提升國家東中西區域合作示范區凝聚力與輻射力研究

文/楊東升

提升國家東中西區域合作示范區凝聚力與輻射力研究

文/楊東升

2011年6月8日，國家發改委正式印發《國家東中西區域合作示范區建設總體方案》（以下簡稱總體方案），方案明確在連云港設立國家東中西區域合作示范區（以下簡稱示范區），標志著我國東、中、西部地區的區域合作掀開了新的一頁。示范區集中了連云港市港口、海關特殊監管區、產業園區等所有精華與優勢，是連云港建設現代化國際海港中心城市的重點所在和“T”型產業格局的核心所在。提升示范區的凝聚力和輻射力，就是要充分發揮示范區在東中西區域合作中的獨特優勢，不斷實現東中西區域合作中人才、資本、項目、技術等生產要素在示范區的集聚，并充分發揮其輻射帶動功能，實現區域之間更高水平、更高層次的合作與共同發展。

一、示范區建設現狀

示范區在連云港市連云區，區域總面積766平方公里，包括徐圩新區和連云港經濟技術開發區、連云港國際商務中心、連云港區、連云港保稅物流中心。自2011年示范區設立以來，在國家有關部委和有關省市共同推動下，示范區建設取得了初步的成效。初步實現了總體方案提出的到2015年的目標。

1.港口服務功能日臻完善，大陸橋沿線地區出海更加便捷高效。一方面，示范區的港口功能已實現“五化”。一是規劃布局高端化。“一體兩翼”組合大港已形成。二是進港航道深水化。15萬噸級航道已于2008年通航，30萬噸級航道一期工程已投入使用。三是碼頭泊位專業化。擁有萬噸級以上生產泊位44個，配置裝備屬世界一流。四是海陸運輸多式化。海向開辟了到歐洲、中東等集裝箱和貨運班輪航線58條，開通至韓國仁川、平澤2條大型客箱班輪航線。陸向開通了對國內班列和至阿拉木圖、莫斯科2條國際班列。五是口岸服務便利化。與內陸十多個中心城市簽訂大陸橋物流聯盟合作協議，全國第四個交通電子口岸分中心在連云港掛牌運營。另一方面，連云港鐵路、公路、民航以及內河航道建設快速發展，以港口為核心的現代綜合交通運輸體系初步形成。

2.示范區合作服務平臺初步形成，面向中西部地區的合作服務體系初步建立。467平方平公里的示范區先導區徐圩新區“一區七園”快速推進，重點發展煉化一體化、精品鋼、先進裝備制造、清潔能源和現代港口物流五大產業，開工建設了29個平臺，建成面積85萬平方米，逐步形成配套完善的合作服務體系。連云港綜合保稅區將于2017年底實現封關運作。絲路產業合作園等開放載體也在有序推進。連云港經濟開發區“五園五中心”載體投入使用。“一心三極”濱海城市建設框架拉開，區域性國際商務中心功能不斷提升。

3.臨港重大產業布局基本完成，產業合作基地建設初見成效。截至2015年，示范區先導區徐圩新區累計完成固定資產投資541億元，其中，基礎設施投資286億元，工業投資255億元，初步形成較為配套的基礎設施框架體系，基本完成臨港主導產業規劃布局。共引進入駐臨港重大產業項目20個，總投資1552億元，包括總投資96億元的珠江鋼管項目、總投資92億元的鎳合金新材料項目、總投資40億元的PTA項目、總投資230億元的醇基多聯產項目等。

4.示范區與相鄰地區積極開展共建共用探索，區域合作機制創新取得進展。在物流方面已建立了一定的合作關系，開展了共建示范區的積極探索，并在實踐中形成了兩種主要合作模式。一是港口合作模式。港口集團在宿遷、淮安設立“無水港”，與淮安開發區等相鄰區域已實現區港聯動。二是政府合作模式。連云港市政府與相鄰城市政府之間簽訂了有關戰略合作、共用連云港口岸或共建示范區方面的協議。連云港與徐州、淮安、鹽城、宿遷五地檢驗檢疫局共同簽署“港地聯動、合作共贏”檢驗檢疫合作機制備忘錄。

二、示范區建設和發展存在的問題

1. 港口發展缺乏產業支撐,與區域經濟發展互動不夠。區域經濟是港口發展的最直接的也是最可靠的支撐,外向型產業集群與港口發展會形成良好的互動。但到目前為止,連云港現代物流業、臨港加工業、金融保險業、商貿業、現代信息服務業以及旅游會展業等產業構成的外向型、高技術、大型化為典型特征的臨港產業體系還沒有建立,港口發展缺乏產業支撐,港、城、產業難以形成良性互動,反而相互制約,港、城、產業均無法做強做大。

2.示范區開放度不高，與中西部產業對接能力不足。從開放度來看，示范區內僅有國家級經濟技術開發區、出口加工區和保稅物流中心等海關特殊監管區，而且這些海關特殊監管區還存在點多、相互間距離遠、貨物轉運倉儲成本高、保稅業務量小、保稅功能利用不充分等問題。示范區不僅與中國東部沿海青島、天津等城市、港口相比,就是與蘇北的鹽城、淮安等其它城市相比，示范區在開放度方面也被拉下很大距離。從與中西部產業對接來看，示范區支柱產業不強,缺乏高知名度的大企業。示范區目前雖然醫藥產業具有一定規模,但在全國的影響力并不大。同時缺乏產業集群,企業自主創新能力相對不足。至今沒有形成在全國、全省有影響力的產業或產業集群,相關產業的上下游配套的產業鏈基本沒有成型。

3.示范區發展的支撐服務體系不完善。隨著區域經濟合作的程度加深，對示范區外部環境和支持服務體系的要求也就越來越高。目前，示范區金融中介服務能力仍顯不足，區域間通關服務功能仍需加強，從事金融、法律、信息等專業性中介服務機構還不多，商務服務體系還有待進一步完善。特別是在科技創新方面，支撐示范區創新發展的人才隊伍現狀遠不能適應現實發展的需求。

4.示范區與中西部合作機制尚未健全，區域經濟發展互動不夠。示范區與中西部溝通協調方面雖然建立了一系列機制，但這些機制的成效還未完成顯現出來，無論是官方、企業還是民間的溝通層次都還不夠高，互動不夠多。在合作開發、共建共享方面，示范區與中西部還欠缺一套成熟的園區合作開發模式、利益共享機制和科技合作機制，致使東中西區域依然存在著地方保護主義和市場分割現象，區域間缺乏差異定位和錯位競爭，這在一定程度上限制的要素的自由流動，導致區域經濟發展互動不足、合作成效不高。

5.示范區管理體制仍需完善。從連云港市整體戰略來看，示范區包括徐圩新區、連云港經濟技術開發區、連云港國際商務中心、連云港區、連云港保稅物流中心五大主體，五個獨立主體都有各自的利益主體，必然形成利益矛盾，沒有形成一個集港產城優質要素于一體的功能互補的大示范區和利益整體，也沒有形成全市共有、共建、共享示范區的局面。從示范區自身發展來看，示范區管理體制與現實發展之間產生了許多的矛盾和問題。一是缺少一個整體管理機構，國家戰略區域分散。示范區的五個構成板塊中任何一個獨立主體都難以有效管理和協調示范區的其他主體。二是示范區缺少行政資源支持。示范區的幾個構成板塊行政區劃在連云區，但其與所在行政區連云區相對獨立，各自為政，缺少行政資源支持，影響發展運行。三是示范區建設存在“先導區”與“核心資源”“第一需 求”的現實沖突。總體方案確定“以徐圩新區為先導區”。但是，連云港港是中西部地區參與經濟全球化，發展開放型經濟的重要依托，是核心資源、第一需求。因此，需要建設一個更高效的管理系統，統籌安排示范區建設的重大事項。四是示范區的行政主體資格不明確，存在明顯法律障礙。

三、提升示范區凝聚力和輻射力的對策建議

1．循序漸進提升示范區凝聚力和輻射力

依據示范區的功能定位和發展現狀，提升示范區凝聚力和輻射力可分三個階段進行。

第一個階段為“十三五”初中期。這一階段是凝聚初期，重點是凝聚沿海發達地區資本、項目、科技、人才等生產要素。同時也是近輻射時期，重點是輻射帶動蘇北地區發展。

第二階段為“十三五”中后期。這一階段是凝聚中期，重點是凝聚周邊地區特別是日韓等周邊發達國家、地區的生產要素。此階段同時也是中輻射時間，主要是輻射江蘇、山東等地區發展。

第三階段為“十四五”時期。這一階段為凝聚后期，主要是凝聚包括歐美等發達國家和市場在內的國際生產要素。此階段同時也是遠輻射時間，主要是深度參與“一帶一路”沿線國家和地區的合作，并對中西部地區形成較強輻射帶動作用。

2．擴大和完善示范區的空間范圍和結構功能

在實施行政區劃調整后，連云港市形成了贛榆、海州、連云三個行政區。要按照省政府批復的《連云港市總體規劃（2018—2030）》規定的“一心三極”城市空間布局和“一縱一橫”T型產業布局，調整和擴大示范區的空間范圍。建議將贛榆柘汪臨港產業區、贛榆開發區、連云港國家級高新區納入示范區范圍，以提升示范區的承載力、凝聚力和輻射力。

根據示范區空間范圍的擴大調整和城市發展定位的新要求，建議對示范區內八大構成主體的結構功能進行適當調整。一是將國家級連云港開發區和連云新城作為城市中心規劃建設，將其建成區域性國際商務中心、國際服務中心、國際旅游中心、國際金融中心和市級行政中心，因為連云港開發區地處贛榆、海州、連云三個行政區中心位置，且位于山、海、濕地三大生態圈的中心，連云新城是江蘇省獨一無二的海濱新城區；二是將徐圩新區和板橋工業園作為江蘇大型臨港產業基地規劃建設；三是將贛榆柘汪臨港產業區作為新型臨港產業園規劃建設；四是將贛榆開發區（含宋莊和羅陽）作為連云港高新技術產業區規劃建設；五是將國家級連云港高新區作為科教創業園規劃建設；六是將連云港主港口作為集裝箱港區，徐圩港區作為石油、礦石等港區，贛榆港區作為綜合港區規劃建設；七是將連云港保稅物流中心作為連云港自由貿易港區規劃建設。

3．大力推進以港口為重點的國際交通樞紐建設

一要健全口岸“大通關”體系。建立和完善檢驗檢疫信息中心和電子分平臺，加強港口、鐵路間互聯互通和信息共享，建設大通關信息平臺，加快建設覆蓋中西部的新亞歐大陸橋區域物流公共信息平臺，盡快推動隴海蘭新鐵路沿線區域通關一體化。以鄭州、洛陽、西安、銀川、蘭州、西寧、烏魯木齊、霍爾果斯為重點，加快內陸“無水港”建設。整合蘇北區域物流鏈，建立各市與連云港的區港聯動機制，提升連云港服務蘇北能力。

二要提升出海通道功能。按照“航道深水化、泊位大型化、功能多元化”的要求，加強港口基礎設施建設；加強內河航道與沿海港口聯系，形成中西部貨物從新亞歐大陸橋經連云港進入長江干線的物流新通道；加快集疏運體系建設，實現港區間的縱向交通聯系。加快擴建連云港白塔埠機場并提升為國家一類開放口岸，建成面向亞太的區域性國際航空港，將白塔埠軍用機場異地遷建。

三要優化陸橋通道支撐。突出載體支撐，加快推進陸橋高鐵通道連徐段建設，深度釋放連徐鐵路貨運潛能，打造便捷高效的陸上運輸通道。加快推進徐連宿運河建設、徐州無水港建設，強化綜合交通樞紐功能。深化與哈國鐵、歐亞資源等更多國外企業的物流合作，做優大陸橋過境運輸品牌。

4．完善東中西區域合作的溝通協調機制

一是健全官方層面的溝通協調機制。可考慮由國家發改委牽頭，組織成立負責區域合作的協調管理機構——“國家東中西區域合作協調管理委員會”，該機構由國家相關部委和東中西部各地方政府共同派員組成，負責制定發展戰略，組織實施重大事項，協調解決區域合作中出現的矛盾和問題。將其常設辦事機構設在示范區內（與海州灣新區管委會合署辦公），每年定期組織東中西部各省、重點城市召開東中西區域合作論壇，并邀請國家發改委、商務部、國務院發展研究中心等擔任論壇指導。

二是健全企業層面的溝通協調機制。積極組織協作區內城市各領域的行業協會，組建跨地區的同業聯盟，開展城 市之間、地區之間多領域、多方式的合作。如建立政府主 導下的東中西部城市聯合商會、行業協會、大企業聯合會 和產權交易聯合中心等行業組織，以行業協會來推動不同地區間相同行業內企業的經濟、技術合作及產權運作。

三是健全民間機構層面的溝通協調機制。發揮中介組織的橋梁紐帶作用，建立以服務和信息溝通為主要目的、市場 化運作的中介協作組織，開展市場調研、信息發布、投資 咨詢等。如成立國家東中西區域發展研究院或發展研究中心等咨詢機構，組織東中西部的研究部門、大專院校、科研院所、新聞單位的專家學者召開論壇或研討會，就加強東中西部區域合作等有關問題開展定期研究探討。

5．加快建設示范區產業合作示范基地

一是建設進口資源加工基地。根據中西部地區產業鏈拓展需求，完善相關配套設施，鼓勵中西部地區進口資源深加工企業在示范區合作建設石油化工、有色金屬、精品鋼材、糧油食品、木材等加工基地，發展市場需求大的高附加值石化深加工產品、有色金屬和精品鋼材等，形成資源性加工產業集聚區。

二是建設出口產品加工基地。利用現有港口條件，大力發展海鐵聯運，建設面向中西部地區的資源集中采購平臺，鼓勵中西部地區外向型企業在示范區建設出口產品加工分裝、裝備制造出口組裝等專業化生產加工基地。

三是建設產業承接與轉移基地。增強園區綜合配套能力，重點推進大型煉化一體化項目，引導內陸地區特別是城市鋼鐵企業向示范區轉移，形成特色鮮明的石化、鋼鐵產業集群。注重承接有技術、有品牌、有市場的國際國內知名公司落戶，鼓勵國外大型企業在示范區設立區域性總部和研發生產、采購配送、商品交易中心，并向中西部地區拓展分支機構。

四是建設循環經濟示范基地。大力推廣應用清潔生產工藝，建設國家級循環經濟示范區；研究實施多污染物協同減排方案，探索開展主要污染物排放總量初始權有償分配和排污權交易；加快建立排污權跨區域、跨產業調劑交易制度；對其他地區轉移的重大產業項目試行環境保護指標單列，形成以高新技術武裝、閉合式循環的臨港產業發展格局。

6．不斷創新示范區的合作開發模式

一是大力發展飛地經濟。示范區為東中西飛地經濟的發展提供了平臺。中西部的投資方通過對示范區輸入品牌、資金、人才、管理、技術、資源等優質要素，并進行其優勢產業的轉移和延伸，充分發揮其品牌優勢、管理優勢和招商優勢，在“飛地”大力發展相關的先進制造業和配套服務業。同時，“飛地經濟”的迅速發展將會在示范區快速形成“增長極”，產生極大的輻射、擴散和示范作用，帶動示范區要素的快速集聚。

二是創新收益共享機制。各合作成員在共同發展的前提下，探索建立產業跨行政區轉移的利益共享機制，實現利益的合理分配。示范區承接產業轉移項目的收益以及共建園區合作共建期間引進項目的收益，由合作各方分享，項目投產后產生的增值稅、所得稅地方留成部分，合作雙方在協商一致的基礎上按一定比例分成。

三是創新科技合作機制。探索建立東中西科技資源開放、共享、共建的體制機制。依托各省區科技文獻、工程文獻、科學數據平臺和數據信息資源，通過分散加工、集中上網、信息共享、協同服務的方式，合作建立區域科技資源共享服務平臺。大力推進陸橋沿線地區產學研合作，加強技術交易市場建設，推進科研項目的協同攻關、科技成果的資源共享，支持科研院所和企業相互轉讓先進適用技術和專利、商標，促進科技成果轉化。

7．大力開展多領域的東中西區域深度合作

一是加強信息服務領域的深度合作。深入開展東中西部廣播、電視、報刊、出版、互聯網等媒體的合作，宣傳示范區優惠政策；加快電子政務、電子商務和企業信 用資訊等體系建設，共同構建國家東中西區域信息平臺，實現信息資源的互通互享，降低商務交易成本；聯合中西部省區，整合信息資源，加強出口產品的統計分析，跟蹤和監測重點出口市場的動態，逐步構建多層次、一體化的出口信息服務體系。

二是加強科技人才領域的深度合作。大力吸引中西部高層次人才，鼓勵中西部地區高校、科研院所與示范區合作辦學，深入開展產學研合作；建設一體化的東中西網上人力資源市場，實施“統一的職業資格認證考試”及“異地人才服務合作”等，推進東中西部區域內人才市場和勞動力市場的信息互通、網絡對接、資源共享，促進人力資源跨區域合理流動。

三是加強資源市場領域的深度合作。推進煤炭、鋼材、有色金屬、石油化工、棉花、糧食等大宗產品交易市場建設，在示范區設立面向中西部的有色金屬期貨交易市場，促進中西部地區企業和產品參與國際市場競爭。整合區域內的產權交易系統，形成統一的產權交易市場，實現生產要素在區域內自由流動和優化組合。

四是加強文化旅游領域的深度合作。加強東中西部旅游公司的宣傳和業務合作，共同探索建立旅游客源培育、市場聯合促銷、資源統一規劃、連鎖企業共建、線路網絡化經營、人才培養、導游服務等相關聯合協作機制。建立旅游資源信息、電子地圖資源共享等平臺，協調開發相關景點，共同打造東中西“旅游經濟合作圈”。

8．大力推進示范區支撐服務體系建設

一是建立區域合作的金融服務體系。加強東中西地區跨區域金融合作，加快引進金融機構法人總部、地區總部和結算中心，組建江蘇沿海發展銀行，在示范區設立總部。加快組建金融租賃公司、港口金融公司、基金管理公司、貨幣經紀公司、物流金融公司等非銀行金融機構。大力發展金融中介服務，建立便捷高效的資金結算、票據貼現、證券發行、信托投資和保險等投融資服務體系，為中西部地區企業發展進出口業務提供金融服務。

二是構筑區域合作的商務服務體系。大力引進金融、法律、信息等專業性中介服務機構，加快推進連云 港國際商務中心建設；引導現代航運服務業集聚，建設 連云港航運交易市場和大陸橋國際航運功能區。在徐圩新區云湖商務核心區建設東中西部地區產品展示展覽中心，打造面向中西部地區的特色會展品牌；在示范區定期舉辦中西部地區和東部沿海地區的投資貿易洽談會，構建高端服務業聚集發展平臺。

三是創新示范區的行政管理體系。采取“雙層結構”模式，實行開發功能區與行政區的分離配置，協調運作。即示范區8個構成主體與連云區合并，成立“副市級”行政體制的海州灣新區（其管委會與示范區協調管理委員會秘書處合署辦公），同時成立八大功能區黨組和管委會，社會管理職能機構與8個構成主體在統一區域上重疊設置，即兩個系統分別都覆蓋整個海州灣新區，但各自在數量和界限上都不重合，經濟開發區域更多按照經濟規則予以劃分，促進產業集聚發展；社會管理區域則按照傳統格局分別設置。這樣，可以解決八個功能區和行政區皆各自為政，沒有統一規劃和管理，以及重復建設、互相扯皮、效率不高等問題。

（作者為連云港市社聯黨組書記、主席、研究員）