淺談行政環境變革中地方政府職能轉變與職責重構

【摘要】：新時期，我國提出轉變政府職能，建設現代政府的要求，地方政府行政環境發生變革。基于上述要求及地方發展的需要，地方政府在行政環境變革中應積極進行職能轉變與職責重重構。本文以地方者政府行政職能與職責轉變為視角的，在綜合分析行政變革的基礎上，提出地方政府具體職能轉變與職責重構方法，以期為地方政府發展提供理論建議。

【關鍵詞】：行政環境；地方政府；智能轉變；職責重構

“隨著經濟不斷發展，龐大的上層建筑也會發生或慢或快的變革。”這是馬克思理論中的一個重要觀點，著重強調上層建筑與經濟發展相聯系[1]。在黨的十八大報告中也對此觀點進行了闡釋，即“行政體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求。”政府作為上層建筑的組成的一部分，必須在一定的行政環境中進行活動，且其順利開展活動的必要條件是：政府活動要與其運行的內外環境相適應。我國目前行政環境的現實情況對地方政府職能轉變及其職責體系重構提出了新要求：地方政府改革的直接目的是增強行政效率，提升政府對經濟社會服務的發展水準。保證經濟社會穩定強健地迅速發展，提高人民群眾的生活質量，加深民眾幸福感[2]。本文在此基礎上具體探討地方政府職能轉變問題，具體如下：

一、地方政府運行環境分析

面臨著良好的戰略發展機遇期。目前，從我國地方政府所面對的局勢上看，既擁有寶貴的發展時機也要面對眾多來自內部和外部的挑戰和風險。但總體上呈現出：機遇多于挑戰。地方政府必須要認真看待今后這段重要而關鍵的時期，這將是小康社會全面建成的緊要時期，也是改革開放強化、經濟發展方式加速改變的攻堅時期。

1.經濟層次

在經濟層次上，調節和發展經濟結構與是我國經濟戰略機遇期的首要目標。隨著國家對區域經濟格局的調整，東部地區的產業經濟水平持續上升，向內地地區進行了產業的部分轉移，進一步突顯出了中西部在承接產業轉移中的優化力量，這對各地更好地運用外力完成跨越進步十分有利。但是在同一時間，結構性矛盾我國各地經濟發展中的依舊明顯，顯示出四個的特征，即尚未根本改變發展方式粗放問題，尚未根本改變綜合競爭力薄弱問題，尚未根本改變城鄉二元結構突出問題，尚未根本改變公共服務質量低問題。

2.政治層次

在政治層次上，各地政府應以積極的領導方式適應經濟環境的變化，并轉變對經濟發展的推動方法。目前，地方政府職能已發生了重大轉變，逐步實現由政府概念向政府治理方向轉變。加強干部人事制度的改革，提高領導班子和干部隊伍的整體素質的教育質量。加大對黨風廉政建設責任制的建設，深入推動懲治和預防腐敗體系的建設。但，在推動黨員素質發展的進程中，各地方政府的一些領導干部的全局觀念、職責觀念和民眾觀念不夠強烈，一些領導干部的領導方式還不能與新形勢下的發展要求相符合。領導干部對群眾利益的損害現象和官員貪污腐敗的官場風氣仍然沒有改善。

3.社會層次

在社會層次上，穩定社會局勢與社會問題的增加，這兩個矛盾并存。隨著社會經濟建設的發展，我國民眾生活質量的提高，城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收益的快速增加，各地已經形成基本公共服務制度框架。在各地政府的對公共服務的努力建設下，民眾教育、疾病、就業等問題有所緩和，社會保障體系逐漸完善，各項基本醫療保險制度全部建設。但我國處于發展階段的現實情況依然沒有改進，沒有將人均發展水平和人均公共服務水平這一問題得到改變，擴大就業任務任重而道遠，各種社會矛盾進一步凸顯，仍需增強經濟社會發展中的薄弱點。人民群眾在追求高質量的生活的同時，依然對政府改善民生的問題抱有深切的期望。

4.文化層次

在文化層次上，文化建設收效與弊端并存。在近幾年來，我國各地政府注重對文化的建設，并推動對文化創建的力度，不斷深入文化體制改革。在各地政府的行動下，精神文明建設接連獲得顯著進步，對社會經濟發展的起到有力的促進作用。但是，社會道德底線缺失、誠信度下滑，以及社會成員人生觀、價值觀扭曲等現實情況依然存在。公共文化服務體系不健全，城鄉、區域文化發展不平衡問題尚未解決。束縛經濟社會發展的傳統思想觀念依然沒有得到破除。

5.生態環境層次

在生態環境層次上，生態文明的建設面臨著嚴峻的問題。我國各個地方政府已經開始著手建設節約型社會和環境友好型社會，“創設生態文明”這一命題也被中國特色社會主義“五位一體”[3]的總格局所納入。但是，我國現在正處于經濟發展期和轉型期，城鎮化和工業化的快速提高對資源與環境造成嚴重的約束，經濟與生態環境的矛盾更加突出。保護生態環境刻不容緩。如何把生態文明的建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面相融合，成為我國各個地方政府需要思考的問題。

二、地方政府職能轉變方向分析

地方政府職能轉變是以政府職責體系的確定為基礎。我國地方政府的運行環境要求相應地轉變政府職能。在黨的十八大報告中，確定了在新時期地方政府職能轉變的基本目標和方向。黨的十八屆三中全會進一步提出：地方政府要增強對公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等的使命。我國正面臨改革發展的緊要時期，各地方政府要科學分析和精確掌握發展趨勢，充實運用各種有利條件，逐步把構建良好發展環境、為民眾提供高質量公共服務和對社會公正公益的保障上作為政府職能轉變的根本要義。

1.構建良好發展環境

構建良好的發展環境是我國各地方政府提高區域競爭水平，促成集聚產業發展，更好更快地推動社會經濟前進的基礎。依據諾斯的經典理論，“政府的存在是經濟增長的關鍵然而政府又是人為經濟衰退的根源”。在發展社會主義市場經濟之中，要將政府與市場的關系正確把握好，綜合處理好“看得見的手”和“看不見的手”[4]，即市場與政府之間的相互作用。一方面：政府要根據社會主義市場經濟定律，對宏觀調控進行改進和加強，著力將宏觀調控和管理水平提高；另一方面：政府要對微觀經濟活動的干預逐步減弱，將市場在資源配置中的基本作用更大規模更廣范疇地發揚，擴大民眾和社會組織在社會公共事務管理中的力量。政府從微觀活動退出之后，要承擔起維持社會紀律的職能，包括維護社會秩序和市場秩序的平穩。從社會生活的角度，各地方政府要維護社會局勢平穩維持，推進社會事業的發展，提供人民群眾進行生產和生活的安穩環境。從經濟發展的角度，地方政府要維護市場經濟秩序的平穩運行，健全市場監管體系，推進市場經濟的健康發展。

2.創新優質公共服務

隨著我國各地的經濟與社會發展逐步提高，人民群眾的公共服務需求的日益增長與供給公共服務不足的矛盾也逐步突顯出來。公共服務主要作用體現在推進人民群眾生產和生活質量改進和人的全面發展。通過各地政府提供更高質量的公共服務，各地區在經濟和社會發展中所面對的各種主要矛盾將所有緩和。地方政府應在經濟快速發展的根基上，繼續提升公共服務質量，推動公共服務從基本向優質的品質上轉變。所謂提供優質的公共服務，就是滿足民眾對幸福生活的期望，提供更良好的教育資源、更充足的工作職位、更穩定的收入、更堅實的社會保障、更高質量的衛生和醫療服務設施、更良好的居住條件、更干凈的生態環境。而提供優質公共服務的根本要求，就是地方政府要從實現民眾最直接和最現實的利益考慮，以改善民生為重點加強社會建設。

3.維護社會公平正義

在我國改革發展向多方位、結構化展開的同時，改革帶來的民眾敏感問題、觸及的利益矛盾復雜化，社會公平正義成為民眾日益關注的問題。社會公平正義是妥善協調社會各方面的利益關系的關鍵、是正確處理民眾內部矛盾和其他社會矛盾的思想基礎。維護社會公平正義是實現社會主義社會的實質條件。其作用是將社會活力激發，使社會各個階層群體的利益得到協調。維護社會公平正義涉及制度和政策方面的基本改變，公共規則的制定者——即政府來承擔社會公平正義的關鍵。地方政府需要多種方法與手段的綜合進行，推進對社會公平正義在制度和政策上的保障，排除制度和政策對其他群體忽視和排斥，逐步健全法律法規建設，使全體民眾加快實現共同富裕的目標。

三、地方政府職責體系重構

世界銀行于1997年在其《1997年世界發展報告：變革世界中的政府》[5]一文中對地方政府的作用做出了概括，其認為：地方政府對于國民經濟發展與社會進步具有重要作用。地方政府在推動改革具有巨大潛力，當這種潛力受到正向引導而得以發揮時，能夠有效促進國家經濟發展與社會建設。但，當地方政府潛力無法發揮或受到負面引導時，則會對經濟發展與社會建設起到阻礙作用。可見，我國應完善地方政府職能體系，并結合時代要求從政府結構、政府職責關系與創新管理三方面對地方政府職能進行重構。

1.政府結構優化

政府結構是政府在履行職責時所呈現出的一種關系模式。具體包括：政府部分之間的橫向關系模式、政府部門之間的縱向關系模式。

從橫向關系角度分析。地方政府依據部門職責對部門分工進行劃分，各部門在分工、合作的過程中充分發揮政府作用，實現政府職能。而新時期對政府職能提出了新的要求。政府應由管理職能向服務職能轉變。因而，各地方政府應以政府職能的有效履行為目的而實行政府部門之間橫向結構的優化，具體可分為三個方面：首先、從地方政府職能部門規劃角度分析，地方政府應對各部門進行綜合評估與職能梳理的基礎構建政府部門職能體系。并依據職能體系對政府職能部門進行增加與削減的調節。著重增加具有職能履行工作的政府部門，削減并壓縮不具有職能履行工作的相關部門。同時對具有相似職能的部門進行為整合；其次、從地方政府職能部門反應民生的角度進行分析。各地方政府應針對民眾反應強烈、要求急迫問題做出針對性回應。應結合民眾需求強化政府部門職能。有條件的地方，還應針對問題集中區域建立專門部門。如部分地方設立市場監管部門，衛生保障部門及城市建設部門等。最后，職能交叉部門進行職能整合，以避免造成政府資源浪費。

從縱向關系角度分析。縱向結構的優化應以政府高效運行為原則，具體包括：保持環境友好；提供優質公共服務與維護社會公平正義原則。具體而言，地方政府部門應建立在行政責任、財產權利及是事務處理的基礎上。各地方政府應著重于建立上下銜接合理的政府部門。同時應因地制宜設立其他政府部門。在理順職責的基礎上進行權力下放，賦予基本政府部門更多權力，使其在具體行政過程中有充分能力解決民眾問題。而這也符合我國“省改縣”[6]改革的趨勢與要求。

2.職責關系梳理

地方政府的職責關系梳理主要在于梳理政府職能部門在履行職務過程中等的分工與合作問題。目前，地方政府主要存在結構分化不合理與功能分配不合理的問題。具體表現為同一部門承擔多種職能或不同部門承擔一種職能。因而梳理政府職責關系，應依據權責一致的原則，明確政府部門職責邊界，明確政府全能與職責。具體可包括三個方面：

第一、針對同一職能由不同部門履行的問題進行梳理。應堅持一項職能由一個部門行使的原則。在具體處理過程中可以在保持部分部門職能不變的基礎上對部分職能進行調整與轉移，避免造成政府資源的浪費。而針對需要由多部門共同完成的職責應在明確主導部門與負責部門的基礎上，分分清其他部門的主要責任與次要責任。同時，建立部門協調配合機制，實現部分協同治理，提高政府運行效率。

第二、梳理政府、市場及社會之間的關系。學者尤佳在其研究報告中對政府、市場及社會是現代三種主要資源配置方式。政府應秉持：“政企分開”的原則，從減少小微事務干預的開始，逐漸向市場的資源配置決定作用轉變，充分發揮社會力量在事務管理中的決定作用。在逐步提高科學化管理水平的同時，深化改革行政審批制度。逐步改革社會組織管理制度。逐漸形成開放，明確的權責體系。引導社會組織在公共事務中發揮管領作用。

第三、梳理各級政府上下級關系。地方政府在梳理上下級關系應秉持促進政府積極發揮職能的原則。從職能范圍角度分析，應明確區分省級政府部門，市、縣級政府部門的部門作用。具體為：凡屬于省級部門的事務應由省級地方政府負責。屬于市級的事務應有市或縣政府負責處理。從具體職能角度分析。省級政府應負責制定發展規劃，針對各省確定發展方向。協調統籌管理。并逐漸下放權力。市級或縣級政府，應負責處理基層中的具體事務。各市縣政府之間也可以建立競爭機制，互相促進發展。

3.管理方式創新

創新管理方式有利于政府提高管理效率，降低管理成本，促進政府深化履行其職責。因而政府應不斷創新其管理方式，具體可分為三個方面：

第一、創新政府工具。現代化的政府工具主要包括市場工具、工商工具及社會工具。地方政府應依據其政府發展目標對的政府工具進行創新。積極進行市場經濟改革，打破壟斷。發揮民企在企業管理中的具體作用，使民企進入公共服務領域，充分發揮企業作用[7]。

第二、改進政府績效管理。以科學管理和提高經濟進步的方式方法，科學合理地將績效管理內容進行有效制定。各地方政府對下屬一級政府的績效管理，主要依據科學發展、社會和諧以及結合政府現實情況建設進行；地方政府對同級政府機構的績效管理，著重根據工作促進、履職高效、服務質量以及現實情況建立實施。在績效評價方面，堅持結合政府內部評估、公眾考評和專家考核等方式方法。設置一套完善的政府績效評估結果反饋機制，實施嚴格的績效問責制。

第三、進行互聯網與電子商務改革、地方政府在進行商務改革時應充分發揮互聯網作用，建立統一的電子商務平臺，實現政府之間辦公網絡化，溝通網絡化，協調網絡化。將政府職能與網絡進行有效結合。同時應建立于地方辦公系統相集合的互聯網監察系統。對政府職能進行全方位監控，促進政府提高辦事效率。

【總結】：本文以地方政府職能轉變為視角，通過分析地方政府職能現狀，總計具體改革意見，為地方政府發展做出理論貢獻。

參考文獻：

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[4] 姚財福.深化行政體制改革營造“互聯網+”發展的良好環境[J].世界電信，2015（8）：31-34.

[5] 尤佳.以行政執法體系改革促進法治政府進程[J].管理觀察，2015（15）：53-54.

[6] 李三忠.改革推動行政審批服務體系建設[J].紫光閣，2015（1）：30-31.

[7] 張書玉.政府職能轉變視角下的行政觀念重構[J].天水行政學院學報，2014（3）：36-38.