農村義務教育學校布局調整政策的變遷與轉型

趙璐

摘要：農村義務教育學校布局調整政策的變遷經歷了政策醞釀期、政策初探期、政策調整期、政策發展期四個階段。政策本身存在的問題以及外部環境所帶來的新挑戰、新問題決定了我國義務教育學校布局調整政策需進一步調整，轉型的方向是：從堅持“效率優先、兼顧公平”向“公平優先、兼顧效率”轉型，從關注“標準化辦學”向關注“多形式辦學”轉型，從注重“農村學校的規模效益”向注重“農村學校的教育質量”轉型。

關鍵詞：農村義務教育學校布局調整政策變遷轉型

一、農村義務教育學校布局調整政策的變遷

農村義務教育學校布局調整政策的變遷大致經歷了四個階段，分別是：政策醞釀期，從改革開放至2001年；政策初探期，從2001年至2006年；政策調整期，從2006年至2012年；政策發展期，從2012年至今。劃分的依據是標志性政策的出臺。這四個階段的分界點分別是2001年國務院頒布的《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》2006年教育部出臺的《關于實事求是地做好農村中小學布局調整工作的通知》和2012年國務院出臺的《國務院辦公廳關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》。

（一）政策醞釀期：分散辦學

改革開放前，教育的主要任務是在全國范圍內普及九年義務教育，因此，這段時間形成了多樣化的辦學形式、分散的辦學格局。在中后期，國家開始意識到分散辦學的

系列問題，因此萌生了布局調整的意識。但是，從改革開放至2001年國務院頒布出臺《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》的中間的這段時間內，尚未出臺國家層面的、正式的的農村義務教育學校布局調整政策，只停留在地方的初步探索與實踐，且出臺了

些地方性的法律法規。因此，稱這段時間為政策醞釀期。

（二）政策初探期：撤點并校

分稅制、農村稅費和教育管理體制的改革，加劇了基層政府的財政負擔。加上中國已實現“兩基”任務，農村學齡人口減少和城鎮化等

些外部環境的變化，國務院在2001年頒布并實施了《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》。在此階段，農村學校調整主要以“撤點并校”為導向，促進學校的規模效益。這期間，農村學校急劇減少，教育質量得以提高，但與此同時，

些問題也不容忽視。

（三）政策調整期：撤點并校

面對學校布局調整所引發的一系列問題，例如，學生上學距離變遠、安全隱患增加、輟學率回升、家庭負擔加重等，教育部在2006年頒布出臺了《關于實事求是地做好農村中小學布局調整工作的通知》。這期間的政策重新強調了就近入學的原則，并堅持著力糾正上一階段學校布局調整中出現的問題。因此，這期間的政策可以看作是對上階段政策的調整，并為下以階段的規范性政策的出臺奠定基礎。

（四）政策發展期：反撤點并校

雖然國家已經對政策作出調整，強調就近入學，但是地方政府在利益驅使下，仍片面強調“撤點并校”。因此，國務院在2012年9月6日頒布出臺了《國務院辦公廳關于規范農村義務教育學校布局調整的意見》。意見頒布至今的這段時間，主要強調要規范學校布局調整程序的規范化和民主性，并強調關注弱勢群體的利益，體現了人文和倫理關懷。意見的頒布可以說是布局調整政策的重大轉型。

二、農村義務教育學校布局調整政策轉型的依據

農村義務教育學校布局調整政策的不斷發展與完善，并不意味著該政策已經十分完美。相反，農村義務教育學校布局調整政策仍需不斷完善，甚至轉型。農村義務教育學校布局調整政策轉型的依據可從政策本身和外部環境這兩方面來考慮。

從政策本身的角度看，主要存在兩個問題。首先，政策的操作性和針對性不強。無論是中央層面還是地方層面的政策，都只是指出了

些大致的原則性規定。其次，政策仍未重點關注農村小規模學校的發展。大部分的政策只是順便提及。但是教育的城鎮化絕非簡單的教育進程，要解決布局調整中出現的問題，必須提高農村學校，特別是小規模學校的質量。

從外部環境來看，首先，新型城鎮化為學校布局提出了新的挑戰。新型城鎮化是“以人為中心”的城鎮化，而非人人進城，這就要求農村教育地城鎮化也絕非學校進城，需要提高農村辦學質量，促進城鄉教育均衡發展。其次，農村教育以及農村現狀的蕭條對布局調整提出了新的要求。農村學校“空殼化”、城鎮學校“大班額”現象屢見不鮮，背后折射出中國農村村落和農村文化的衰敗與蕭條。城鎮化絕非就是農民進城、學校進城，城鎮化不能以農村與農村教育的衰落為基礎，農村學校是村落文化的中心，這就對農村學校的布局調整提出了新的要求。

三、農村義務教育學校布局調整政策轉型的方向

農村義務教育學校布局調整政策轉型的方向決定了農村教育的發展未來。因此，有必要對政策未來的發展方向進行深入地研究。

首先，堅持從“效率優先、兼顧公平”向“公平優先、兼顧效率”轉型。直以來，農村義務教育學校的布局調整過分注重學校的規模效益，而忽略教育的公平性，直接導致部分學生失去受教育的權利。因此，未來的布局調整政策應當著重關注弱勢群體的利益，保障弱勢群體接受教育甚至接受優質教育的權利。其次，從關注“標準化辦學”向關注“多形式辦學”轉型。在中國城鄉差異和區域差異巨大的背景下，追求標準化的辦學形式未必適合中國國情，不應急功近利地以城鎮地區為參照設定對貧困地區的教育發展展望，應注重多樣化的辦學形式。最后，從注重“農村學校的規模效益”向注重“農村學校的教育質量”轉型。農村學校的教育質量與城鎮學校相比還有很大差距。雖然國家已采取政策性傾斜的辦法支持農村學校的發展，但在資源的具體分配中，優質資源仍主要流向城鎮學校。要實現義務教育均衡發展，就必須提高農村學校的吸引力，為農村學校配置優質的教育資源，以提高農村教育質量。