新型城鎮化發展中貧困地區融資模式創新*

陜西理工學院管理學院 王靜

新型城鎮化發展中貧困地區融資模式創新*

陜西理工學院管理學院 王靜

隨著經濟改革的深入，城鎮化發展對我國經濟有著舉足輕重的意義。“新型城鎮化”的提出標志著城鎮建設將會成為經濟增長、拉動內需的巨大引擎，而其發展的關鍵阻力在于資金供不應求，難以填補資金的巨大缺口。因此，融資成為城鎮化發展首要破解的難題。本文首先闡述新型城鎮化發展的相關理論，然后介紹目前城鎮化建設呈現出的融資方式及其優劣勢，最后從以人為本的角度出發，結合國外較為成功的案例進行分析，提出具有可行性的適合貧困地區城鎮化建設的融資路徑。

新型城鎮化 融資困境 模式創新

一、引言

隨著經濟社會發展的不斷加快，城鎮化發展被賦予了越來越多的歷史使命。它不僅是工業化和現代化的產物，還成為具有一舉幾得之功效的巨大問題，是我國擴大國內需求，解決就業和“三農”問題，打破城鄉二元經濟結構，提高區域競爭力，實現可持續發展的根本著力點，要以提高城鎮化質量為依托，指引它步入正確而穩定的軌道。新型城鎮化中所提及的“新”的核心是以科學發展觀和以人為本為引領路線，以工業化為助力，全方位考慮為準則，發掘城鎮所隱藏的潛力，加強各方面的能力，構筑出一套無可挑剔的城鎮體系，從農民的利益和社會與自然和諧發展處著手，走高效集約型、綠色化的可持續發展道路。據測算，“十三五”時期，我國城鎮化建設資金缺口高達11萬億元，為了保證我國城鎮化建設快速推進，本文借鑒國外城鎮化發展的成功經驗，針對貧困地區的現狀，通過支持資本市場，發展旅游產業，發揮土地資源優勢，擴大民間資本等多元化措施，對融資模式進行改革與創新。

二、新型城鎮化發展現狀及傳統融資方式的局限性

（一）中國城鎮化發展現狀

（1）中國城鎮化所屬層次低于發達國家。通過借鑒《中國統計年鑒》來源數據，1949～2013年我國城鎮化發展水平數據分析得出的結果來顯現，我國城鎮化率從1949年的10.64%增加到2014年的53.73%，城鎮化發展速度較快。自1978年至今，我國連續在城鎮化建設中取得好成績。即使如此，與發達國家乃至世界相比依然存在較大差距。2010年我國城鎮化率達到49.95%，1851年英國的城鎮化率就已經達到了51%；1931年法國城鎮化率達到51.2%；1955年日本城鎮化率為56%。因此，我國必須創新融資方式，擴展融資渠道來集聚資金，以加快發展進程。

（2）城鎮化發展落后于工業化和非農化。從經濟發展的過程中，能夠領悟到工業化是城鎮經濟發展的強大助力，城鎮化的發展也需要工業化發展的推進。在城市化發展的初級階段和中級階段時期，城鎮化的主要動力就是工業化發展的程度。而發展到了城市化的高級階段，城鎮化的主要動力就是第三產業。到了中期階段，工業化率明顯高于城市化率。而發展到城市化的高級階段，卻出現了完全相反的格局。具體發展水平如圖1所示。

圖1 中國工業化、城鎮化和非農化水平單位（%）

由圖1可知，城鎮化雖然一直向上游發展，但在1978～2002年間，城鎮化水平明顯滯后于工業化的現象還是值得注意。2002年以后，城鎮化水平第一次領先工業化。而城鎮化率始終都未超過非農化率。

城鎮化與工業化測度的方法有兩種：一是IU比值等于0.5和NU比值等于1.2的國際標準值法，即當城鎮化、工業化發展不分伯仲時，IU比率基本是0.5，當城鎮化與非農化發展較為一致時，NU比基本是1.2；IU比值是指勞動力工業化率除以城鎮化率的比值。當IU比值為1時，說明工業化率與城鎮化率結果一樣；如果IU比值＜1，說明工業化率比城鎮化率低，城鎮里有第一、三產業的勞動力；如果IU比值＞1，表示工業化率高于城鎮化率，農村里有第二產業的勞動力存在。N U比值是指勞動力非農化率除以城鎮化率的數值。如果N U比值＜1，表示城鎮里的農業人口的存在；如果N U比值＞1，表明農村里有非農業勞動力的存在。IU、NU發展狀況如圖2所示。

由圖2可知，我國IU比值、NU比值從1978年不斷向0.5、1.2的標準值聚攏，說明城鎮化發展水平在不斷提升。但是直到2013年這兩個比值仍然高于0.5、1.2，表明城鎮化仍未達到標準水平，滯后于工業化發展。通過以上方法，足以證明我國城鎮化發展滯后。

（3）區域城鎮化發展不均衡。一是中國三大地區城鎮化發展存在差異。借鑒《中國統計年鑒》數據分析，我國從2009～2013年東部、中部、西部地區城鎮化發展狀況比較分析得出結果，2011～2013年三大區域的城鎮化水平都得到了不同程度的提升。東部地區的發展速度顯然比中西部地區快。但是，中西部地區城鎮化水平提升的幅度較東部地區高。2011年東部地區城鎮化水平比中、西部地區分別高出14.02、18.02個百分點。2013年分別高出7.5、7.25個百分點。東部地區、中部地區以及西部地區的差距在逐漸減小，有利于促進整體發展。

圖2 1978～2013年IU、NU發展變動圖

二是省市城鎮化發展存在差異。2013年城鎮化發展最快的是上海（90%），其次是北京（86%）和天津（82%）；城鎮化發展相對發展較慢的有貴州和西藏，其城鎮化率分別為38%和24%。城鎮化發展較快和較慢地區相差66個百分點。可見我國新型城鎮化要想全面、快速地發展，就必須全面兼顧，不能顧此失彼，欠發達地區的發展進度更應給予高度關注。

（二）城鎮化發展過程中傳統融資方式的局限性

（1）財政收入。長期以來，我國城鎮化發展中資金來源相對較為單一，缺乏多元化，國家財政撥款和銀行貸款一直是我國城市建設的重要資金來源渠道。調查數據顯示，在1999～201年期間，我國城鎮化建設資金來源分析，其中國家財政支出占三分之一、國內貸款和自籌資金占到三分之一。由于國家財政和地方政府財政的力量都有限，相較于城鎮化發展所需要的龐大資金可謂是杯水車薪。可見政府在金融方面的支持力度有限，亟需借助金融市場上融資渠道來推動城鎮化的建設。

（2）土地融資。城市建設與土地是密不可分的整體，依靠出讓土地來籌措資金，以促進地區城鎮化發展成為眾多選擇。最近幾年以來，地方政府主要依賴于土地財政，有效扼制了因稅收收入短缺所導致的不良現象，解決了地方政府所陷入的困境。它對我國城鎮化建設所發揮的積極作用日益明顯。土地財政盡管切實增強了政府可支配能力，促進了城鎮化進程的發展速度，但也慢慢出現自身固有的局限性：一是耕地大量流失。有些地方政府打著發展經濟為名頭，修改城鎮規劃，擴大城鎮用地規模，致使耕地大面積流失。二是城鎮化發展會導致房價上漲。房屋和土地關系密切，土地價格的變動一定會導致房價的連鎖反映。居高不下的房價已超出了居民的實際消費能力，使實際需求持續增長的勢頭被壓制，使中低收入階層居民的生活條件變差，成為社會潛在的不安定因素，這與新型城鎮化建設以人為本的宗旨背道而馳。三是滋生了地方政府腐敗現象，成為社會穩定發展的絆腳石。此外，土地資源本身固有的稀缺性，也使其無法成為長久之計。

（3）稅收融資。稅收一直是政府收入的主要來源，其突出的特點就是無償性，非常適合公益性的基礎建設投資，因此，稅收也是城鎮化建設資金的來源之一。據測算，截止2013年，我國地方政府財政收入中稅收收入僅占40%左右，而且，1994年后實行分稅體制，一方面中央政府調低了地方政府的稅收比例；另一方面，增加了地方政府的事務，事權和財權的不均衡，使地方政府融資更加困難。2012年9月營業稅改增值稅開始試點，2016年政府工作報告宣布到2016年5月1日全面實施“營改增”，進一步導致地方稅的減少，在這種狀況下，稅收收入對城鎮化建設難以起到充分的支撐作用。

（4）政府融資平臺。政府融資平臺是地方政府以土地作為資產成立各種符合融資標準的公司，通過舉債融入資金用于公益性基礎建設，近幾年，地方融資平臺舉債逐年增長，2013年6月，貸款余額4萬多億元。但該融資方式的弊端也日益顯現，一是政府融資平臺內部管理制度存在缺陷，財務紀律不嚴，融資現狀不透明，操作不規范，政府信用濫用，財務風險較大。二是政府融資平臺與銀行等金融機構聯系密切，很容易把其債務風險轉化為金融風險，影響金融體系穩定。

三、國外新型城鎮化發展融資模式的借鑒與啟示

（一）國外城鎮化發展的融資模式縱觀國外城鎮化發展狀況，金融足以贏得較高關注度。城鎮化發展與金融市場相輔相成，沒有金融力量的推動，城鎮化發展舉步維艱。有些國家根據本國的實際情況進行了融資方式的創新，在實踐中取得了較好的效果。

（1）美國市政債券融資模式。美國地方政府的融資方式包括發行市政債券、融資租賃和銀行貸款等，其中市政債券是地方政府進行各項非營利性公用事業項目建設的主要融資工具，在建設城市過程中發揮了不可替代的作用。它不僅縮減了融資成本，還為投資者開辟了良好的投資途徑。從全球范圍來看，目前美國是通過市政債券融資最為成功的國家，作為地方政府最不可或缺的融資平臺。當然，美國的資本證券市場發展已經非常成熟，完善的制度環境和專業的中介評級機構為市政債券的順利實施創造了良好的條件。

（2）日本地方政府公債模式。第二次世界大戰過后，作為戰敗國的日本政府急需開辟新的路徑來滿足資金需求。通過發行公債成為最高效可行的方式，其為基礎設施以及公共事業服務等項目所存在的資金不足方面增添了活力，加快了地方經濟的發展。地方政府債券主要由國家、政府機構或地方政府團體發行，公債的發行規模、期限、發行方式和資金用途都有明確的規定。發行公債要有嚴密的監督管理體制作為順利實施的階梯。因此，管理制度的完善、審核批準步驟的嚴謹性就是成功的關鍵所在。此外，監督管理體制還避免了地方公債規模的過度擴張和發行速度過快的問題。

（3）英國的公私合作融資模式。英國政府私人資本融資也是較為典型的案例。其具體涵義是地方政府采用與民營企業合作的方式，通過引入私人投資和吸收民間資本來緩解并改善資金不足問題，這種方式凸顯出的優勢是能夠將融資風險分散。這種融資模式能夠使私人資本在公共建設中的作用淋漓盡致地體現出來。政府根據項目的建設進度進行一定的技術指導，允許私人資本在一定的時間內收回投資，并且盡可能縮短回收期。如此一來，不僅為地方政府的投資開辟了新的道路，也減輕了投資負擔和舉債風險。最終實現地方政府和企業的共贏。從英國公私合作融資模式來看，跟政府合作的各個性質的企業一般對于參與項目建設的企業或組織在法律、金融和財務等方面都有較高的要求。

（二）國外融資模式對我國的啟示上述比較有代表性發達國家地方政府的城鎮化建設融資模式與這些國家的政治體制和經濟發展水平等因素密切相關，我國可以從中取其精華為我所用，指引地方政府融資的發展方向：其一，嚴格遵循相關程序是債券發行的必要條件，據此可以進行有計劃的管理；其二，規范的金融資本市場對融資活動具有引導和約束作用；其三，對于地方政府的融資規模應該有較為系統的監督管理體制，包括債務規模約束機制、債券發行的審批制度、債務信息的披露制度以及債務風險的預警系統等；其四，充分吸引民間資本使其融入到地方政府的城市基礎設施建設中。

四、貧困地區新型城鎮化發展融資模式創新

（一）大力支持資本市場城鎮化的含義在于兩方面：一是大量的城市基礎設施建設；二是以農業生產為主要經濟支柱的結構模式逐漸轉化為以輕工業、工商業為主要支柱的結構模式。在城鎮化發展過程中資金短缺是一個主要問題，城鎮化建設的資金需求主要來源于銀行貸款。以資本市場為主的直接融資方式更加有利于提高城鎮化發展的融資效益。這需要借鑒國外的成功經驗，以市場指導為主，政府指導為輔，把市場這只“無形的手”和政府這只“有形的手”相結合，彌補城鎮化發展中資金不足的缺口。

（1）發行地方政府債券。地方政府債券是一種由政府提供的擔保，信用評級風險僅次于國債，而且這種債券還有一種稅收優惠的特性。這一特性將大大吸引眾多投資者的目光。可以借鑒歐美發達國家的經驗，首先對可以帶來穩定收益的城鎮建設基礎設施項目發行債券，這種融資方式主要用在欠發達地區移民搬遷、公共道路市政建設等一些大型的公益性項目支出方面。同時按照預算安排，及時將資金撥付到市區和項目單位，并督促各市區盡快將債券資金下達到具體項目，充分發揮債券資金的效益，為欠發達地區和社會各項事業又好又快發展提供有力的資金支持。其次，對于市政債券招標定價的發行方式可以參考美國一般責任債券的競價發行和議價發行的市場化定價機制。同時加快制定市政債券信用評價機制和信息披露機制，政府有責任及時、全面披露已籌集資金的來源、用途、償還債券本金和利息具體安排等信息，通過這些措施吸引社會的投資機構和個人踴躍購買，從而確保市政債券成為地方政府發展城鎮化的高效、可持續的重要融資渠道。

（2）推廣公私合作PPP模式。PPP合作模式是指政府與社會資本建立的合作關系提供城鎮化發展的公共設施、公共產品、公共服務。這種模式的主要特征是通過一些優惠條件，政府和社會各方能達到利益共享和風險均攤，通過市場調控機制，提高公共產品或服務的數量和質量供給。根據國際經驗分析，歐洲諸多國家如英國、澳大利亞、加拿大等國的財政部門基本都成立了PPP管理機構。我國財政部目前也正建立PPP工作模式，其中應考慮以下幾點：一是優先選擇項目試點，應選擇規模較大、現金流基本穩定、期限較長的基礎設施項目，如高鐵、公路、地鐵、電力設備、住房建設等吸引民間融資；二是充分利用政府優惠政策如稅收優惠、貼息、價格、投資補助等補償方式，吸引民間資本，拓寬城鎮化融資方式；三是明確財政約束，借鑒其他國家經驗如巴西要求PPP項目補貼資金作為償債資金列入年度資金預算，新西蘭、澳大利亞和智利都會及時統計包括PPP項目在內的或有負債，并且按期公布數據。

（二）大力發展旅游業，吸收外來游客資金貧困地區發展旅游業具有較強的自然資源和交通區位優勢，完全迎合了當前人們所熱衷旅游的潮流。因此，這對于落后的欠發達地區來說，無疑是一個巨大的商業契機。近期，我國對外公布的旅游產業發展規劃，將“2015年國內旅游人數33.1億人次，旅游業總收入2.3萬億元”作為今后五年的發展目標。China Venture投中集團預測，隨著旅游業對民營資本及外資的逐漸開放，各地的景區開發及旅游服務形式將日益多樣化，旅游產業的創新能力與服務質量也會逐漸提高，各地發展較好的旅游企業也將在資本層面受到更多關注，私募融資、企業并購重組及上市均將提上日程。旅游業將通過投資和消費兩個方面對我國穩定經濟增長發揮作用。從投資來看，每年1萬億元的直接投資規模對拉動經濟增長具有非常重要的作用。從消費層面分析，旅游消費的擴大化將對我國經濟增長產生巨大的作用。特別是對地方經濟的發展有著舉足輕重的作用，也會帶動城鎮化發展的步伐。

（三）充分發揮土地資源的優勢貧困地區山地居多，能耕種的土地較少，但它在林產品開發方面具有絕對優勢。要充分利用地區所擁有的優質資源，大力開發畜牧、地方特色農業產品、中藥材種植及相關加工業等，吸引外來投資實現產業的規模化發展。其次，由于貧困地區大多數年輕人都選擇外出打工，家庭基本只有老人和孩子支撐，可以對自愿放棄宅基地和土地承包經營權的農民可給予一次性經濟補償，以出讓土地的方法來獲得資金。這有利于土地資源的有效利用，充分發揮土地資源的使用價值，以防荒廢，實現社會資金的集中、有效聚集。

（四）擴大民間資本積極引入民間資本，加快拓展融資渠道。城鎮化建設資金需求巨大，破解城鎮化難題關鍵是要解決好民間資本參與城鎮建設的制度瓶頸，通過制定和完善促進民間資本參與城鎮建設的支持政策，吸引和鼓勵民間資本直接或間接參與到城鎮基礎設施建設中，從而將民間資本的活力綻放。此外，大力發展產業投資基金融資，通過向社會發行基金股份，成立社會發展基金公司，聚集社會閑散資金。

（1）個人、集體投資。對于貧困地區城鎮中居民的住宅或者商業用房一般都是由政府統一進行規劃，由個人進行投資，然后集中進行建房，而且還可積極鼓勵社會的私人資本向教育行業、衛生行業、文化產業、體育產業等社會公共事業投資。鼓勵并積極發動村里集體和引進一些企業投資，如城鎮化建設中各類公共交通設施、商業街、公共服務產業等的建設。

（2）聯合投資。積極引入項目融資，盤活民間資本。BOT（Build－Operate－Transfer，即建造－運營－移交）項目融資是一個行之有效的方式。這種融資方式主要適用于基礎設施的建設，比如：發電廠、機場、港口、收費公路、隧道、電信、供水和污水處理等公共設施。這種項目融資方式作為公共基礎設施建設與私人資本的特殊結合方式已引起較高的關注度。當地政府也能將一些基礎設施的建設特許權交給一些投資人（即項目發起人）獨立或者聯合其他項目公司，項目公司只負責整個項目的建造和運營。在整個特許經營期內項目公司通過項目的運營從中獲得一定利潤。當特許權期滿以后，整個項目將由項目公司無償或以極少的價格轉交給地方政府。BOT這種融資及方式還可以吸引國外資金或者本國一些民間資金，從而就可以減輕政府的財政負擔，也可以轉嫁一些債務負擔及分散多種風險，促進基礎設施的建設，這些有效措施對當地經濟發展結構和水平都有著一定的促進作用。

（3）社會捐資。城鎮化建設的民間融資還可以通過海外華僑在家鄉捐資辦學、修建基礎設施，可以有力改善當的基礎設施。由此可見，政府應該通過制定優惠的產業政策、完善投資法規、健全投資服務、優化投資環境，同時政府還應該充分運用稅收優惠、財政補貼、財政信貸等手段，吸引各類投資主體參與到中小城鎮的建設和規劃中，引導、吸引國內外資金流向農村市場。大力支持社會資本參與設立污水處理、燃氣熱力生產、文化、教育、醫療、養老等經營性領域的產業化投資。

（4）設立小額貸款公司。小額貸款主要針對的是臨時性資金需求者，包括家庭、個體工商戶、小作坊或者小業主等。隨著個性化消費時代來臨，以及微小企業貸款需求不斷增加，小額貸款也逐步流行起來。貧困地區可以以收編民間資金，設立一些小額貸款公司的融資方式，構架起民間資金與資金緊張的中小企業之間的橋梁，大力籌集民間一些閑散的資金。成立小額貸款公司并定期進行評估和風險測評，向銀監部門推薦依法合規經營、無不良記錄的小額貸款公司，按有關規定改制為村鎮銀行，以提高小額貸款公司發展的積極性。

*本文系國家社科基金項目“邊緣地接受區域中心城市經濟輻射研究”（項目編號：2012BJL069）、漢中市科技發展專項計劃項目“協同發展視角下漢中文化旅游產業績效評價與管理創新研究”（項目編號：2013hzzx-14）、陜西省教育廳專項科研計劃項目“新常態下陜南經濟發展的動力與機制研究”（2016）階段性研究成果。

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（編輯 成方）