新型城鎮化進程中城中村改造模式探析

楊儀青

(鄭州工程技術學院 經濟貿易學院，鄭州 450044)

新型城鎮化進程中城中村改造模式探析

楊儀青

(鄭州工程技術學院 經濟貿易學院，鄭州 450044)

以獨特的視角闡述城中村改造的內涵和現實意義，深入分析當前新型城鎮化進程中城中村改造的模式。在此基礎上，對新型城鎮化進程中城中村改造模式作進一步的思考：加強政府引導、市場運作，協調政府、企業與村民之間的關系；以人為本，因地制宜，合理選擇開發模式；扎實推進股份制改造，群眾的問題交給群眾解決；大膽探索，全員參與，實現可持續發展。

新型城鎮化；城中村改造；政府引導；市場運作；協調發展

全面協調發展的新型城鎮化建設迫切需要進行城中村改造，消除城鄉發展的二元結構，在公共配套服務方面享有均等化的待遇，在道路、水、電、景觀建設等基礎設施方面納入城鎮統一的發展規劃和管理體系中，從而實現社會的和諧、有序、健康發展。

一、城中村改造的內涵和現實意義

(一)城中村改造的內涵

狹義上講，城中村也被稱為“都市村莊”，是指在推進新型城鎮化建設進程中，廣大農村的耕地被大量征用，失去耕地的農民仍在原村落居住，但生活方式、收入來源等都發生改變的居民區。廣義上講，城中村是指在快速發展的城鎮化進程中，居住在城鎮，但在基礎設施、公共服務、經濟收入和文化理念等方面落后于城鎮發展的居民區。城中村在一定程度上為城鎮建設做出了貢獻，但是隨著城鎮化水平的提高，城中村與城鎮整體的發展越來越不協調，負面影響越來越突出，迫切需要改造。

通常所說的城中村改造是指物質形態的改造，主要包括對城中村房屋、道路、綠化景觀、社區規劃布局等方面的重建，這種改造的結果還會導致土地所有權屬方面的變革、管理體制的變革、經濟體制的轉型和村民素質的轉型等。城中村改造不僅使村民享有真正意義上的市民待遇，享有均等化的公共配套服務和優美的居住環境，過上高水平的城鎮現代文明生活，而且使整個城鎮環境得到改善，體現社會經濟的發展和時代文明的進步。

(二)城中村改造的現實意義

首先，城中村改造通過制定合理的城鎮規劃，對原有的空間重新進行合理的布局和規劃，有利于集約利用城鎮土地，有利于推動城鎮化的進程。其次，城中村改造后，各種基礎配套設施和城鎮發展同步，并且在就業、保險、醫療和教育等方面享有均等化的公共服務配套；改善了過去臟、亂、差的環境，居住環境優美干凈，房屋采光充足，戶型設計合理，提升居住品質；同時也會使得村民的精神文明上升到更高層次，村民的文化理念、生活方式和生產方式等都將發生很大改變，村民的幸福生活指數得以大大提升。再次，經過城中村改造后的房屋是證件齊全的商品房，可以直接進入市場交易，較容易出手，并且享有房屋溢價獲得的收入，改變了過去城中村房屋不易賣、賣不上價錢的局面，提高房產價值、增加村民收入。最后，城中村改造可以合理規劃片區，將片區打造成為集發達的交通道路體系、商業綜合體、居住商品房、學校等為一體的多功能區域，帶動區域的商業繁榮，為改造后的城中村居民提供大量的工作崗位，有利于居民的收入提高和社會的和諧穩定。

二、新型城鎮化進程中城中村改造的模式探析

按照城中村改造的主體情況差異，城中村改造的模式可以分為政府主導型、企業主導型和自我改造型，城中村改造涉及的三方都有各自的優勢。

(一)政府主導型模式

政府在城中村改造的各個環節充分發揮宏觀指導和重要的引領作用，協調管理城中村拆遷與重建、村民安置、商品房建設、基礎設施建設以及公共服務配備等各項工作。此種模式下，政府在城中村改造中扮演的角色是多樣的，既是發起者和組織者，又是管理者和推動者。政府主導的職能是維護社會公眾利益，以及改造范圍內群眾的利益。在投資方面，政府可以作為投資的直接參與主體，也可以聯合多方力量共同投資，比如可以聯合開發商和村組共同投資改造。

政府主導型城中村改造模式能有效保障社會公眾的利益，實現可持續發展，注重村民生活品質的提高，會適當控制安置規模。政府通過統籌安排，充分利用各部門所掌控的資源，使土地資源得以集約利用，優化城鎮規劃布局，改善城鎮居住環境，合理發展城鎮產業。政府充分利用其所擁有的行政職權，同時尊重市場運行規律，制定城中村改造的政策機制，并且還可以更好地在操作層面執行政策，規范城中村改造工作。政府主導城中村改造，通過在操作層面的參與，能夠快速鍛煉一批高素質的精通建設、管理、規劃、工程等專業知識的隊伍，提高干部的素質。在改造中充分發揮規劃引領和宏觀調控作用，注重產城協調發展，以人的城鎮化為核心，提升城鎮的凝聚力和吸引力，促使開發商主動參與投資，有效推動城中村改造工作的進度。

政府主導型城中村改造模式有一定的弊端。個別干部積極性不高，思路古板不靈活。村組和村民是被動參與到城中村改造中，成為城中村改造的對象，由于對改造的不理解，或者期望過大，往往表現出不愿意配合的舉動，甚至是抵觸行為。例如，河南省鄭州市惠濟區的花園口合村并城項目，群眾攀比心理嚴重，拆遷難以進行，僅靠思想教育很難取得全面突破。還有來自資金的壓力，政府沒有足夠的資金，項目運作過程中容易受制于開發商。干部隊伍與城市建設任務不相適應，懂規劃、管理、土地、工程方面的專業人才缺乏，在與企業的合作中，雖然名義上占主導地位，實際大多還是企業占上風，違背政府主導的初衷。

(二)企業主導型模式

開發商依據城鎮總體規劃，承擔整個城中村改造的各方面工作，包括拆遷、建設、安置以及管理協調等工作。在城中村改造工作中，政府先行制定好改造的規則、機制和政策，運用市場手段，通過公平、公正、有序的競爭機制，使得開發商參與到城中村改造中來。為了避免開發商只追求自身的經濟利益而不顧及城鎮的可持續發展和損害村民的長遠利益，政府應對城中村改造中的配套設施、建設規模、容積率以及城鎮環境等方面制定統一的要求和規定，合理規范開發商的行為。

企業主導的條件下，為實現利益最大化，企業具有極大的積極性，在項目涉及的各個環節都會主動參與，追求效率的提高。企業作為市場的主體，積極籌集城中村改造所需的資金，并且注重時間和效率，努力實現城中村改造工作的及時順利開展。通常情況下，房地產開發企業擁有豐富的項目管理經驗和先進的技術手段，同時擁有高素質的人才隊伍，這些優勢能有效填補政府主導模式和自我改造模式的先天不足，實現土地開發的最大價值。企業作為改造的主導方，具有資金優勢，同時又可以避免行政力量的介入，減少社會問題，在協調各方關系方面可以采取更為快捷的市場、經濟等手段。企業主導下，政府需要做的群眾工作壓力相對較小，具體瑣碎的事情都交由企業來解決。

企業主導型城中村改造模式也存在一些弊端。開發商容易拿群眾的利益綁架政府，使其在公眾利益中讓步。在一定程度上，被拆遷群眾只能被動接受開發商所提供的改造方案，群眾的利益得不到有效保護。開發商為了追求利益最大化，往往忽視群眾的合理訴求和城鎮的長遠發展，在政策上鉆空子或打擦邊球，出現城鎮公共用地縮減、社區容積率大和壓縮公建配套等問題，影響城鎮化建設的質量。項目由企業主導，企業來行使決策，企業和群眾容易相互影響，造成共同的利益膨脹，導致的結果就是安置標準降低。

(三)自我改造型模式

自我改造模式是指按照相關法律法規規定，在政府指導下，由村民自發組織起來的，將村民轉換成股民和股東，自己組建人員隊伍、自己籌措資金、自己成立公司、進行自我開發與安置的一種形式。同時，政府充分發揮宏觀指導的功能，在城中村改造的基礎設施和公共服務配套方面給予宏觀指導和政策上的支持，在拆遷、安置、回遷以及商品房建設等方面引導和協助村委會和村民。這種改造模式適合村辦企業比較發達，村規模較小，村集體及村民籌資能力強的城中村。

自我改造型城中村改造模式是目前最為理想的一種城中村改造模式，它可以保證村民利益最大化。通過股份制改造，村民成為村集體資產的股東，能充分調動村民參與改造的積極性，使城中村改造工作取得村民的有效支持，而且還使村民直接享受改造的利益所得，使群眾利益最大化。通過自我改造，可以培養一批懂管理、會經營的基層干部管理隊伍，在城中村改造中遇到棘手問題時，能夠做到游刃有余。村集體在整個改造過程中發揮主導作用，將享有改造帶來的收益。

但是自我改造型模式運行到現在還沒有出現過成功的案例，究其原因是因為自我改造模式也表現出了一些弊端。自我改造模式因其自身的復雜性，對領導隊伍的要求較高，需要精明能干的村班子隊伍，需要遠見卓識，并且要有一定的實際經驗，需要具備較強的組織管理能力的人才。而城中村自我改造涉及的村組和村民中相當缺乏這樣的人才，因此難以掌控整個城中村的改造工作。同時，受傳統文化的影響，城中村改造工作容易遭到部分群眾的質疑，村組領導對自身進行改造的能力不信任。城中村改造需要的資金雄厚，改造立項、拆遷、安置房建設、基礎設施建設以及公共服務配套的供給都需要大量的資金注入，而城中村本身經濟發展落后，收入水平低，沒有足夠的資金。因此，巨大的資金短缺是自我改造面臨的又一重大難題。

三、新型城鎮化進程中城中村改造模式的進一步思考

城中村改造能改善居民的居住環境，優化城鎮環境和節約社會資源，是促進經濟社會全面協調發展的重要途徑。城中村改造工作，必須統籌考慮，協調好各個方面和各個環節的關系。堅持民生為先，大局至上，突出人性化、和諧化，贏得民心，維護社會穩定。

(一)加強政府引導、市場運作，協調政府、企業與村民之間的關系

政府、企業和村民是三個利益博弈方，村民渴望環境的改善，卻擔心在遷移安置中開發商侵占自身的利益；政府在城中村改造中考慮的是社會的長遠發展和整體效益，希望改善城鎮的基礎設施和公共服務配套，提高居民的生活質量，考慮的是全體居民的整體利益；開發商要求利益最大化，但達到利益最大化的時候往往達不到村民和政府的要求。因此，政府在企業主導型和自我改造型模式中應充分進行宏觀引導，通過制定相應政策和機制引導城中村改造規范操作，保障各方的利益。

城中村改造社會影響廣泛而深入。城中村改造應充分尊重市場規律，制定的工作程序要規范，在實際操作中要合法。城中村改造中，要關注廣大人民群眾的呼聲，切實維護群眾在拆遷補償和安置方面的利益，在安置方面可以考慮遵循就近安置和方便人民生活的原則，合理公平地處理村集體資產，為廣大群眾帶來實際的收益。推行各種政策機制改革，提供均等化的公共服務，在住房、就業、醫療、教育等方面讓村民享受到統一的公共配套服務，加快村民融入城鎮生活，提高居民的幸福生活指數，促進社會全面協調發展。

在進行城中村改造時要盡量結合市政設施項目，從某種程度上減少改造初期的阻力，并獲得一部分來自政府的資金補償，減輕前期資金投入的壓力。傳統觀念認為想致富，先修路，修路可以發家致富，如鄭州市惠濟區蘇屯村城中村改造項目就和長興北路與新苑路的打通工程關聯在了一起。

(二)以人為本，因地制宜，合理選擇開發模式

城鎮板塊的擴大使得城中村的居民失去賴以生存的土地，城中村居民為了生存而建造大量的城中村房屋。這些城中村房屋為大量進城務工人員提供廉價的居所，也為城中村居民帶來了收益。但是也產生了一些消極的后果：一方面外來人口越來越多，而城中村居住環境臟、亂、差，降低外來人員的生活質量并且影響城鎮形象；另一方面受利益的驅使，越來越多的遠郊區居民也開始大量建房出租，久而久之形成新的城中村。因此，應加強公共租賃住房和廉租住房，為進城務工人員提供居所，客觀上阻止新城中村的產生，同時也做到了真正的以人為本。

城中村改造要以實現經濟利益的平衡為首要前提，城中村改造的目的是為改善村民的生活居住環境，保障村民的經濟利益。城中村的改造模式必須根據各地的實情，合理選擇，如集體企業規模大、資金豐厚的城中村就適合自我改造模式。

(三)扎實推進股份制改造，群眾的問題交給群眾解決

隨著社會的發展和新型城鎮化在我國的大力推進，廣大群眾享受到了實實在在的利益，群眾的觀念也在不斷更新，為城中村改造工作的順利開展奠定了基礎。但群眾對城中村改造還是持有一定的觀望心理：一方面村民希望通過改造，個人可以享受城鎮化建設的成果，享有集體資產的收益，從而保護自身的利益；另一方面，村民又擔心城中村改造中存在集體資產分配不公平的現象，使得村集體資產收益落到村干部或少部分人的手中，從而使普通民眾的自身利益受到損害。

村集體資產改制可以通過層層公示，對村民、股民進行界定，對股權進行配置，使老百姓擁有知情權、表決權，把群眾擔心的問題交給群眾解決，讓改制方案從群眾中來，到群眾中去，從而解決群眾利益分配不公的問題。這樣不僅可以保持村集體資產村集體享有的總體特征，還可以使得村集體資產不受少數人長期控制，保障村民的集體利益，解決集體經濟與村民利益不關聯的問題。村民以股東身份參與經濟組織的收益分配，讓村民成為實實在在的資產主人，為順利拆遷奠定堅實的基礎。

(四)大膽探索，全員參與，實現可持續發展

城中村的產生原因極其復雜，改造也有一定的難度，如采用滾動式推進和局部置換方式更新城鎮建設不失為一種很好的方式，采用自我改造的模式通常要使用這種方法，一方面為續建項目籌措資金，另一方面采取試點的辦法先探探虛實，可以減輕自我改造的壓力。

城中村改造是城鎮化發展所面臨的難題，也是躲不開、拖不起、關乎社會穩定和發展的大事。近年來，我國城中村改造工作已經初見成效，有借鑒經驗的常規模式，有獨具特色的積極探索，同時也暴露出許多新的問題。城中村改造是一項涉及面廣的系統工程，需要社會全員積極參與到改造工作中來。政府應充分發揮宏觀指引作用，制定政策，提供服務，并大力做好宣傳工作；廣大群眾應充分認識到城中村改造是關系社會發展和提高人民生活水平的重要途徑，積極參與到城中村改造中，形成全員合力，實現社會的全面和諧、有序、持續發展。通過在實踐中不斷摸索、積累、總結和完善，冷靜分析和妥善處理城中村改造中出現的各種問題，走一條符合城鎮自身特點的城中村改造之路。

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(責任編輯許峻)

AnalysisontheModeofUrbanVillageTransformationintheNewUrbanizationConstruction

YANG Yi-qing

(College of Economics and Trade, Zhengzhou Institute of Technology, Zhengzhou 450044, China)

This paper describes the concept and realistic significance of urban village transformation from a unique perspective, and analysis the mode of urban village reconstruction in the new urbanization deeply. On the basis of this, the paper puts forward further thinking on the transformation mode of villages in the new urbanization: strengthening government’s leadership and market operation to coordinate the relationship between government, enterprises and villagers; choosing the development model according to local conditions, and the principles of people oriented; pushing forward the reform of the shareholding system, the problem of the masses solved by the masses; bold exploration, fully participation, and achieving sustainable development.

new urbanization; urban village transformation; government domination; market operation; coordinated development

2017-08-19

河南省哲學社會科學規劃項目“協調發展視閾下的河南新型城鎮化研究”(2016BJJ066)；河南省軟科學研究計劃項目“河南省新型城鎮化建設中農業轉移人口的職業教育研究”(172400410086)；河南省教育廳人文社會科學研究項目“鄉土情結視閾下的河南新型城鎮化研究”(2017-ZZJH-613)

楊儀青(1982—)，女，河南光山人，碩士，鄭州工程技術學院經濟貿易學院副教授，主要從事區域經濟與戰略管理研究。

10.13783/j.cnki.cn41-1275/g4.2017.05.010

F299.23

A

1008-3715(2017)05-0039-04