淺談城鄉規劃實施評估與社會公平

羅舒曼

（山東建筑大學，山東 濟南 250000）

淺談城鄉規劃實施評估與社會公平

羅舒曼

（山東建筑大學，山東 濟南 250000）

城鄉規劃作為調控社會資源分配的重要手段，是社會分配制度的一種具體表現形式，其公平正義與否所帶來的影響不僅僅體現在城市的發展。本文通過分析國內規劃實施評估內容與方法的現狀，認為應當在評估過程中重視規劃實施的社會公平問題，在探討了公平的表達方式以及西方主要幾種社會公平理論的觀點后，提出規劃實施應當同時考慮程序公平與結果公平兩方面內容，并在此基礎上探討了從社會公平視角出發規劃實施評估的內容。

效率；公平；實施評估

1 引言

黨的十八大報告指出“必須堅持維護社會公平正義。公平正義是中國特色社會主義的內在要求。”“逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環境，保證人民平等參與、平等發展權利。”在《國家十三五規劃綱要（2016—2020年》 中也提出要“維護社會公平正義，保障人民平等參與、平等發展權利。”2005 年底頒布的《城市規劃編制辦法》將維護社會公平，特別是關注中低收入人群、弱勢群體的利益作為重要的指導原則，充分說明城市規劃作為一項公共政策對于維護社會公平正義的重要性。不論是從國家政策還是規劃本身的編制傾向上來看，城市規劃已經漸漸超越了工程技術領域，將解決城市社會矛盾、維護社會公正、調節公共利益等職能納入進來。因此在對城市規劃相關內容進行探討時，應當兼顧效率與公平，考慮居民對資源平等享受的權利，并且向弱勢群體傾斜，保障城市弱勢群體的合法權益，體現并維護社會的公平正義。

2 實施評估中社會公平的重要性

2.1 實施評估的研究現狀

規劃實施評估是衡量規劃編制科學性、內容實施有效性的重要手段，通過規劃實施評估可以對規劃內容的調整改善提供依據，更好地保證總體規劃的實行。在規劃評估的內容上，國內外專家學者的看法不一。E．Talen在1996年對關于規劃評估的眾多研究文獻進行綜述的基礎上作了一個全面的闡述，將規劃評估劃分為規劃實施之前的評估和規劃實踐的評估。孫施文等人（2003）通過對相關理論的綜述研究，認為規劃的實施結果與實施過程應當成為評價的主要內容。還有許多學者認為規劃評估不僅要關注規劃本身，對于影響規劃實施的政策環境也應當納入評估的范圍中去。蔣婧（2013）在研究中認為評估應當涉及三個方面，即規劃實施前評估、實施過程評估以及實施結果評估。

2.2 評估應當兼顧效率與公平

現階段規劃實施評估的內容日趨完善，由注重結果評估慢慢發展為注重規劃的形式、過程與結果三方面評估，評估的方法也呈現多樣化的局面。但是不論是評估的內容還是方法，其重心仍然是從空間發展、用地布局、設施建設情況等方面進行實施結果與規劃編制內容的一致性和吻合度評價，在一定程度上可以看作是對城鄉規劃編制內容實施的效率評價。然而效率并非是規劃實施的唯一目的，通過規劃實施提高城市空間發展的合理性與公平性，使城市居民平等地享受城市發展帶來的益處，保障城市弱勢群體的利益也應當被看作為是規劃實施評估的重要內容之一。因此，規劃實施評估不應當局限于探討實施是否實現了城市發展的目標、空間擴張與用地建設等方面，也應當評價規劃實施中的社會公平問題，評價實施建設是否滿足了城市居民的基本訴求，規劃實施在促進城市居民平等享受城市各項資源的權利方面的影響。

在社會公平評價上，專家學者們主要將其歸納于城鄉規劃的績效評價中①。唐子來教授在研究中指出“城市規劃中的社會績效更加強調社會公平正義。”解瑤（2016）在規劃實施評估研究中引入社會績效②的概念，并將社會公平正義與社會滿意度兩方面納入到社會績效的評估中來。不論是將社會公平單獨作為評估主體的一部分來進行評估，還是在規劃的績效評估概念下進行，社會公平都應當也正逐步獲得人們的重視。

3 實施評估的社會公平理論基礎與評估內容

3.1 社會公平理論基礎

在探討規劃實施評估的社會公平問題時，首先應當明確社會公平理論的內涵及追求，然而至今也未有被規劃學界統一認可的社會公平理論。目前被學者們探討的社會公平理論來源于西方社會，在西方古代社會，公平正義作為衡量人們道德品質與行為德行的標桿，是維系西方社會發展的基本道德規范，具有一定的道德倫理性。但是在社會公平的衡量標準以及實現路徑等方面，西方社會時至今日仍在進行著思辨。其中羅爾斯主義是現今主流的理論之一。羅爾斯主義認為應當差別化的通過人為補償在一定程度上促進結果公平的實現，是對過程公平調節作用的強調。從規劃的主要作用來說，規劃可以被看作是為了實現社會公平這一結果而用來調整和修正現有形式與結果的過程手段，而規劃實施評估則是對規劃這種調整作用的效果進行評判，從而優化規劃在過程公平中的作用，促進社會公平的實現。

3.2 從社會公平來看實施評估的內容

筆者認為規劃實施的社會公平更偏向于羅爾斯主義提出的兼顧程序公平與結果公平的理念。在規劃實施的過程中既應當尊重社會、市場、資源競爭自由下的程序公平，也應當重視城市居民機會平等、弱勢群體需求、建設需求等方面內容結果公平的實現。因此在進行結果評估時，也應當從程序公平與結果公平兩方面出發考慮。評估的內容可以被分為幾下幾點：

3.2.1 保障性資源③

馮雨峰（2010）在文中提出城市規劃應當兼顧程序公平和結果公平，分門別類地合理配置城市空間資源。并且認為城市中的競爭性資源應當按照程序公平的原則分配，而保障性資源的分配則應當從結果公平的角度進行。競爭性資源的程序公平是促進社會發展的動力，是對規劃中實現效率目標的肯定，而保障性資源要實現結果公平則是“以人為本”的體現，是在尊重人類生存權益的基礎上提出的，是對實現社會公平的追求。

規劃實施評估通過結果來判定規劃的優劣缺失。在促進社會公平實現的進程中，規劃的過程公平作用也是通過具體結果的實現而展示出來的。因此結果的公平與否直接影響到結論的判定。如果將城市資源分配按照競爭性資源與保障性資源進行分類，那么規劃實施的結果也體現在這兩方面：1） 城市的用地增加、人口增長、產業發展等等是競爭性資源在市場自由的程序公平下進行的，這方面內容的評估是對規劃實施的效率評價。2） 公共服務設施、公園綠地、保障性住房等等屬于城市保障性資源的范疇，是社會公平實現的重要載體，而具體的設施空間布局與規模、建設需求量等則是具體物化的表現形式。因此在評估實施中的社會公平問題時，應當從保障性資源入手評價規劃實施的效果。

3.2.2 建設時序

規劃實施的本質是一個動態的過程，具有時間與空間的雙重屬性。規劃實施評估除了側重在城市空間上進行城市空間結構、發展方向、用地建設等等方面內容評價之外，在評估時也應當將時間維度納入進去。時間維度并非僅僅指向實施結果的超前或滯后，同時還包括了實施建設時序的概念。近遠期規劃伴隨著城市建設發展的空間擴張時序產生，是對于規劃建設時序的統籌安排。而實際的實施建設時序是在城市的現實條件下進行的，對于這種建設時序是否滿足和調整了城市的具體需求，如教育、醫療等公共服務設施的建設需求，弱勢群體的保障福利設施需求等等，也需要通過技術手段進行科學合理的測評，為規劃的進一步調整提供參考。

3.2.3 公眾參與

城市規劃不是為政府服務的工具，是為了城市居民更好地生活而進行的重要舉措。雖然在編制城鄉規劃的過程中，政府起到了強有力的支持作用，并在有些時候演化為引導角色，但是城市居民同樣具有為城市發展與自身需求發聲的權利。然而現實情況卻往往不能如我們所愿，在規劃實施的過程中，公共參與的缺失問題依然嚴重，政府與民眾在參與規劃的權利上存在著地位不公平的現象。因此在實施評估中應當將對于公眾參與機制的實施、社會民眾滿意度等納入進來。

4 總結

城市總體規劃實施評估作為城市規劃運作體系中的關鍵步驟，能夠客觀全面考量實施效果，為規劃編制、相關公共政策的制定和規劃實施管理機制的完善提供建議，促進城市總體規劃的編制、管理和實施進入良性發展軌道。在評估的內容和方法上不斷有所思考與進步，對于規劃的發展也具有良好的促進作用。城鄉規劃不僅要做到錦上添花，更應當為城市的發展需求雪中送炭。社會的現實情況紛繁復雜，要解決社會的公平問題也不是能夠僅僅依靠規劃師這一特殊群體就能解決的，但是規劃師們依然能夠通過努力貢獻出自己的力量。

注釋：

① 在評估研究視角上看法有很多不同，在空間績效評估視角中，社會公平評價是其中的重要內容之一。

② 將“社會績效”（S o c i a l Performance）定義為對城鄉居民日常生活、人與人的關系以及人的全面發展的影響和效果。日常生活、人與人的關系、人的全面發展仍然是寬泛的概念。在操作層面，日常生活主要通過收入、消費、文化教育、醫療衛生、休閑娛樂、心理狀態加以反映；人與人的關系通過對不同社會群體地位的描述加以反映；人的發展通過人類福利加以反映。

③ 保障性資源指的是教育、醫療、保障性住房等內容。

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[5] 孫施文，周宇． 城市規劃實施評價的理論與方法[J]． 城市規劃匯刊，2003，（3）．

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[8] 馮雨峰． 程序公平兼顧結果公平——城市規劃師社會公平觀[J]． 規劃師，2010（5）．

[9] 孫施文，周宇． 城市規劃實施評價的理論與方法[J]． 城市規劃匯刊，2003，（03）．

2016-11-22