政府采取強制措施或者企業(yè)自主將危及消費者健康或者存在潛在危害的有缺陷食品召回并予以賠償?shù)囊环N制度[34]。歐美等不少國家都由專門的機構負責食品召回[35]，而我國的食品召回制度施行的時間短暫，存在著法規(guī)不健全、監(jiān)管職責不清以及違法成本過低的弊端。

產(chǎn)品召回分為企業(yè)主動召回和政府責令召回兩種形式，食品召回級別不同，召回的規(guī)模、范圍也不一樣[36-37]。但是不管什么級別、采取哪種形式，都必須在有限的期限內(nèi)召回。對于不安全食品的正確處理方式應該是生產(chǎn)者對其進行更換、退貨等。此外，要加強對被召回的不安全食品的監(jiān)管，防止食品生產(chǎn)者為節(jié)約成本對其進行簡單包裝處理再次進入市場流通[38]。一旦這些有缺陷的食品再次進入市場，而真正質(zhì)優(yōu)的食品會因為缺乏價格競爭力而逐漸被殘次品取代，擾亂市場秩序，造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的惡果[39]。

4 我國食品安全事后處理監(jiān)管機制存在的問題與改進措施

事后處理監(jiān)管是政府全過程監(jiān)管體系的最后一環(huán)，也是關鍵的一環(huán)。與前面兩個監(jiān)管環(huán)節(jié)相比，政府對事后處理的監(jiān)管強調(diào)的是政府對食品安全事故的反思，通過構建食品安全信用檔案、完善獎懲機制達到監(jiān)管的效果。在這一環(huán)節(jié)，政府的工作重點是能否及時采取措施控制食品安全事故的事態(tài)發(fā)展、能否及時建立順暢的溝通渠道，保持與社會民眾溝通，安撫消費者的情緒，最終保證社會秩序的安定[40]。

4.1 構建食品安全信用檔案，加快溝通渠道的暢通，提高監(jiān)管效率

食品安全事故應急救援工作開展、現(xiàn)場衛(wèi)生處理、事故隱患消除等事中過程監(jiān)管工作結束后，政府必須立即開展對事故調(diào)查監(jiān)管的工作。政府對食品安全事故調(diào)查的監(jiān)管工作主要集中在事故調(diào)查處理信息的公布[41]、企業(yè)食品安全信用檔案記錄等方面。

事故調(diào)查原因、處理信息的公布是政府信息公開的題中要義[42]，不僅尊重了民眾的知情權和監(jiān)督權，還彰顯了政府公信力。此外，信息的公開還有兩個層面的現(xiàn)實價值：一是厘清責任，便于問責；二是警醒世人，以此為戒。因此，以信息化建設為平臺，建立消費者同行政機關暢通的溝通渠道，實現(xiàn)信息的雙向交流至關重要。一方面，實時公布事故調(diào)查原因以及后續(xù)處理信息；另一方面，及時對大眾的反饋信息進行挖掘處理。

作為對事故調(diào)查、總結監(jiān)管的重點，政府必須重視對企業(yè)食品安全信用檔案的記錄，完善市場誠信價值體系，加強誠信約束監(jiān)管[43]。要及時披露生產(chǎn)經(jīng)營者的食品安全信用信息，健全獎懲機制，實施“黑名單”制度，對“黑名單”內(nèi)的食品企業(yè)要增加監(jiān)督查驗頻率，在融資信貸、行政審批等方面予以限制；對有良好信用記錄的生產(chǎn)經(jīng)營者，在技術革新、品牌塑造等方面予以大力支持[44]。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，培育社會誠信文化，營造一個食品安全大環(huán)境。

4.2 編制權力清單，嚴格食品安全責任追究

應加大對監(jiān)管部門的獎懲力度，建立科學有效的監(jiān)管考核機制，調(diào)動政府部門監(jiān)管積極性[45]。政府作為食品安全監(jiān)管體系的關鍵一方，為了防止懶政、不作為等政府行為的發(fā)生，要把對食品安全的處理納入GDP考核，提高政府的主動性[46]。另一方面，政府不是萬能的，食品安全的治理需要社會、民眾的共同參與[12]。為了激發(fā)社會民眾參與事故處理的熱情，可以建立獎賞制度，對于做出突出貢獻的集體或者個人予以表彰和獎勵。

政府要加大對失職、瀆職人員處罰情況的監(jiān)管，完善行政問責制度。編制權利清單、明確政府職責，對涉及玩忽職守、失職瀆職構成犯罪的，一定要繩之以法[47-48]。我國食品安全事故頻繁發(fā)生，一方面是由于食品生產(chǎn)者自身不規(guī)范生產(chǎn)；另一方面是因為部分食品企業(yè)缺乏社會責任，政府監(jiān)管失位。如果不及時吸取教訓，規(guī)范制度建設，一旦市場經(jīng)濟運行失范，其造成的后果將不可估量。通過完善食品安全政府監(jiān)管的法律責任追究制度，督促政府及其工作人員加強監(jiān)管工作，進而使食品安全事故發(fā)生的概率降到最低。

5 研究展望

現(xiàn)有文獻大多集中于政府在食品安全監(jiān)管中的作用，缺乏動態(tài)視角下對于不同監(jiān)管環(huán)節(jié)的研究。因此，為完善食品安全監(jiān)管體制，未來的研究應該集中于以下三個方面：

(1)完善事前預防監(jiān)管的保障機制。信息獲取上，保證食品相關信息透明，保障公眾的知情權；風險控制上，廣泛應用HACCP，提高風險預警評估的科學性；法律上，完善食品安全法規(guī)，使監(jiān)管有法可依。(2)落實食品安全事中、事后環(huán)節(jié)監(jiān)管的獎懲機制。目前政府在后兩個環(huán)節(jié)的監(jiān)管機制相對比較完善。(3)加快構建食品安全政府監(jiān)管績效的指標體系，量化政府監(jiān)管質(zhì)量，促進食品安全信息透明度建設。通過構建科學的政府監(jiān)管環(huán)節(jié)的指標體系，實現(xiàn)食品安全信息的透明化，保障公眾知情權，從而對政府監(jiān)管形成倒逼機制，提高政府監(jiān)管的效率。◇

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Research Advancements on Government Supervision in Food Safety

WANG Shuai-bin，WANG Ji-ning，TONG Mao-di，F(xiàn)U Xiao-yan

(School of Economic and Management，Nanjing Tech University，Nanjing 211800，China)

Food safety is a matter related to people’s vital interests as well as a major livelihood project，so the government must pay attention to it during supervising.Based on the existing literature，this paper analyzed the current situation and existing problems of the supervision mechanism，and results found that in the prior regulatory links，the government risk supervision level was low，the disclosure of the regulation information was inadequate and the regulatory laws and regulations and various subject of law enforcement.In the matter of regulatory links，the government regulatory power was weak and the food recall system was imperfect.In the post-regulatory links，the construction of food safety integrity system was backward and the implementation of administrative accountability system was not in place.This paper put forward proposal including changing the way of supervision，setting up the scientific modern supervising concept，quantifying the effect of government regulation and constructing the scientific performance index system of food quality and safety supervision.

food safety；government supervisor；supervisor link；regulatory performance

國家社科基金重大招標項目(項目編號：12&ZD204)；國家自然科學基金(項目編號：71173103、71501094)；江蘇省自然科學基金項目(項目編號：BK20150961)；江蘇省高校自然科學研究面上項目(項目編號：15KJB120003)；江蘇高校哲學社會科學重點項目(項目編號：2017ZDIXM074)；江蘇省高?！扒嗨{工程”。

王帥斌(1992— )，男，碩士研究生，研究方向：食品安全管理。

童毛弟(1975— )，男，博士，副教授，研究方向：食品安全與管理。

(責任編輯 唐建敏)