不斷打造充滿活力的縣鄉人大工作環境

張學明

衡量良好的人大工作環境是否形成的標準，一要看社會各界對人大的認識是否到位，二要看人大在履行法定職權上是否有效作為，三要看根本政治制度是否真正發揮出應有功效，四要看人大工作者對從事人大工作是否具有足夠的信心，五要看人民群眾是否信服并能有序參與人大工作。

縣鄉人大是我國地方國家政權的重要基礎，在人民代表大會制度體系和基層民主法治建設中具有不可替代的地位和作用。加強縣鄉人大工作和建設，關系人民民主主渠道的暢通和落實，關系縣鄉政權的鞏固，關系基層治理能力和治理體系的現代化。從多年的基層實踐來看，如何打造充滿活力的縣鄉人大工作環境，是加強縣鄉人大工作和建設的關鍵。筆者結合人大工作十年的體會，就如何打造縣鄉人大工作環境，談幾點粗淺的認識。

一、當前縣鄉人大工作大環境向好，小環境仍需不斷打造

任何一項工作都需要一個良好的環境，對人大工作而言也是這樣。好的環境可以成就人大事業，不好的環境也可以阻礙人大發展，打造人大工作良好環境與人大工作創新、與時俱進緊密關聯。

總體而言，當前縣鄉人大工作環境越來越好，我國人民代表大會制度的頂層設計，賦予了縣鄉人大獨特的地位和作用。特別是隨著中央關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見的出臺，縣鄉人大工作迎來了重要的發展契機，大的環境已經形成。但是，并不是大環境好了，一個區域內的小環境就不需要打造了。因為歷史形成的原因，我國縣鄉人大工作普遍還面臨許多困境，實際功效與制度設計存在較大落差。

從目前縣鄉人大工作所處的環境看，存在以下幾方面問題。一是思想認識轉變難。我們好多工作和理念還停留在過去，沒有跟上時代的步伐，許多縣鄉人大實際上在“守攤子”，有不少同志認為人大工作做多做少、做好做壞一個樣，并把它當作在職工作的“最后一站”，只要“過得去”就行了，工作年年都是老樣子，缺乏生機活力。二是主要精力從事人大工作難。縣鄉人大領導普遍“一肩多挑”，配合中心工作的任務比較多，有的名義上在人大崗位，實際上做政府工作，把人大“主業”變成了“副業”，“種了別人的地，荒了自家的田”。浙江省溫嶺最近做過一個統計，鄉鎮人大主席平均只有60%～70%的精力做人大工作。三是人大工作創新難。我們已經習慣了程序性的安排，創新的愿望和動力不強，同時有些地方的環境也并不滿足和支持人大工作創新。四是法治理念到位難。縣鄉領導法治理念的真正到位還需要一個過程，少數領導干部本身對根本政治制度不夠尊重、不夠敬畏，一些本應由人大審議決定的事項，實際通常由黨委直接決定、黨政聯合發文或者黨政一把手直接拍板后實施。五是代表作用發揮難。代表整體的履職現狀與憲法法律的規定、與民主法治建設的需要、與人民群眾的期盼還存在著一定差距，并且縣鄉人大代表普遍都是兼職的，自身事業都比較忙，不少代表履職積極性不高，只當“會議代表”“掛名代表”“名譽代表”。六是剛性監督推進難。有相當一部分人大對政府工作監督缺乏信心、勇氣和智慧，剛性監督的底氣不足。有些地方黨委也不善于支持人大開展剛性監督。

因此，一個區域如果沒有打造良好的人大工作環境，那么人大工作真正有所創新、監督真正到位、人大制度功效真正發揮作用、人民群眾真正信服你，是非常困難的。

二、從關鍵環節入手，打造縣鄉人大工作良好環境

衡量良好環境有無形成的標準，一要看社會各界對人大的認識是否到位，二要看人大在履行法定職權上是否有效作為，三要看根本政治制度是否真正發揮出應有功效，四要看人大工作者對從事人大工作是否具有足夠的信心，五要看人民群眾是否信服并能有序參與人大工作。對照這個標準，應當從以下四個關鍵環節入手，打造縣鄉人大工作的良好環境。

1.從認識上解決人大工作重視不夠問題。首先要有打造環境的愿望，因為愿望是跟認識緊密關聯的，如果沒有這種愿望，就不會主動去打造環境。這里面重點要解決認識上的誤區，澄清幾種片面、模糊的認識。一是人大工作的質量同一個區域的民主法治的進展緊密關聯，要逐步改變“人大工作只要程序做到了，工作就做好了”的模糊觀念。人大處在民主法治建設的“一線”，要真正具有“一線”的精神、“一線”的思考、“一線”的實踐、“一線”的作為。人大工作如果做好了，就肯定能推進這一區域的民主法治進程，這已被溫嶺多年來的實踐所證明。二是經濟發展重要而民主法治也不可或缺，要逐步改變“發展經濟是硬任務，推進民主法治是軟任務”的模糊觀念。民主法治建設要與經濟建設一路同行，相伴而生，這樣才能推進一個區域的可持續發展。習近平總書記提出“四個全面”戰略布局、十八屆五中全會提出“五大發展理念”，都蘊含了這個道理。溫嶺市人大近年來的工作實踐，很重要的一條就是在經濟社會發展當中，民主法治一路不停地跟進。我們認為，人大推進經濟社會發展義不容辭，推進民主法治同樣義不容辭。三是人大以對黨的事業負責、對制度忠誠、對人民敬畏的精神做好履職行權工作，在全局工作中發揮應有的作用，要逐步改變“人大工作做好做壞一個樣”的模糊觀念。倘若人大自身缺乏作為，人大工作就很難推進，也不可能得到黨委的支持、政府的理解和社會各界的廣泛參與。因此，我們對縣鄉人大干部提出“心態平衡，有所作為”的要求，人大自身必須要破除“守攤子、過日子、老樣子”思想，克服畏難情緒，以良好的精神狀態全身心地投入到人大事業，堅持“工作著、思考著、實踐著、快樂著”的理念，確保在推動本區域發展中不缺位、有作為。

2.從方法上解決人大工作活力不足問題。首先，要有行動。人大工作只有“動”起來，才能“活”起來。沒有行動，人大工作只能是死水一潭。縣鄉兩級人大有著密不可分的聯系，要把縣鄉人大工作作為一個整體來研究，加強系統謀劃，加強聯系指導，通過縣鄉互動、上下聯動、互相促動、有效活動，形成縣鄉人大合力共為的良好格局。第二，抓點帶面。這是激發人大工作活力的重要方法，要在本區域內充分地抓好典型，鄉鎮人大有鄉鎮人大的典型，街道人大有街道人大的典型。同時，不斷完善典型、鞏固典型、發展典型，通過典型引路，樹立起標桿、樹立起先進、樹立起好的做法，帶動面上鄉鎮（街道）人大工作的活躍開展。從溫嶺實踐來看，有許多工作就是采取了這一方法。比如參與式預算，先是從澤國、新河兩個鎮開始試點，隨后穩步加以推廣，條件成熟一個，實行一個，2008年從2個試點鎮擴大到5個鎮，2009年再增加一個鎮，到2010年實現全市所有鎮（街道）全面實施。鄉鎮的決算審查，也是從塢根、澤國兩個鎮開始，然后逐步推開。又比如代表聯絡站建設，自2008年8月箬橫鎮在全市率先建立開始，切實加以指導，在試點成功的基礎上，于2009年3月召開現場會，在全市全面部署代表聯絡站創建工作，目前溫嶺已建成45個代表聯絡站，遍布16個鎮（街道）。再比如街道選民議政會制度，在橫峰、城東街道試行兩年的基礎上，將試點成功經驗吸收到《溫嶺市人大常委會街道工委工作規則》，在各街道推行。在抓好典型的同時，還要指導工作相對落后的鄉鎮，經常幫助分析原因，究竟是黨委政府的原因，還是人大自身的原因，或是其他原因。在分析原因、找準問題的基礎上，再對癥下藥、解決問題。通過抓兩頭帶中間，典型引路，后進幫扶，中間促動，推動人大工作水平的整體提升。第三，考核促進。要通過考核、督查等機制，在各鄉鎮形成比學趕超的濃厚氛圍，促進鄉鎮人大工作協調發展。比如2015年以來，溫嶺市在開展縣鄉人大工作綜合試點中，將試點工作納入對各鎮（街道）考核內容，并建立定期聽取匯報制度，形成人大工作齊頭并進的良好格局。

3.從實踐上解決人大工作突破難問題。首先，要確定突破點。人大工作涉及面比較廣，從什么地方突破很重要。要根據各地的實際情況，從最容易解決的地方入手。從溫嶺實踐來看，就是從預算監督開始突破。因為加強對預算的審查和監督，是憲法和法律賦予人大的一項重要職權，也是根本政治制度發揮它應有活力和光彩的重要方面。我們連續十年堅持不斷地推進預算審查和監督創新，很大的感受，就是它不斷調動了人大代表和民眾的參與積極性，不斷強化了人大監督的剛性和實效，不斷激發了人民代表大會制度的活力。通過抓好預算監督，打開了人大工作局面，進一步樹立起道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，使人相信，人大工作是可以有所作為的，是可以把憲法法律賦予的職權落到實處的。第二，要堅持問題導向。根本政治制度在執行中還有很大的完善和提升的空間。要從問題入手，對制度空間有余地的地方進行積極探索，讓根本政治制度真正發揮它應有的功效。從溫嶺探索路徑來看，繼預算監督突破以后，我們從以下幾個領域逐步推進。一是研究如何發揮好代表作用。因為人民代表大會的主體是代表，如何讓代表的作用發揮好、讓代表真正活動起來，是人大工作的重要方面，所以我們積極推進代表聯絡站建設、代表述職、代表議案建議辦理“三測評”等工作，不斷激發代表的履職熱情。二是研究如何強化對“兩院”的監督。因為各地對“兩院”的監督創新普遍很少，制度完善空間很大，所以我們從2008年開始試行了“兩官”績效評估，每年選擇部分法官或者檢察官開展履職績效情況評估，兩屆以來的效果很好，目前已形成常態化，并形成相關制度。三是研究如何強化對“一府兩院”重點工作的監督。從2008年開始探索開展了代表小組“一對一”分組監督“一府兩院”年度重點工作制度，推動“一府兩院”向人民代表大會所作承諾的有效落實，目前已形成制度。四是研究如何解決一些長期得不到有效解決的問題。比如針對審計屢審屢犯問題，我們從2012年開始，人大常委會每年對審計查出突出問題開展專題詢問，有效推動審計問題的整改落實。實踐證明，只有堅持問題導向，不斷尋找問題、研究問題、解決問題，才能不斷推動人大制度的完善發展。第三，要發揮市本級的引領作用。有些工作特別是阻力較大的一些工作，只有上級做了以后，下面才敢去做，如果上級不率先垂范的話，只讓基層去做是很難的。從溫嶺實踐來看，許多工作都是市人大帶頭去做。比如我們每年人代會要確立一件大會議案，這就是市人大堅持八年以后，才推廣到鄉鎮一級來做，而且現在已慢慢過渡到對大會議案辦理情況進行滿意度測評。又比如，對代表建議從如何提高質量，到對部門辦理情況的考核測評，現在鄉鎮也逐漸開始探索。再比如，溫嶺是全國地方人大開展專題詢問最早的地方，市人大帶頭啟動之后，現在各鎮專題詢問也已普遍開展了。第四，注重理論同實踐的密切結合。實踐必須同理論很好結合起來，才能進一步推動實踐發展。比如近年來，溫嶺市每年組織市鎮人大開展為期一周的理論研討，每期圍繞一些重點問題展開討論，形成有主題、有論文、有討論、有交鋒、有點評的理論研討機制，促進人大工作者在研討會后做到邊實踐、邊總結、邊思考、邊提高，為解決人大實踐當中的問題、促進人大工作創新發展不斷提供思路和動力。第五，建立激勵機制。對人大工作做得好的鄉鎮要大力表彰、鼓勵先進。比如溫嶺每年在人代會上表彰先進代表小組、先進代表聯絡站和優秀代表議案建議等，進一步激發工作積極性和創造性。

4.從制度建設上解決人大工作成果鞏固難問題。人大工作不斷向前推進，很重要的是依靠制度保障、規范和引領。民主法治建設是一個“認識、實踐、完善，再認識、再實踐、再完善”的過程，而鞏固完善的最好途徑就是制度建設。因此人大工作光有實踐還不行，還要有實踐成果，形成制度，這樣可以解決人大工作可持續問題，避免“人走政息”。溫嶺這幾年在實踐探索成熟的基礎上，不斷推進制度建設，特別是在2015年開始的縣鄉人大工作綜合試點過程中，按照習近平總書記提出的“總結、繼承、完善、提高”的要求，不斷完善縣鄉人大的各項工作制度，目前已形成了總數達50多項的縣鄉人大制度體系。比如市人大制定了《關于規范鎮人民代表大會會議的指導意見》《溫嶺市人大常委會街道工作委員會工作規則》《溫嶺市人大常委會任免人民陪審員辦法（試行）》等；通過預算審查監督十年實踐，先后出臺了《關于開展預算初審民主懇談，加強鎮級預算審查監督的指導意見》《關于政府重大投資項目監督的規定》《溫嶺市市級預算審查監督辦法》《溫嶺市人民代表大會票決部門預算工作規程》《溫嶺市街道預算監督辦法》《溫嶺市人民代表大會預算修正議案處理辦法》《溫嶺市人大常委會審計查出突出問題專題詢問辦法》等制度。

三、優化外部環境，為縣鄉人大工作創造良好條件

打造良好的人大工作環境，不僅是人大自身的事，也是全黨全社會共同的事。要進一步創造條件，在全社會形成重視縣鄉人大工作的良好氛圍。

1.規范黨委、人大與“一府兩院”的權力運行體系，為人大工作營造良好的發展環境。首先，黨委要重視和加強對人大工作的領導。因為加強和改善黨的領導，對人大工作的推進至關重要。黨的關注程度、推進力度，黨的政策措施和工作重心的調整，都會對人大制度以及人大工作產生重大影響。要更加注重改進黨的領導方式和執政方式，正確對待黨的領導與實行法治的關系，其中最核心的就是提高各級黨委運用法治思維和法治方式的能力，切實尊重和履行憲法法律所規定的制度和程序，帶頭遵守、執行、維護人民代表大會制度。要充分發揮黨委總攬全局、協調各方的領導核心作用，統籌協調好人大與“一府兩院”的關系和活動方式，支持和保證人大依法行使職權。要完整、深刻把握人大的“一線”職責，注重發揮縣鄉人大的整體作用，確保人大在推進基層民主法治建設方面有所建樹、有所成效。其次，“一府兩院”要積極配合支持。人大與“一府兩院”的關系，是產生與被產生、決定與執行、監督與被監督的關系。“一府兩院”要牢固樹立憲法意識、法治意識，積極主動地配合支持人大工作，按照有關法律法規和制度的要求，主動向人大報告相關工作，主動提出提請人大及其常委會討論決定的重大事項，認真研究落實人大決議決定、審議意見并及時報告落實情況，自覺接受人大的監督。

2.保障到位，為人大工作營造良好的履職環境。首先，要強化組織保障。根據中央有關文件精神，健全縣鄉人大機構，適應時代發展的要求。在縣級層面，要根據新形勢下人大工作的實際情況，按照統一規范、提高效能的原則，科學設置人大常委會辦事機構和工作機構。比如可設立預算審查工作機構，增強預算審查監督的力量；縣級人大設立法制（內務司法）、財政經濟等委員會，進一步強化人大的職權。在鄉鎮（街道）層面，應設立專門的辦公室并配備專職工作人員，以適應基層民主法治建設的需要。比如溫嶺，已實現設立2個專委會、增設預算工委，各鎮人大有專職主席、1～2名專職副主席、專門的人大辦公室、專職工作人員的“四專”目標。第二，要強化人員保障。按照“一線”的要求和地方組織法的規定，適當增加縣級人大常委會組成人員的名額，進一步優化人大常委會組成人員結構，將專職組成人員比例提高到60%以上，并要充分考慮年齡、知識結構搭配，在組成人員中增加懂法律、懂財經、懂科技、具有法治實踐經驗等方面的人員。在鄉鎮（街道）人大干部配備中，注重將那些有志于人大工作、有豐富工作經驗、較強實踐能力的干部安排到人大領導崗位，并確保人大干部享受同級黨政干部待遇，主要精力從事人大工作。第三，要強化能力保障。打造一支有活力的創新團隊，是做好人大工作的重要基礎。除了加強對人大干部的配備外，還要重視加強對人大干部的培訓，每年有目標、有計劃、有重點、有主題地組織開展各種形式的培訓，不斷提高人大干部的履職能力。特別是要重視加強鄉鎮人大主席能力建設，這是非常重要但是又非常薄弱的一環。因為做好鄉鎮人大工作，很大程度上取決于人大主席是否履職到位。從時代要求看，鄉鎮人大主席一定要有思考、有主見、有行動、有擔當、有威望，這樣才能使鄉鎮人大工作有創新、有活力、有突破。

3.加大宣傳力度，為人大工作營造良好的輿論環境。隨著人民代表大會制度的日臻完善，人們對人大的性質、地位和作用也逐步了解。但是，社會上仍有不少人對這一根本政治制度了解不深，對人大的法定地位和作用發揮認識不足。因此，要加強對人大制度和人大工作的宣傳，運用新媒體、新方式、新渠道，不斷增強宣傳的實效性和影響力，全面展現縣鄉人大工作的新氣象、新局面，使廣大干部群眾深入了解實行人民代表大會制度的優越性，深入了解人大的法定地位和作用，從而形成全社會共同支持推動人大工作的良好氛圍。

（作者系浙江省溫嶺市人大常委會黨組書記、主任）