劉士林：好的城市規劃，應當掌握“聚散”之道

劉士林：好的城市規劃，應當掌握“聚散”之道

劉士林，上海交通大學城市科學研究院院長、首席專家

城市如何才能規劃好？這是各界一直在熱議的話題。如果說，過去可以把失敗的原因歸結為規劃意識不強、規劃觀念和技術落后、規劃的法律地位不明確等，那么，當下這些問題在很大程度上已被解決，但實際情況仍是“不做則已，一做也和過去差不多”。開始我們以為這主要是中國的問題，后來發現包括美國在內的西方國家，很多規劃也是“白做”的，或者實施效果與初衷差別很大。這就意味著，可能有一些基本的東西有問題，如我們城市的理解是否全面、政策和規劃制定者的理念和技術模式是否符合城市發展規律等。

“只強調集中”會出大問題

從世界城市發展史的角度看，城市最突出的本質和最主要的規律是“集中”。

一方面，這是由城市的天性和本質決定的。馬克思指出，城市本身表明了人口、生產工具、資本、享樂和需求的集中，而在鄉村里所看到的都是完全相反的情況：孤立和分散。城市空間特有的集聚功能，被20世紀最偉大的城市史家芒福德稱為“容器”本質。但這本身也是一種深刻和無解的矛盾。

“容器”具有的集聚和裂變功能，可以極大提高城市生產生活的效率和效益。但任何“容器”都是有限的，一旦里面塞的東西太多，就會影響“容器”正常的功能和存在，甚至導致“容器”解體。

城市的形成離不開“集聚”，但過度“集聚”又會導致城市解體。這在深層次上表明，“集聚”只是城市總體規律中的一部分，與城市“集中”本質和規律相對立的，還應有另一個指導城市規劃的理念，這就是“分散”。如果只看到“集中”而無視“分散”，就不會完整認識和把握城市的本質和規律。我們今天的城市建設實踐，也恰恰證明：“只強調集中”是會出大問題的。

另一方面，這與我們把當代城市化稱為“都市化”相關。與人口流動相對均速、資源分布相對合理、社會變遷相對緩慢的城市化不同，以“國際化大都市”與“世界級城市群”為中心的都市化進程，已成為影響當今世界政治、經濟、社會和文化發展的核心機制與主要力量。

我們研究團隊發布的《2016中國城市群發展報告》顯示，京津冀、長三角、珠三角、山東半島、中原、成渝、武漢城市圈、環長株潭、環鄱陽湖九個城市群的面積約占全國的13．3%，但人口和GDP總額分別占到46．6%和66%左右。這充分說明，都市化進程造成了人口、經濟、資本、信息、文化等方面更大規模的集聚與更高水平的集中。這同時也是人口與資源分布失衡、區域發展差距增大、城鄉與城市內部貧富分化以及都市生活環境、精神生態惡化的總根源。

可見，“集中”是一把“雙刃劍”。它帶來城市的發展和繁榮，也造成了過度擁擠和各種污染。從尊重城市發展規律的角度看，這是只知道“集中”而忽略“分散”的結果。由此帶來的一個覺醒是，在認識和利用城市發展自然規律時，除了充分考慮“集中”，同時也要高度尊重“分散”。

“點—軸”發展帶來“驚人相似”

在我國區域和城市規劃中，一直占支配地位的是“點—軸系統”理論。1984年，陸大道吸取區位論和空間結構理論，提出“點—軸系統”理論，設計了國土開發和經濟布局的“T”字形戰略。其中，這個“點”主要是指城市，“軸”主要是指依托城市形成的交通線路。在區域戰略規劃上，先確定區位優勢明顯、經濟社會發展較好的“點”，再規劃建設大型交通運輸基礎設施把這些“點”串起來，由此形成具有帶動作用的經濟帶或城市群。在城市內部，也是先確定幾個基礎比較好的“點”，再以它們為節點布局交通和基礎設施建設，進而形成一個城市發展的骨架或新引擎。盡管這些戰略和規劃會有一些具體區別，但在緊緊圍繞“集中”做文章這一點上是高度一致的。這就是我國區域和城市規劃往往“驚人相似”的主要原因之一。

對“點—軸系統”理論和城市規劃“集中主義”，既要“一分為二”地來認識和評價，也要有歷史唯物主義的方法和態度。

作為我國區域和城市規劃的重要指導理論，“點—軸系統”對改革開放以來的國土開發和經濟社會發展發揮了至關重要的作用。例如，1987年《全國國土總體規劃綱要》將長江流域列為全國國土開發的一級軸線，直接孕育和催生了30年后的長江經濟帶國家戰略。目前，長江經濟帶包括滬、蘇、浙、皖、贛、鄂、湘、渝、川、滇9省2市，面積約占全國的21%，人口和經濟總量均超過全國的40%。這是以長江沿線重要城市為“點”、以長江黃金水道為“軸”，實施“集中化”發展取得的巨大成就。

但在今天看來，“點—軸系統”理論和城市規劃“集中主義”也存在明顯的問題：一是由于高度強調“集聚”，必然造成區域和城市發展出現比較嚴重的兩極分化。被圈進“點—軸系統”或距離較近的，容易獲得豐富的政策、人力、資金、資源等；而沒有被圈入或距離較遠的，不僅很難獲得發展資源，相反還會面臨資源嚴重流失的壓力。二是片面強調“經濟發展”，沒有或很少考慮資源和環境的可承受度和可持續性。以長江經濟帶為例，在區域經濟學理論的主導下，長江經濟帶被定位于發展“內河產業帶”或“內河經濟帶”，這與以人為本、注重資源節約和環境友好的新型城鎮化，不僅相沖突而且背道而馳。很明顯，包括長江經濟帶在內的很多區域，不能再按照傳統“經濟區”的發展路子走了。

“分散主義”的兩個規劃理念

對“點—軸系統”理論進行反思和揚棄，基于城市分散發展本質和規律的“分散主義”規劃理念和模式。這里以西方的新城規劃和我國的城市群戰略為個案略加說明。

工業革命以后，西方大城市迅速發展。至19世紀下半葉，倫敦、曼徹斯特、紐約、芝加哥等均出現人口擁擠、環境污染、社會兩極分化等“城市病”。有學者認為，城市中各要素的過度集聚是“城市病”的根源，而應對“城市病”的主要手段是在母城旁邊另建“新城”，接納“老城中裝不下的東西”。

這是一種與城市規劃的“集中主義”完全不同的新思路。于是，“田園城市”“廣畝城市”等新城形態開始出現。芒福德還進一步提出了“靈妙化”的對策，這個新概念的意思是“變得精微小巧”。在城市過于龐大和復雜之后，只有通過“去集中化”，才能保持城市各種功能、各種勢力與各種需要的平衡。

以城市群為主體的新型城鎮化，則是一種針對“都市化”的分散發展模式。城市群意味著合理的城市層級關系和良好的分工體系，本質上是一種“分散主義”的發展模式。

現代城市化主要有兩種方式：一個是單體式的，另一個是組團式的。前者的目標是在空間、交通、人口、經濟、金融、文化等方面建成具有“寡頭”性質的大都市；后者是在區域內建成形態清晰、功能協調、“一榮俱榮、一損俱損”的“城市共同體”。與孤獨發展的“大都市”相比，城市群按照合理層級和分工體系，既可以防止“過度集中”，也可以防止“絕對不足”，是城市發展的更高境界。

總之，城市是一個“容器”，也是一個有機體。一旦“裝的東西過多”，超出了自身的承受極限，就必須學會“做減法”和“減負”。

更多考慮多點多線式布局

需要指出的是，倡導“分散主義”，并不是要完全否定“集中主義”。理論上，城市的生命力在于集聚功能。實踐中，在城市化水平較低的區域，仍需要通過集中和集聚形成增長極和動力軸。“集中”和“分散”各有合理性。沒有“集中”就沒有城市，而沒有“分散”就沒有健康的城市。在這個容易走極端、非此即彼的時代，我們應當堅守一種持平之論。

作為“集中”最高代表的“大都市”雖然帶來了不平衡、不協調和“兩極化”等問題，但也刺激、帶動了中小城市和農村地區的經濟發展和生活方式現代化。一個關于中國新農村建設的發展報告顯示，凡是建設得好的新農村，無一例外分布在北京、上海等周邊。在我國中西部地區，人口和資源的集聚化水平總體偏低，是這些地區發展緩慢和乏力的主要原因，現階段仍需通過集聚形成發展骨架、獲取發展動力。

但也要看到，目前中西部、農村地區、大都市郊區的各種經濟社會問題，與一段時期以“都市化”為基本特征的集中發展息息相關。這種“極化”發展是不穩定和不可持續的，往往造成人口密度過高、人口總量過大、建設用地緊缺、房價飆升、交通擁堵、公共服務下降、文化特色缺乏等突出問題。因此，在規劃新一輪城市發展目標時，應適度按照“分散”的理念來謀篇布局。

最后要強調的是，“過度的分散”與“過度的集中”都不是城市理想的空間形態。但在“城市病”集中爆發的大背景下，適時放棄以集聚、集中、極化、中心化為目標的城市規劃和建設理念，更多考慮人口、資源的多點、多線、多面式的布局，對新型城鎮化的健康和可持續發展是非常重要和必要的。