完善專委會機制的問題與建議

明連成

專委會作為人大履職的重要職能機構，在人大及其常委會的領導下，根據工作安排，經過辦事機構的全力保障，立足專業和職能，輔助人大及其常委會履行立法、監督、決定重大事項職能，是常委會履職行權的基礎和支撐。目前全國各地人大專門委員會（以下稱專委會）設置及運行情況存在很大的差異。在立法法頒布后，甘肅省人大于2001年設立法制委員會，履行地方性法規經常委會會議初審后的統一審議工作。之后，又根據工作需要，于2004年1月設立民僑、內司、教科文衛、財經、農業、環資六個專門委員會；同時考慮到人大機關部門負責人先成為人大代表、再任專委會負責人，因代表數量有限，不現實，另外成立了對應、同級別（正廳級）的六個工作辦公室，作為常委會領導下的工作機構和專委會的辦事機構，主任由專委會副主任委員兼任。后因機構名稱帶來的工作不便，于2016年3月經省人大常委會會議決定，將六個辦公室改為工作委員會，名稱變但職責任務和隸屬關系不變。目前，甘肅省人大機關共有同級別的7個專委會和7個工作委員會，這種專委會的工作分工和數量的合理性、服務保障全的工作體制，具有一定的代表性。

從甘肅省人大的情況來看，專委會主要承擔人民代表大會主席團、常委會交付的有關議案、報告、決議決定的審查和審議，對有關問題開展調查研究，提出意見建議。同時為主席團、常委會起草有關議案、決議決定。專委會職能特殊、地位和工作環節重要，其組成人員經過法定程序產生、由人大代表組成，它是主席團和常委會履職、決策、議事的參謀助手和國家權力機關運行中的重要組成部分。專委會的職責是協助支持人大及其常委會依法行使職權，并根據相關要求做好相關基礎工作。人大常委會工作委員會（以下稱工委）作為常務委員會根據工作需要設立的工作機構，同時為專委會提供服務保障工作。由于職能、任務及日常管理等責任劃分清楚，保證了專委會履職要求。

專委會地位作用舉足輕重，但實際運行中的問題也是明顯的。現以甘肅省人大為例，就以下五個方面的問題進行探討，提出完善建議。

1.專委會與對應工作部門關系問題。專委會與工委的良好協作及服務保障關系，對保證人大及其常委會各項工作任務落實十分重要。目前存在的主要問題是，法律對專委會的設立規定過于原則，只有設置和接受領導的規定，以及“研究、審議和擬定有關議案”的任務，還有對與本委員會有關的問題進行調查研究，提出建議的規定，其具體職責和工作任務則沒有規定，即使地方性法規對此也不明確和具體。實際中，專委會審議審查法案、議事決策、調查研究、提出意見建議，服務保障工作都由對應的辦事機構負責，專委會一般不參與工委的具體工作，也不存在領導關系。工作中的責任不清、多頭指揮、效率低等問題時有發生，這在一定程度制約了專委會工作的高效開展，在一定程度上影響了工作質量提高，這對人大及其常委會依法履職是不利的。對此，一是依法確定專委會與對應工委的關系。要既明確專委會受理人代會主席團、常委會交辦的工作事項任務，又明確負責本委和對應工委的日常工作。從具體工作來看，專委會主任委員擔任黨支部書記，對“兩委”的黨建和內部管理負有直接責任，可以更好地實現專委會的主導地位和各項工作任務的保證落實。二是規定工委的責任關系。要規定工委既向常委會負責又向專委會負責，工委負責人協助專委會領導主持工作機構工作，內設處室是“兩委”共同的辦事機構，不斷促進專委會領導下的責任體制。實踐證明，二者運行比較順暢、履行職責比較好的專委會，都是專委會主導下的運行模式。三是發揮專委會在人大機關中的作用。要完善和改進人大機關內部運行模式。常委會日常工作中需要召開的會議、重要工作安排、征求有關意見建議、對外聯系聯絡等，要突出專委會，更多的工作由專委會來牽頭負責。

2.專委會貫徹黨組意圖加強黨的領導問題。專委會工作要認真貫徹人代會臨時黨組、常委會黨組決策意圖，自覺置于黨組的領導之下，是必須堅持和首要的工作原則。目前主要問題是，對人大如何利用法定權力，促進黨委決策部署、黨組具體要求落實的方式方法缺乏研究，思路不明，對策不力；又因為專委會主要負責人不能列席人代會臨時黨組會和不能經常化列席常委會黨組會議，對黨委、黨組的重大決策部署和工作要求，有情況不清、精神領會不深和吃不透的情況，以及具體工作抓得不實的現象。如帶頭促進人代會重要議題審議和落實，對常委會重要工作任務貫徹落實中的創新等，就存在差距。對此建議，一是擴大專委會尤其是主要負責人參與黨組工作的力度。人代會臨時黨組會和常委會黨組會，除重要人事事項之外，專委會主要負責人應當列席。專委會既是人代會下屬的重要機構，閉會期間又是常委會下屬的重要機構，它的行動和作為與黨委重要決策事項的落實關系密切，通過列席會議獲得事先的知情權，利于具體工作任務落實。二是專委會負責人參加人代會主席團。甘肅人大從2015年起，專委會主任委員全部進大會主席團，擴大參與，提升地位，在人代會的議事決策中，增加了專委會的話語權。三是人大專委會要學會依法促進重點工作落實。對黨委黨組的重大決策部署，要善于通過地方立法來解決具體的法治問題，通過監督調研來破解政策措施落實中的難題，通過決定重大事項來推進工作，不能僅僅停留在學習領會精神和表態上，以及落實措施缺乏、泛泛抓落實等。四是建立專委會在履職中的重大事項向黨組報告制度。立法中的創制和其他靈活性規定，執法檢查中的典型違法問題，工作調研中發現的地方、部門工作問題，代表視察的重要民情事項等，都需要及時向黨組報告，這樣才能保證下面重要情況和工作落實問題的依法及時上達。五是建立專委會內部研究黨組重大工作部署、任務分解落實的工作機制。專委會組成人員雖然人數少，但層次高，要發揮特長和優勢，日常工作不能限于一年幾次法定會議，要探索建立定期專門的形勢分析、問題研究工作協商機制，充分發揮專委會優勢，努力促進黨委黨組重要工作任務的落實。

3.常委會與專委會發揮作用關系問題。常委會和專委會都是人民代表大會依法履職的主要工作機構。其中，常委會作為人代會的常設機關，它依法履職時，專委會根據安排，按照職能和專業所組織的對相關議案、報告、決議決定草案等進行初審，以及對相關議題進行調研等。向主任會或常委會提出它審議后的意見建議，把好有關議題初審關，促進了權力機關履職行權的權威、效率和科學，是主任會、常委會決策的重要環節，應當說是人大常委會履職的助手。實踐證明，專委會只有在常委會的領導下，積極工作，負起相關責任，與常委會協調一致地工作，權力機關才能依法和高效履職。目前二者作用發揮的主要問題是，專委會接受常委會領導的概念寬泛，主要是常委會職權范圍內事項，缺乏具體規定，這在一定意義上制約了專委會職能發揮；專委會很好地完成了人大及其常委會交給的各項工作任務，但自身潛在的如專業優勢、智慧優勢和積極性發揮不夠；專委會在主任會議處理常委會日常事務中，知情了解多于參與和直接介入，其職能、地位有待加強。對此，一是依法對專委會具體工作進行明確。對專委會職能要通過統一制定專委會履職工作職責，細化工作，規定具體任務。如審議常委會交給的議案、“一府兩院”有關工作報告、有關意見建議辦理和質詢答復、就常委會職權范圍內的事項直接聽取“一府兩院”有關匯報和進行調查研究、擬定法規草案及決議決定草案等重要職能，要有工作規定和辦理原則，以促進專委會職能的具體化、法制化。二是依法明確專委會與常委會的工作關系。除了法律已經明確的專委會在人代會閉會期間接受常委會領導之外，還要明確專委會是常委會履職的重要參謀和助手，是發揮人大作用的基礎，是協助、支持主任會議處理日常工作的重要保證，以此明確責任，明確工作定位，以利于專委會職能進一步發揮。三是對專委會履職服務要多方面。專委會有老領導、有專家學者、有基層的同志，對其履職搞好保障服務是第一位的。尤其是后兩者，他們有自己的專業工作，兼職人大，人大工作的信息資料缺乏，日常研讀不夠，以及人大會議往往臨近開會才發通知發材料，客觀上令他們熟悉議題不夠，參加會議準備不充分，履職不一定到位。常委會工作部門要高度重視，改進作風，改進工作，多途徑服務保障專委會組成人員履職。四是完善常委會內部運行機制。實行專委會和對應工作部門的主要負責人由主任委員兼任的工作體制，對專委會的干部考核、重要人事事項等，要讓專委會參與并建立同機關人事部門溝通商定機制，不能借故黨管人事而避開專委會的用人話語權，以此確保專委會職能的主導權及在人事管理和機關建設中作用的發揮。同時，機關后勤對專委會的保障方面，綜合部門應當優先及時，全方位保證。

4.專委會議案權、審議權、立法權行使問題。專委會提出議案、審議議案和決議決定報告、起草法規草案等，是專委會重要職能和主要權力，是協助人大及其常委會履職的中心內容，其質量、效能如何，直接關系人大職能作用發揮。因此，發揮專委會職能，實際就是發揮人大職能，其本質和屬性是一致的。目前，地方人大發揮經常且履職最好的是審議議案、審查有關決議決定和報告，以及有關專委會會同黨委所屬的單位提出相關法規案。存在問題是：有關憲法法律規定的質詢詢問、人事任免及罷免案很少提出，有關審議審查具體事項中發現和研究提出問題能力有待提高，有關行使立法權中的主動、積極有為普遍不夠問題，等等。“三權”方面的問題，實際是專委會工作的敢作為與不敢作為、認真負責與否和工作姿態端正與否問題。對此，筆者的想法是從隊伍建設加強、工作職責擴大等方面改進。一是加強專委會隊伍建設。黨委要高度重視人大專委會建設，組織部門要將政治、思想和作風優秀的領導干部推薦到人大專委會任職，對省級人大應當將專委會組成人員任職年齡與常委會委員同等對待，并考慮解決市級人大常委會和專委會的組成人員年齡適當延長問題，以及探索對專委會組成人員用專項考核辦法確定去留問題，以不斷激發其工作熱情和工作積極性。二是賦予專委會對有關法律法規開展檢查的權力。監督法將對憲法法律實施的檢查權歸常委會統一行使，這有利于對一些執行不好、問題多的法律及時得到檢查，糾正執法問題。這一規定很好，但卻忽視了一些專門的法律法規具體條款不落實、執行中問題多的情況，以及專委會單獨開展執法檢查的優勢。對此應當賦予專委會依法、有針對性地組織執法檢查的權力，促進其及時研究法律法規實施中的具體問題，推動法律法規的更好實施。三是提升專委會審議及提出意見建議辦理檔次。對專委會全體會議上審議議案、負責組織的執法檢查等法定活動所提出的、重要的意見建議，人大應當明確其法定地位，與常委會審議意見一樣，列入“一府兩院”具體研究辦理回復范圍，以此提升專委會意見建議分量，促進專委會履職的到位和加強。

5.專委會與政府部門及“兩院”關系問題。專委會是人大聯系“一府兩院”工作的重要途徑，聯系范圍廣、聯系事項多，可分為一般工作業務聯系和法定事項聯系。前者的主要問題是，一方面聯系內容不規范。如大事、小事專委會都以人大的口吻或名義出面聯系，有的是專委會要求有關部門匯報工作，有的是根據常委會或主任會議要求“一府兩院”向人大進行專項匯報，有的是讓部門負責人來人大研究交流工作等。而“一府兩院”、有關部門對向人大的工作匯報、對外公開的重要情況或事項有程序規定和要求，許多部門對人大專委會的一紙通知、一個電話就要求做某某事，感到很為難，人大聯系“一府兩院”方式有隨意性情況。另一方面聯系事項廣。政府一個部門對多個專委會，法定事項之外，要資料、要情況、要工作人員配合，還有的凡專委會大的活動都要求“一府兩院”的部門派負責人參加，使本來很忙的部門工作受影響，他們有意見但不愿意提。由此看出人大聯系中確實存在“亂象”問題，政府一些部門更有疲于應付、草草了結的情況。對此，一是對人大聯系“一府兩院”的內容進行規范。主要是對涉及人大會議履職，包括立法監督依法決定及人事任免事項，以及代表視察、執法檢查和工作調研活動等重要事項，要提出需要“一府兩院”和單位配合支持的原則要求，一些要求部門負責人參加的人大活動、提供的工作匯報材料等，要有程序規定，有具體要求，并通過人大綜合部門按照發文程序進行通知，杜絕隨意向部門安排工作、通知相關事項等。二是嚴格和科學劃分聯系部門。人大除了綜合辦公部門之外，對各專委會和工作部門聯系“一府兩院”及其部門、單位，要根據工作對口和任務分工進行明確，以書面文件或制度的形式進行規定。對有業務交叉的，應當分主要和次要。次要的應限于業務范圍或業務處室，減少政府部門單位受人大多頭聯系、事項復雜和不規范問題的困惑。三是規定一般事項聯系的形式。對涉及人大依法履職及相關法定事項的通知聯系，應當用書面文字形式進行；對相關重大事項的事先溝通，可以座談會的形式，介紹情況和通報工作，之后再共同研究確定；對有關情況信息溝通事項，可以寄送相關工作資料或參加雙方重要會議活動的形式互通情況，增進工作了解；同時，專委會應當有專門處室和比較固定的人員進行聯系。等等。

（作者系甘肅省人大常委會研究室主任）