不斷完善人大代表選舉制度

鮮開林+王焱

賄選的發生，不僅是對公民權利的最嚴重踐踏，同時也是對共產黨執政根基的嚴重破壞。因此，完善人民代表選舉制度勢在必行。

遼寧省在第十二屆人民代表大會選舉全國人大代表的過程中，出現45名當選的全國人大代表拉票賄選現象，涉案人數高達523人，是新中國成立以來第一起發生在省級層面，嚴重破壞人民代表大會選舉制度的惡劣案件。近年來，從湖南衡陽破壞選舉案到四川南充換屆賄選案，又到遼寧省人大代表拉票賄選案件的發生，使得人們開始深刻反思，我國人大代表在選舉過程中存在哪些不完善之處。人民代表大會制度經歷了共產黨在建國前的積極探索，以及在建國后的制度性規范，是中國共產黨的偉大創造。而賄選的發生，不僅是對公民權利的最嚴重踐踏，同時也是對共產黨執政根基的嚴重破壞。因此，完善人民代表選舉制度勢在必行。

一、人大代表選舉制度的獨創和本質

我國人大代表選舉制度，是在批判吸收西方資本主義選舉制度合理因素的基礎上，適合中國國情，滿足人民當家作主、管理國家事務的權利得以實現的基礎上的偉大創造。

1.對西方選舉制度的批判吸收

西方國家的政治選舉主要有三種方式：第一種最常見的選舉方式是公開選舉與秘密選舉。19世紀中葉以前，西方國家主要實行公開選舉，包括口頭投票、舉手表決等形式。20世紀以來，隨著經濟的不斷發展，公民民主意識開始覺醒，同時公開選舉帶來的弊端逐漸顯現，因此秘密選舉應運而生，成為西方議會選舉的主要方式。第二種比較常見的選舉方式是直接選舉與間接選舉。以英國為例，英國的下議院議員都是由直接選舉產生，而擁有實際權力的內閣首相則是由間接選舉產生，下議院選舉中獲得多數席位的政黨首腦直接出任英國首相。第三種選舉制度的主要方式是競選。以美國總統的競選為例，兩黨的候選人從黨代會結束以后直至11月初，候選人主要通過召集群眾集會、發表演說等方式來爭取選民的支持。競選本身是一種競爭機制，它能夠使選民全方位的接觸到候選人。但同時，由于西方國家參與競選的候選人主要采取演講、游說等方式，使得競選人過度吹噓并夸大個人政治能力，選民最終選出的并不一定是真正符合民意的政治家。

2.我國人大代表選舉制度的創新

我國人大選舉方式主要有“直接選舉與間接選舉相結合、從舉手表決到無記名投票、從等額選舉到差額選舉”[1]的三大發展特征。在我國，縣級及縣級以下實行直選，而縣級以上的行政單位實行間接選舉。現階段的中國還不具備直接選舉全國人大代表的條件，但是相對于1953年的選舉法已經在逐步擴大直選范圍，未來選舉制度的發展方向應當是逐步實現各地的直選。1931年的蘇維埃工農民主政府選舉主要采取舉手表決方式。到了抗日戰爭時期，民主選舉開始采取無記名投票方式。而解放戰爭時期的“豆選”正是基于我國選民文化程度較低、文化教育普及率不高的現況所創造的選舉方式。陜甘寧革命邊區的“豆選”賦予了老人和婦女等弱勢群體參與政治、參加選舉的權利，破除了“人民程度不夠，不能實行民主”的政治謊言。“豆選”也曾是對抗國民黨假民主的利器，成為我國選舉制度史上一個永遠被人民傳頌的篇章。我國1979年以前的各級人大選舉都是采取等額選舉方式，1979年以后開始逐步實行差額選舉。從等額選舉到差額選舉的邁進是我國向民主政治建設發展的重大跨越。

3.我國人大選舉制度的形成和完善過程

1921年共產黨成立之初在浙江蕭山成立的農民協會是人大選舉制度的萌芽階段。抗日戰爭爆發后，中國共產黨在革命邊區對政權組織建設進行新的探索，建立一種嶄新的符合統一戰線要求的政權，即“三三制”政權組織形式。“三三制”政權是適應全民族抗戰需要，團結一切力量一致對外，在鞏固發展抗日民族統一戰線問題上發揮了難以替代的作用。1954年第一屆全國人民代表大會在北京舉行，會議通過了我國第一部社會主義性質的憲法，同時以根本大法的形式確立了人民代表大會制度為我國根本性政治制度，保證了人民當家作主的權利得以實現。十一屆三中全會以后，我國民主法制建設進入了一個新階段，自九屆全國人大召開以來，工農代表比例呈現不斷增加趨勢。九屆全國人大中工農比例為15.04%，十屆全國人大工農比例增長至18.17%，而十一屆全國人大的工農比例則增長為20.59%[2]，人大代表選舉制度正在不斷完善和發展。特別是黨的十八大以來，創新選舉理念、改革代表名額分配比例和辦法，強化選舉監督和訴訟及問責機制等等。

二、遼寧人大代表賄選案的要害和根源

遼寧人大代表選舉賄選案是建國以來對我國人大代表選舉制度最嚴重的一次侵蝕。在遼寧十二屆省人大常委會中，62名委員只有19名幸存，致使省人大權力機關無法正常運轉。619名省人大代表中，有523人涉及賄選，84%以上的人大代表收受了賄選財物。再來看遼寧的經濟情況，從建國之初的“共和國長子”到2015年全國GDP增速倒數第一，遼寧的衰落很值得深思。

1.遼寧賄選案要害

縱觀涉及遼寧賄選案的45名當選人大代表履歷，不難發現在這45人中，有42人具有企業家身份，且一半以上是私營企業家。當中國私營經濟在GDP總量中占有率高達80%以上時，私營企業家已不甘心繼續當富豪。而對于地方政府來講，為拉動地方經濟發展，鼓勵私營企業多納稅，政府往往會與資本合為一體，甚至論官行賞。私營企業家不甘心做富豪，還要當權貴，要躋身官場參政議政，成為人大代表就是最直接的途徑。而當這些企業家成為人大代表以后，他們究竟會代表誰的利益？當私營企業主一邊高呼需要政策扶持的同時，另一邊又大肆擠占普通工農參政議政的名額比例。當政府無力規制資本的同時又推波助瀾幫助私營企業沖破社會阻力，成功進入各個社會領域的時候，資本綁架政府，操縱公共權力的怪圈就已形成。

如果政府權力受資本的制約，資本必會肆無忌憚地掘取更大的政治利益來為資本服務。如此，賄選便成為這一鏈條中必不可少的環節。20世紀90年代俄羅斯在私有化的過程中曾出現大量一夜暴富的資本家，其中以七大寡頭為代表，他們不僅逐漸控制了俄羅斯的各行各業，甚至開始為所欲為地更換政府人選，政府權力完全被資本操縱。當遼寧賄選案東窗事發之時，中央政治局常委張德江首次對遼寧賄選案定性：這是新中國成立以來查處的第一起發生在省級層面的重大案件。不僅是對我國人大代表選舉制度的嚴重破壞，更是觸碰了中國特色社會主義制度底線和中國共產黨執政底線。金錢資本的毒瘤滲入公共權力的血液中正是遼寧賄選案發生的最大危害。

2.遼寧人大代表選舉賄選事件危害表現

第一，人大代表選舉中的人民性缺失。再來看遼寧人大代表的組成，619人中涉案人數達523人，剩余的幾十名代表中工農比例更是寥寥無幾，真正一線工人農民的代表比例僅占0.4%，一線工人農民的人民代表幾乎變成了空無。縱觀從五屆人大選舉到十一屆人大選舉，工農比例在全國人大代表中的比重減少了一半以上。五屆人大代表中的工農比例為47.33%，到了十一屆人大代表構成中工農比例僅為20.59%[3]。而我國一線工人和基層農民占全國人口總數的80%以上，代表比例卻在不斷減小，甚至到了失衡的地步。中華人民共和國憲法的第一條規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”[4]人大代表代表人民的意志參政議政，人民把權力賦予人大代表，而占全國人口絕大多數的工人農民的代表比例卻不斷縮減。這樣的比例最終會造成我國選舉制度發生扭曲，選舉過程和選舉結果中的人民性逐漸弱化甚至可能喪失。人大代表代表誰？根據我國的選舉法規定，我國的縣級及縣級以下代表由人民直接選舉產生，縣級以上的人大代表由其下一級人大選舉產生，即由人民間接選舉產生。人大代表代表的是普通公民，代表的構成比例理應是工農占多數。但對比五屆人大代表選舉數據可知，如今工農所占比例已經微乎其微。那么，由此產生的人大代表能否真正代表人民利益，傾聽群眾呼聲，傳達普通工農意愿，由此產生的人大代表是否符合我國憲法的最基本規定？遼寧賄選案的發生使得我們不得不重新審慎思考我國人大選舉中存在的名額比例分配失衡問題。畢竟，人民性是共產黨執政的根基。

第二，人大代表的選舉程序不清晰。賄選是附在民主肌體上的毒瘤。賄選的發生原因是選舉程序出了問題。遼寧賄選案件發生以后，張德江曾在講話中指出，這起案件觸碰了中國特色社會主義制度底線和中國共產黨執政底線。遼寧省619名省人大代表中，有523人涉及此案，數據之大不僅令人觸目驚心，數字背后的意義更是耐人尋味。2016年初，中央第九輪巡視組到遼寧巡查時指出，遼寧省“買官賣官、帶病提拔等問題突出”，甚至有“一些領導干部肆無忌憚地拉幫結派，搞幫派現象”[5]。

遼寧是典型的“窩案”多發地。如果在用人制度中出現了派系，官場當中打起了“老鄉牌”“同學牌”，那么賄選的發生也就不足為奇。幫派政治是對民主的嚴重腐蝕，它是附在民主肌體上的毒瘤，會對民主政治產生巨大的阻礙，甚至引起民主的倒退。賄選歸根結底是程序出了問題，而程序是民主的前提，沒有程序就沒有民主。縱觀我國選舉制度的發展歷程，從公開投票到秘密投票，從等額選舉到差額選舉的發展，選舉制度正在不斷完善。但是，我們也不能忽視選舉程序上出現的漏洞。如果選舉不是在嚴密的程序和監督下進行，那么選舉結果也就有了被操縱的空間；如果賄選行為最終得到的利益大于行賄的成本，那么賄選行為就會屢禁不止。從根源上切除賄選的毒瘤，我們不能僅僅依靠事后的追查，而是要在事前用程序保障民主，把權力關進制度的牢籠。

第三，人大選舉制度中的監督無力。相對于西方國家選舉的監督機制而言，我國人大選舉的監督力度較為薄弱。首先表現在立法層面，西方國家為避免金錢政治的困擾設立大量立法，而我國在立法層面的監督還不夠細化，選舉法只規定了候選人接受原單位和選民的監督。然而這種立法監督由于選舉過程中信息不對稱、候選人與普通公民之間的溝通渠道不暢等因素影響，讓立法監督在人大選舉過程中的作用難以發揮理想水平。其次表現在大眾傳媒的監督方式上。西方選舉的過程中，大眾傳媒幾乎覆蓋了選舉的各個方面。媒體不僅通過電視演說、訪談等方式使選民充分了解候選人，同時還能夠形成強大的輿論引導，提升公民的參政熱情，使選舉朝著更健康的態勢發展。相比之下，我國的大眾傳媒則很少把聚焦點放到公共政治領域當中，媒體無法發揮出自身監督的優勢，很難構建起候選人與選民之間的聯系。

第四，人大選舉的方式不公開透明。人大代表在選舉過程中選舉方式的不科學可能會導致賄選的發生。一方面體現在對候選人的提名和介紹問題上，在選舉實踐中，候選人的提名基本上是由人大主席團控制，而選民自己推薦候選人的機會非常小。另一方面是在差額選舉的比例問題上，雖然選舉法規定了我國人大選舉實行差額選舉，但在實際的選舉運行中差額比例往往非常小。由于這種競爭性的降低，讓候選人對選舉沒有太大壓力，與選民之間的見面溝通也就因此成為非必要程序。人大代表選舉方式的不科學，給了一些候選人進行暗箱操作的空間。同時，選民會因此對選舉產生誤解，認為選舉就是走形式，挫傷了公民參與投票的積極性。

三、完善人大代表選舉制度的戰略選擇

人大代表的選舉是全國人民代表大會制度的重要組成部分。經過六十多年選舉實踐的發展，我國人大選舉制度已取得了巨大成就，但我國仍長期處于社會主義初級階段，處于改革開放利益調整的深水區、風險期、社會矛盾凸顯期，這一切都制約了人大選舉制度的正常發揮。對此，既不能因為社會主義制度的優越性而看不到改革過程中存在的問題，同時也不能因為改革中的突發矛盾而否定我國的根本政治制度。牢牢固守人民代表大會制度不動搖是選舉的核心與靈魂，是實現人民當家作主的關鍵一環。在此基礎上，不斷完善人大代表選舉制度。

1.完善落實人民當家作主的本質內容

人大代表最基礎的職能是代表人民行使政治權利、參與政治生活、表達政治意愿。工人和農民是占我國人口絕大多數的群體，其代表的比例也應占有絕對優勢。解放戰爭時期，中國共產黨在陜北實行“豆選”，打破了以往執政者對于“人民文化程度不夠，不能實行民主”[6]的政治謊言。“豆選”賦予了農民及其他弱勢群體政治參與的權利，讓當時占人口大多數的不識字的人也能參與民主選舉，表達政治意愿。共產黨通過選舉成功動員了農民，取得了民心，最終取得了革命的偉大勝利。今天，雖然距離“豆選”已經過去了七十年，“豆選”也隨著它遠去的身影而逐漸被淡忘，但是，共產黨在解放區的民主政治建設經驗對當今完善我國人大代表選舉制度提供了諸多有益啟示和借鑒。

無論是解放區時期的“豆選”，還是當時的“三三制”原則，本質上都是賦予農民參加選舉的權利。一粒再尋常不過的豆子，卻因此凝聚了民心，取得了革命的最終勝利。面對當今我國人大代表選舉過程中出現的賄選問題，最直接有效的措施就是提高工農代表比例，尤其是一線工人的候選名額比例，使占我國人口絕大多數的階級有說話的權利，使得他們的聲音鏗鏘有力。如此產生的代表，才能真正代表民意，才能有效保證多數選舉人的意愿得以實現。

2.完善人大代表選舉制度的組織程序

完善人大代表選舉制度的組織程序，首先要嚴把人大代表的“入口關”[7]。

在人大代表的提名問題上，給予選民一定的自主提名空間，嚴格遵循民主集中制原則。候選人提名后，進行全社會公開公示，延長考察期，引導公民認真嚴肅的選擇自己的代表。同時，當選的人大代表也要進行全社會公示，代表可以公開自己的電話、微博、微信等通訊方式加強與選民的聯系，讓群眾能夠真正向代表表達政治訴求。其次，應當不斷將選舉程序透明化，通過媒體加強群眾對于人大代表產生方式的理解，同時可以引導全社會范圍內的監督，加強人大代表選舉制度的組織程序建設。

3.完善人大代表選舉中的監督問責機制

我國人大代表的選舉經過六十多年的實踐，已經發展成為了符合我國具體國情，具有中國特色的選舉制度。但同時，與其他發達國家相比，我國的選舉法有些條款彈性較大，且與選舉法相關的配套法律法規很少，導致在我國選舉實踐中存在影響選舉公正的因素。因此，需要不斷完善選舉的法律制度建設，使選舉工作更加程序化、法制化。

首先，在立法監督層面，制定嚴格反對和防止選舉中舞弊行為的相關法律，并對不法行為作出嚴厲法律制裁。其次，在選舉程序上，設立專門的選舉機構負責選舉并對選舉進行監督。再次，加強選民對選舉的監督，提高選民行使監督權的意識。最后，充分發揮輿論監督和大眾監督的優勢，通過媒體引導全民監督，調動公民參與選舉的熱情，形成候選人自覺遵法守法、選民主動參與并行使監督權的氛圍。

4.完善人大代表選舉方式

適當引入競爭機制，實行差額選舉與競選相結合的選舉方式。我國各級人大代表已經實行差額選舉，差額選舉實際上就是競爭的一種表現形式。差額選舉帶給選民更多地選擇空間，但是其在實施過程中仍存在一些問題。首先，我國人大代表選舉中存在的競爭因素較少，使候選人與選民之間的見面溝通成為選擇程序而不是必須程序。相比之下，美國的直選可謂競爭激烈，候選人不但要與選民直接見面，還要不斷宣傳自身政治主張，通過巡回演講等方式與各地選民溝通，了解選民政治訴求，最終才可能贏得選民手中的選票。

我國縣級及縣級以下的基層選舉同樣實行直選，但在選舉過程中由于候選人差額比例小、缺乏競爭，使選民與候選人之間溝通成為非必要程序。另一方面，缺乏競爭會導致優秀人才在選舉中難以脫穎而出。非A即B的差額選舉模式使選民的選舉權受到極大限制。同時，由此產生的人大代表在當選之后往往不能珍惜人民的授權，無法真正代表民意。因此，在我國人大代表的差額選舉中適當增加競爭因素，使候選人通過競爭感知當選的不易，珍惜代表身份。而選民則可以因此獲得更大投票空間，選擇符合自身政治訴求的人參政議政。在選舉制度中適當提高競爭比例，等于是把選舉決定權真正下放給選民，不僅會促使選舉程序更加公開透明，同時隨著選民熱情的高漲大眾監督力度會不斷提高，從而對候選人造成一定壓力，使得賄選的發生幾率大大降低。

5.加強基層選民民主意識，提高選民政治素養

民主與選舉相伴而生，民主推動了選舉的發展，而選舉是評判一個國家民主程度的重要標準。然而在實際的選舉過程中，由于候選人與選民之間的溝通不暢、選舉信息不對稱，導致一些選民認為民主就是走形式，選舉就是畫圈圈，因此對自己的選舉權利不夠重視，甚至在基層自治組織中出現“買賣選票”的現象。我國人大代表選舉形式是層層代表，選民直接選出基層人大，由基層人大代表逐級組成上一級人大。這就決定了最基層的直選極為重要，基礎不牢地動山搖。因此，切除賄選的毒瘤要從基層抓起，加強基層黨組織建設，提高基層選民參加選舉的熱情，增強選民民主意識。

選舉既是公民最寶貴的權利，也是公民最神圣的義務，政治冷漠不僅會滋生腐敗的土壤，讓選舉成為不法分子的游戲，同樣也會將優秀的選民阻擋在民主的大門之外。賄選的發生，一定程度上反映出的正是我國公民對選舉不夠重視，對自身政治權利不加珍惜，缺乏堅定的政治信仰的表現。因此，強化基層選民民主意識，提高公民政治素養是預防賄選行為發生的必經之路。

我國人民代表大會制度是以馬克思主義國家學說為指導，結合中國具體實踐，在發展繼承革命根據地建設的經驗基礎上確立的根本性政治制度，人民代表大會制度的本質是人民當家作主 。賄選是附在民主肌體上的毒瘤，玷污了民主的純粹性。針對遼寧賄選案，中央高度重視并作出確定遼寧45名全國人大代表因拉票賄選當選無效的決定。這是捍衛代表公信力，塑造良好政治生態的舉措。賄選是對公民基本政治權利的侵犯，如果賄選成風必將動搖我國根本政治制度，挑戰憲法和法律的權威。完善我國人大代表的選舉，必須牢牢固守人民代表大會制度不動搖，同時堅持“零容忍”“零懈怠”的反腐決心，將賄選行為關進制度的牢籠中。

注釋：

[1]何俊志：《選舉政治學》，復旦大學出版社2009年版，第111～114頁。

[2][3]史衛民：《中國選舉進程報告》，中國社會科學出版社2009年版，第421～422頁。

[4]《中華人民共和國憲法》，人民出版社1993年版，第11頁。

[5]沙雪良：《遼寧一些領導肆無忌憚拉幫結派》，載《京華時報》2016年6月3日。

[6]牛銘實、米有錄：《豆選》，中國人民大學出版社2014年版，第192頁。

[7]劉穎、戚興元：《當代中國政治制度》，山東人民出版社2011年版，第64頁。

（作者分別系東北財經大學馬克思主義學院教授、校人權研究與教育中心執行主任，東北財經大學馬克思主義學院政治學理論在讀碩士研究生）