論依法治國背景下政府職能的轉(zhuǎn)變

孫旻煜

摘要：在依法治國的背景下，法治政府的建設(shè)成為焦點，推進法治政府建設(shè)，離不開對政府職能的完善與優(yōu)化。歷屆政府改革，政府職能都是重點。基于對政府職能轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的問題，結(jié)合依法治國的要求，作出反思，找準方向，從而探索出符合國家建設(shè)要求的法治政府的新思路，實現(xiàn)真正意義上的政府職能轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：依法治國；政府職能；轉(zhuǎn)變

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，關(guān)于當前政府在履行職能中出現(xiàn)的突出問題，全面深刻闡釋了依法全面履行政府職能的基本要求和主要任務(wù)：“各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”這在新的歷史條件下對政府的職能進行了全面的描述，對于堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有十分重要的意義，對推進服務(wù)型政府建設(shè)和法治政府建設(shè)提供了強大的動力支持。目前，我國政府職能還處在一個轉(zhuǎn)變的過程中，還存在較多的問題有待解決，而政府職能履行地好壞，與社會、人民群眾息息相關(guān)，因此，有必要在詳細了解政府職能現(xiàn)狀的前提下，深刻分析存在的問題，并能提出相對應(yīng)的措施。

一、新形勢下政府職能轉(zhuǎn)變的必要性

1.轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府，符合依法治國的客觀要求

改革行政管理體制、轉(zhuǎn)變政府職能，是堅持依法治國基本方略、全面推進依法行政、建設(shè)法治政府的客觀要求。依法行政是依法治國基本方略的重要組成部分。為實現(xiàn)全面依法行政、建設(shè)法治政府的目標，政府各部門必須在法律允許的條件下，采取有效的手段促進改革的進程，以法律法規(guī)規(guī)定的條例為準則鞏固改革的成果，最終實現(xiàn)為建立現(xiàn)代化行政管理體制提供有力的法制保障。

我國政府一切工作的宗旨是全心全意為人民服務(wù)，政府履行職能最基本要求的要求是建設(shè)服務(wù)型政府，服務(wù)型政府提出各級政府和官員必須樹立“公民本位、社會本位、權(quán)利本位”的意識：與公民保持著平等的關(guān)系，在為人民服務(wù)的過程中做到平等對待每一位人民，同時高效完成自己的工作；處理與社會的關(guān)系上持有“社會為主”的意識，轉(zhuǎn)變原先政府對待社會的態(tài)度，先前政府機關(guān)及其相關(guān)部門為體現(xiàn)自己擁有的權(quán)力，過分強調(diào)自己在整個社會中的地位，對社會各方面總是持有一種干預(yù)、管制的態(tài)度，應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府的這種觀念，確立服務(wù)、指導(dǎo)社會發(fā)展的目標；在對待公共權(quán)力和公民權(quán)利的關(guān)系上，政府不能濫用權(quán)力，而應(yīng)盡可能地保障公民的權(quán)利，讓公民覺得自己不是受制于政府并且在社會中對各項事務(wù)有知情權(quán)、話語權(quán)等。此外，同建設(shè)服務(wù)型政府要求相同的是，建設(shè)法治政府的基本要求同樣是依法行事，一切活動都應(yīng)該在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進行，切忌“自由發(fā)揮”。服務(wù)型政府的建立需要依靠法律的保障，法治政府的建設(shè)也必須依照政府服務(wù)的原則和宗旨。

2.政府自身發(fā)展需要政府職能轉(zhuǎn)變

深化推進機構(gòu)改革、建設(shè)服務(wù)型政府，要求以轉(zhuǎn)變政府職能為基礎(chǔ)，并與之同步發(fā)展。政府的良好運轉(zhuǎn)尤其是經(jīng)濟、政治方面的發(fā)展，需要政府良好地履行其職能。十八大報告中指出要求建設(shè)：“深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。”政府的自身發(fā)展依靠人民群眾，而建設(shè)服務(wù)型政府，通過人民的滿意度，來實現(xiàn)政府存在的價值。

轉(zhuǎn)變政府職能，能夠保障和改善民生。新形勢下政府職能的重要著眼點，就是要更加注重改善民生問題，把公共資源配置向民生領(lǐng)域傾斜，著力解決關(guān)系到人民群眾切身利益的問題，為大眾謀取各項福利，保障公民的權(quán)力，讓經(jīng)濟發(fā)展成果為人民群眾帶來更多便利。政府履行職能，涉及方面較廣，社會發(fā)展態(tài)勢、企業(yè)競爭和發(fā)展狀況、市場經(jīng)濟運行體制以及人民群眾的生產(chǎn)生活質(zhì)量的好壞等，都需要依靠法治，都要求政府依法行政，依法履行義務(wù)，實現(xiàn)權(quán)力、職責一致，“法定職責必須為，法無授權(quán)不可為”的法治政府目標建設(shè)方可實現(xiàn)。

二、政府職能轉(zhuǎn)變過程中存在的問題

1.政府職權(quán)分界不清，權(quán)力錯位、越位較為嚴重

政府權(quán)界的問題主要表現(xiàn)：政府各部門之間、上下層級之間職權(quán)重心定位不準，以至于出現(xiàn)部分部門或工作人員對各自擁有的權(quán)力模糊不清的狀況；以及政府在對市場經(jīng)濟調(diào)控與指導(dǎo)過程中出現(xiàn)的越位問題。國務(wù)院早在2013年的第一次全體會議前通過了《國務(wù)院工作規(guī)則》，規(guī)則要求，“國務(wù)院要全面正確履行政府職能，形成權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責一致、運轉(zhuǎn)高效、法治保障的機構(gòu)職能體系。” 十八大以來我國政府一直努力采取一些措施：精簡政府機構(gòu)，將更多的權(quán)力交給市場自身、由市場自主管理；減少需要行政審批的事項，去除一些多余的工作程序，高效率完成工作。通過以上措施，希望能夠充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。這樣一來，政府與市場的關(guān)系就可以有一定的界限，政府的職權(quán)也有了一個明確的規(guī)定。

然而，就目前而言，我國有關(guān)于政府行政職權(quán)的法律法規(guī)還不夠完善，暫時還沒有足夠的明確的條文通過法律的形式來規(guī)定一些行政原則。因此，政府職權(quán)法定化已然成為一個弱項，使得政府在履職的過程中處理在政府與企業(yè)、政府與社會、政府與市場及政府與個人的關(guān)系中，會顯得處理得不夠協(xié)調(diào)妥當，政府分別與企業(yè)、社會、市場、個人之間沒有確定的界限。建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制，需要改革體制、調(diào)整相關(guān)政策，以使得經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑協(xié)調(diào)發(fā)展。我國政府既是社會經(jīng)濟管理者，又是國有經(jīng)濟參與者，尤其作為國有經(jīng)濟參與者，政府在諸多方面為考慮自身利益，過多強調(diào)自身在國有經(jīng)濟發(fā)展中的地位，從“參與者”變成了“主導(dǎo)者”，阻礙了企業(yè)、市場的自主發(fā)展。

2.“重管理、輕服務(wù)”，造成與社會脫節(jié)現(xiàn)象

改革開放以來，受蘇聯(lián)模式影響，我國經(jīng)濟發(fā)展的模式幾乎成為所有的經(jīng)濟發(fā)展都需要政府的參與和引導(dǎo)，我國政府順勢近乎成為了 “包攬一切” 的全能型政府。當然，事實也證明，這一模式存在著很大弊端。計劃經(jīng)濟條件下出臺的制度、規(guī)范限制性條款頗多，服務(wù)性的內(nèi)容少，政府的服務(wù)意識單薄，在一定程度上阻礙了經(jīng)濟、社會的發(fā)展。政府與市場的關(guān)系也就變成政府對整個市場進行調(diào)節(jié)和控制，市場的主體----企業(yè)也就因此成為政府行使職能的附庸。政府把主要精力集中到發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，增加財政收入上，重抓招商引資，輕公共事務(wù)的管理、社會的管理，甚至把財政投入都在發(fā)展經(jīng)濟的項目上，忽略了政府財政投入公共服務(wù)和保障民生工程等方面，往往出現(xiàn)公共服務(wù)職能缺位。

上述現(xiàn)象主要還是沒有區(qū)分清楚服務(wù)與管理的真實含義：服務(wù)是把公民作為服務(wù)對象放在首位，目的是為公民謀取最大利益；而管理是從管理者利益來考慮，尋求一種最有利于管理者的方式。政府在為公民和社會提供公共服務(wù)過程中，關(guān)注的重心發(fā)生偏移，本因以公民為出發(fā)點，而實際更多關(guān)注的卻是服務(wù)的提供者的觀點。當然，服務(wù)與管理也不完全背離，在政府工作中，管理是手段，服務(wù)才是目的，要避免“重管理、輕服務(wù)”的現(xiàn)象，建構(gòu)起有效的政府服務(wù)能力，就必須處理好服務(wù)與管理的關(guān)系。

3.政府公職人員法治意識淡薄，違法行為頻繁發(fā)生

政府公職人員作為政府機關(guān)的重要組成部分，其行政素質(zhì)的高低及法治意識的強弱直接關(guān)系到政府施政管理效果的好壞，更關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變的成功與否。封建社會的“人治”思想的殘余嚴重阻礙法治社會的發(fā)展，而自新中國成立，特別是改革開放以來，為改變這種不良現(xiàn)象的存在，制定了一系列相關(guān)的法律，但在法律的落實和實施方面仍然存在著很大的問題：有的法律法規(guī)針對性、可操作性不強，讓部分官員有機可乘，鉆法律漏洞的空子；一些國家工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部法律意識淡薄，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象比較嚴重，依法辦事觀念不強以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法等現(xiàn)象依舊存在。這些問題，違背社會主義法治原則，損害人民群眾利益，妨礙黨和國家事業(yè)發(fā)展，必須下大力氣加以解決。

三、依法治國的背景下推動政府職能轉(zhuǎn)變

1.完善良法體系，政府職權(quán)法定化

政府在執(zhí)行政務(wù)時屢屢出現(xiàn)錯位或是越權(quán)的行為，一些事務(wù)實際雖不歸屬政府但政府總會有意無意插手參與管理，認真總結(jié)，主要是因為缺少一套相應(yīng)的行政法規(guī)詳細列出指出政府職權(quán)的細則。因此，職權(quán)法定化才是當下最佳選擇。職權(quán)法定是指行政機關(guān)及其工作人員的行政權(quán)力必須有法律的明確授權(quán)，不能自行設(shè)定，是依法行政的基本要求，是依法全面履行政府職能的基礎(chǔ)。

堅持職權(quán)法定，首先要依法規(guī)范行政機關(guān)的職能和權(quán)限，科學(xué)合理設(shè)置政府機構(gòu)，核定人員編制，推進政府職責、機構(gòu)和編制法定化，實現(xiàn)組織法定。《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化。”各級行政機關(guān)履行職能的過程中，每一個細節(jié)都必須依法進行，行政機關(guān)在執(zhí)行工作的過程中不可以為滿足權(quán)力的需求而額外自定義權(quán)力內(nèi)容。只有建立健全完善的良法體系，政府能夠管理、需要涉及的工作范圍通過法律形式來公布，擁有的權(quán)力、應(yīng)盡的義務(wù)都在法律中能明確表示，政府才能在履行職能的過程中將自己的施政行為納入法律法規(guī)范圍之內(nèi)，實現(xiàn)政府職權(quán)的法定化。同時，建立健全溝通機制，公開立法項目，將政府職權(quán)全方面對外公布，深入了解社會情況，廣泛征求公民意見，使得政府及其公職人員站在人民的角度來履行其職能。

2.改善管理模式，全面正確履行政府職能

政府職能涉及范圍較廣，包括政治、經(jīng)濟、文化以及社會等，相對應(yīng)的，各級政府應(yīng)全面履行好法律賦予的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能，這樣才能促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。由于政府“越位”行為普遍存在，政府管了許多不該管、管不好的事情，造成很多需要及時完成的事務(wù)一拖再拖，因此，有必要明確政府與市場邊界，讓政府管理不“越位”，更大發(fā)力發(fā)揮市場的作用，讓更多的人民群眾收益。努力為人民群眾提供高效率、高質(zhì)量的公共服務(wù)，提高為經(jīng)濟社會發(fā)展服務(wù)、為人民服務(wù)的能力和水平。綜上，為全面履行政府職能，必須繼續(xù)簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，將更多的工作決定權(quán)交給最貼近群眾的部門，解決人民群眾辦事程序繁瑣、找不到對應(yīng)部門等已存在問題的困難。

依法治國的要求下，要建設(shè)服務(wù)型政府，強化政府的服務(wù)職能，必須真正做到以“服務(wù)”為主的服務(wù)型政府。根據(jù)當前社會發(fā)展的實際情況，為協(xié)調(diào)好政府與企業(yè)、市場和社會的關(guān)系，切實把服務(wù)社會和市場作為重中之重，結(jié)合已經(jīng)存在的問題，對政府與企業(yè)、市場和社會的關(guān)系做一系列調(diào)整：將政府與國有企業(yè)分開，改變一些發(fā)展狀況不太良好的國有企業(yè)的管理模式，縮小政府管理的權(quán)力而轉(zhuǎn)變成自主管理的企業(yè)，提高與民營企業(yè)競爭的能力；在處理政府與市場的關(guān)系上，政府的任務(wù)是做“看不見的手”，進行宏觀調(diào)控和指導(dǎo)，充分發(fā)揮市場機制的作用，讓市場有能力進行自我調(diào)控；在處理政府與社會的關(guān)系上，要減少對社會中介組織的監(jiān)管和控制，社會中介組織不是政府部門，其存在的功能是連接政府與社會的橋梁，既然允許該組織的存在，政府就不應(yīng)該忽略其功能，政府僅需對其活動進行監(jiān)督，實現(xiàn)中介組織的價值；同時，在政府的規(guī)制方面，要進一步做好信息公開，通過網(wǎng)絡(luò)、媒體等介質(zhì)增強政府的透明度，為社會的蓬勃發(fā)展，市場的良好運行提供健康的發(fā)展環(huán)境。

3.法治創(chuàng)新，加強政府及其公職人員自身建設(shè)，構(gòu)建廉潔政府

社會經(jīng)濟的快速發(fā)展有賴于一個廉潔勤政、高效率工作、腳踏實地干實事的政府。建設(shè)一個廉潔政府，首先要充分認識政府自身在反腐敗中的特殊作用和地位，要提高自身在群眾心目中的地位，要建立一個良好的形象，就應(yīng)該以身作則，政府自身應(yīng)當做好廉潔建設(shè)，真正樹立廉潔行政的形象。同時，要建立一個廣泛而又行之有效的監(jiān)督體系，政府機關(guān)及其工作人員之間應(yīng)該互相監(jiān)督，同時也要接受來自人民群眾及社會各方面的輿論、監(jiān)督。

要把廉政建設(shè)的任務(wù)和要求落實到政策措施和行政管理工作之中，認真查找廉政風險，制定防控措施。各級政府、各部門主要負責人要樹立、強化“不抓廉政建設(shè)就是嚴重失職”的意識，切實擔負起廉政建設(shè)第一責任人的政治責任，嚴格履行“一崗雙責”，對廉政建設(shè)重要工作要親自部署，對待重要問題不推脫給其他人，做到親自過問廉政建設(shè)的重大問題，親自協(xié)調(diào)廉政建設(shè)工作的重點環(huán)節(jié)，親自監(jiān)督、辦理重要案件。

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