論法律與行政的關(guān)系

【摘要】：現(xiàn)代國(guó)家行政權(quán)力的擴(kuò)大與加強(qiáng)，已是普遍之趨勢(shì)，也為人們所共知。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，行政機(jī)關(guān)和公務(wù)人員的隊(duì)伍不斷龐大，掌握在手中的權(quán)力也日益成為了人們的焦點(diǎn)。十八大以來，隨著簡(jiǎn)政放權(quán)和反腐“打虎拍蠅”的改革浪潮之下，建立法治政府、服務(wù)型政府、陽(yáng)光透明的政府也是大勢(shì)所趨。本文通過討論法律與行政之間的辯證關(guān)系，約束與超越，妥協(xié)與平衡中，找到依法行政的創(chuàng)新發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】：積極行政；依法行政；法治政府

當(dāng)下在依法行政的過程中，我國(guó)政府已取得了顯著的成果，在某些方面取得了積極的成效，但是其中仍然存在著許多違反法律之處。改革的過程中更多的行為采取的是臨時(shí)性的決定與強(qiáng)制性的措施，這是與建立法治國(guó)家在根本理念上是相違背的。并且行政權(quán)力的手段或方式多為強(qiáng)制命令性的權(quán)力手段，由行政機(jī)關(guān)單方面作出，相對(duì)人必須服從，否則行政機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制執(zhí)行。傳統(tǒng)的行政權(quán)是一種典型的公權(quán)力，所以行政權(quán)效力限定，不能像私權(quán)利一樣自有處分。行政緊急命令和自由裁量權(quán)以及行政權(quán)私法化均是行政權(quán)擴(kuò)大，與法律出現(xiàn)沖突的重要表現(xiàn)。正如西方法諺所說“法律有時(shí)會(huì)沉睡，但不會(huì)消亡。”社會(huì)發(fā)展飛速，行政是積極的，法律是穩(wěn)定的變化緩慢的，其中就需要找到?jīng)_突與平衡的結(jié)合點(diǎn)，把行政權(quán)放進(jìn)制度和法律的籠子里，才能讓依法行政更好的實(shí)現(xiàn)。所以當(dāng)下來討論法律與行政的關(guān)系是尤為必要的。

一、法律約束行政

法律與行政的關(guān)系首先應(yīng)該出現(xiàn)的就應(yīng)是，法律對(duì)于行政的約束與規(guī)范關(guān)系。行政權(quán)必須通過法律來給予權(quán)力，主要也是因?yàn)樾枰ㄟ^法律來約束權(quán)力。行政權(quán)之所以以來行政法，需要法律授權(quán)，正是他受制于行政法的表現(xiàn)。這也正是由于其在約束和控制權(quán)力方面的作用，而才能獲得了信任與權(quán)威，是取得整個(gè)社會(huì)承認(rèn)和信賴的前提。行政權(quán)是國(guó)家權(quán)力中最接近原始權(quán)力或傳統(tǒng)專制權(quán)力的一種，它具有擴(kuò)張性和侵略性。如果說立法權(quán)是受到選民和程序來限制、司法是通過訴訟程序的原則來保障的話，行政權(quán)力是更難且最需要限制的權(quán)力、

約束行政權(quán)，并不是不要或取消行政權(quán)，而是要求其必須合法，包括實(shí)質(zhì)上和形式上的合法。[1]在法治的國(guó)家或社會(huì)，任何事物和行為都應(yīng)經(jīng)得起法律的評(píng)判，都應(yīng)該論證其合法性；社會(huì)需要行政權(quán)力來管理，并不意味著行政權(quán)可以隨意運(yùn)用、公共利益可以隨時(shí)作為動(dòng)用一切權(quán)力的借口，更何況當(dāng)下濫用權(quán)力和權(quán)力逾越界限現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，所以約束它，控制它，使與其目的相適應(yīng)，這也是依法行政之所必須。

二、積極行政，先于法律的行政實(shí)踐

在改革和發(fā)展過程中，有些行政事項(xiàng)，實(shí)際上是先有探索做法，經(jīng)過一段時(shí)間實(shí)踐后，比較成熟以后，再上升為立法規(guī)定。另外，由于立法體制、立法任務(wù)繁重等方面的原因，立法經(jīng)常是滯后于活躍的社會(huì)和行政管理實(shí)踐。沒有立法或者沒有足夠立法的情形下，行政機(jī)關(guān)出于其使命和職能，又不能疏于或者怠于行政管理，更不能放任自流，這就有了法律之外行政的存在的必要和空間。所以這種情況，實(shí)際上就是沒有法律根據(jù)和規(guī)定情況下的自由裁量的行政實(shí)踐，或者是缺乏足夠法律根據(jù)和規(guī)定的行政實(shí)踐。行政機(jī)關(guān)基于實(shí)踐的需要，根據(jù)隨時(shí)制定的行政政策甚至是行政決定措施等，開展行政管理。行政實(shí)踐在先而法律在后，這種情況在一個(gè)高速發(fā)展和深刻變革的社會(huì)歷史時(shí)期，不僅是存在的，而且是比較普遍的，有一定的不可避免性。

所以就出現(xiàn)了政府權(quán)力較大，擁有較大的自主權(quán)與自由裁量和自主決定的權(quán)力，從而地方性法規(guī)繁多復(fù)雜。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，就出現(xiàn)了片面追求GDP的政府，文山會(huì)海的政府，自?shī)首詷返恼顬椴划?dāng)和作為過度的政府，最終程序缺失，隨意行政，相當(dāng)程度的人治。

適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)管理的需要，積極行政和行政自由裁量也是需要的，其存在和擴(kuò)大也有其合理性，然而其濫用對(duì)人權(quán)的危害和威脅是不爭(zhēng)的事實(shí)。法律是不可能規(guī)定所有具體事項(xiàng)的全部的，行政職能是多元化的，因此法律不可能隨著社會(huì)的發(fā)展仍然規(guī)定著行政的方方面面，所以必然還是將會(huì)要存在自由裁量與積極行政的空間。但這也并不意味著行政可以不受法律約束，更不等于說行政可以超越法律之上，或者抵觸法律的規(guī)定和法律的精神，其在具體行使自由裁量時(shí)也是要受到相關(guān)法律原則的約束。

即便行政不是執(zhí)行具體的法律事項(xiàng)，也同樣有是否違法和是否侵權(quán)的問題發(fā)生。另外，在有法律規(guī)定的范圍內(nèi)，在法律調(diào)整的事項(xiàng)上，在行政干涉他人權(quán)利義務(wù)或者侵害他人權(quán)利問題上，也就是說在行政在執(zhí)行法律方面，應(yīng)當(dāng)而且必須有法律根據(jù)和法律授權(quán)，不能違背法律的規(guī)定，否則，必須受到法律的嚴(yán)格約束。依法行政的法律保留原則和法律優(yōu)先原則等，無一例外地應(yīng)當(dāng)適用于行政執(zhí)法的一切方面和各個(gè)環(huán)節(jié)。否則，就是違法侵權(quán)，有違法治原則。

三、法律與行政的統(tǒng)一發(fā)展，依法行政

法律與行政的關(guān)系，在辯證中統(tǒng)一，相互之間有著約束，有著超越的關(guān)系，在沖突與妥協(xié)中相互統(tǒng)一，尋求發(fā)展的平衡節(jié)點(diǎn)，能夠更好地推動(dòng)依法治國(guó)，依法行政的發(fā)展。

黨的十八大尤其是十八屆四中全會(huì)打開了全面推進(jìn)依法治國(guó)的新視野，無疑也將推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的境界提升到了前所未有的新高度，進(jìn)一步擴(kuò)展了推進(jìn)依法行政的外延、豐富了法治政府建設(shè)的內(nèi)涵。深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，就是要將政府工作全面納入法治軌道，將政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。將法治政府建設(shè)與責(zé)任政府要求統(tǒng)一起來。[2]

首先，要強(qiáng)調(diào)行政法制度規(guī)范創(chuàng)新發(fā)展，將制度規(guī)范內(nèi)容創(chuàng)新與制度規(guī)范體系創(chuàng)新結(jié)合起來，通過政策創(chuàng)新與法律創(chuàng)新，形成完整統(tǒng)一的依法行政規(guī)范體系，形成有法可依，為深入推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府提供充分有效的制度保障。[3]推進(jìn)依法行政制度規(guī)范創(chuàng)新，首先要?jiǎng)?chuàng)建以組織權(quán)限、過程程序、后果責(zé)任等連為一線的制度規(guī)范框架體系； 其次要堅(jiān)持法律創(chuàng)新和政策創(chuàng)新推出良法善策，并且推進(jìn)政策與法律關(guān)系創(chuàng)新，促進(jìn)政策與法律兼容互動(dòng)，重在形成充滿活力的制度規(guī)范框架體系； 再次要強(qiáng)調(diào)社會(huì)規(guī)范對(duì)政府管理和社會(huì)治理的價(jià)值和意義，將政策規(guī)范、法律規(guī)范與社會(huì)規(guī)范甚至道德規(guī)范協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來。

其次，是體制機(jī)制創(chuàng)新，就是要重新改造社會(huì)管理不同方面、不同層面和不同側(cè)面的關(guān)系，確立以職能分工明確、職責(zé)分配合理、職權(quán)分歸得當(dāng)為基礎(chǔ)和以決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離為特征的行政體制。[4]推進(jìn)依法行政體制機(jī)制創(chuàng)新，必須加快構(gòu)建更加完整的通過司法推進(jìn)依法行政的機(jī)制，包括行政訴訟制度和行政審判工作，只有將其完善才能真正落實(shí)法律與行政的統(tǒng)一。

參考文獻(xiàn)：

[1][法]莫里斯·奧里烏.行政法與公法精要 （ 上冊(cè)）[M]. 遼海出版社、春風(fēng)文藝出版社，1999： 13.

[2]肖金明.人民代表大會(huì)制度的政治效應(yīng)[J].法學(xué)論壇，2013（3）.

[3]朱芒.中國(guó)行政法學(xué)的體系化及其突破方向[J].清華法學(xué)，2015 年第1期.

[4]徐邦友.中國(guó)政府傳統(tǒng)行政的邏輯[M].中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2010：189-190.