當前城鎮低收入人群住房保障制度問題研究

【摘要】：目前，我國住房福利政策還不夠完善， 在城鎮范圍內，中低收入者住房問題沒有得到根本解決。城鎮低收入家庭住房問題將長期存在，需要政府的高度重視，制度科學合理的政策予以改善和解決，以保證社會弱勢群體的住房權。

【關鍵詞】：低收入；住房保障制度；城鎮

住房問題是許多國家在經濟發展和城市化進程中必然要面臨的一個難題，解決居民的住房問題、特別是廣大低收入家庭的住房問題是世界各國政府必須面臨的問題。聯合國秘書長在1987國際住房年曾發文告指出：住房是人類的基本權利和需要，要求各國政府重視解決貧困居民的住房問題。

自改革開放以來，中國取得了舉世矚目的成就，人民的生活水平也得到了極大的改善，但是中國仍存在貧富差距懸殊的問題。在部分高收入群體的住房需求早已得到滿足，甚至已經開始將住房作為投資、財富保值增值工具時，廣大城市低收入者群體仍舊苦苦掙扎以求實現基本的住房保障。由于他們在市場化的住房交易中處于劣勢，很難依靠自身的力量在房地產市場上進行正常的住房消費。僅靠市場調節已無法滿足居民的住房需求。因此，為了滿足低收入群體的住房需求，建立完善的住房保障制度是必由之路。

一、當前城鎮低收入人群住房福利制度的運行狀況

我國住房保障制度主要是公積金制度、經濟適用房制度和廉租房制度。公積金制度主要幫助了那些單位效益好、收入高且穩定的非低收入消費者， 而真正需要扶持的低收入者因為大都沒有固定收入和固定工作單位， 便被排斥在住房公積金的受益對象之外， 所以絕大多數低收入者不能享受這一制度安排。因此， 我國低收入人群的住房保障制度主要是經濟適用房和廉租房兩種。

1、經濟適用房制度

經濟適用房是由政府提供政策優惠，限定建設標準、供應對象和銷售價格，有保障性質的政策性商品住房。統計數字表明，合肥市 2012 年經濟適用房（含困難企業集資建房）開工 2352 套，這對于解決合肥市中低收入家庭住房困難問題起了很大作用。大規模的經濟適用住房建設滿足了眾多中低收入家庭的住房需求、在一定程度上平抑了商品房的價格。但是在經濟適用房制度發展過程中，也出現了許多的問題。

首先，銷售對象界定困難。政策規定經濟適用房的主要供應對象為中低收入家庭，但是調查卻發現，大量低收入人群無法購到經濟適用房，而一些經濟適用房社區內，房屋出租率甚至高達社區內租賃交易總量的八成。這就違背了國家投資經濟適用房的初衷。

其次，區位選擇有局限，增加了生活成本。在實際規劃中，城鎮中心土地由于開發早、地價高，無法提供經濟適用房建設用地，這使得經濟適用房往往建在城市邊緣或近郊地段。這樣雖然降低了房價，但卻給工薪階層出行和生活帶來了不便。例如，合肥市的許多經濟適用房小區除了蜀山區的丁香花園外，大多處于城市邊緣地帶。

再次，缺乏退出機制，造成福利化。由于住房保障制度的退出機制不完善，容易產生福利固化的問題。有些人在享受了國家的優惠政策后，經濟收入有所提高，隨后購買了商品房，就把經濟適用房出賣或出租，這就加劇了經濟適用房的供需矛盾與社會的不公平。

最后，市場失序和違規操作。經濟適用房制度中沒有詳細規定經濟適用房項目的變更事宜，通行的做法是補交土地出讓金后即可轉為商品房項目，而現在城鎮房地產市場中由于國家的土地控制，一地難求的情況普遍存在，所以土地審批較容易的經濟適用房項目就成了房地產商和地方政府違規取地的絕佳途徑。此外，一些地方和部門為了獲得經濟適用房的有關政策優惠，受利益驅動往往會打著經濟適用房的旗號爭項目、爭土地、爭貸款，這就容易誘發政企間交易和政府尋租行為。

2、廉租房制度

廉租房是由政府在住房領域實施社會保障職能， 向具有城鎮常住戶口的最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房， 或由私人機構開發經營， 政府提供補貼的商品住房。首先，廉租房制度落實不力，政策落實遲緩。其次，廉租對象覆蓋面過于狹窄房源有限，很多低收入家庭住房困難的問題沒有得到真正解決。再次，資金來源渠道單一且數量不足。大部分資金來源于住房公積金增值收益，政府財政資金未能有效落實。最后，退出監管機制有待完善。退出監管機制的缺失，導致一部分城市低收入群體雖然擺脫了貧困，但依然占有廉租房情況的出現，這既影響了廉租房社會保障功能的發揮，也有違社會公平。

二、對當前我國城鎮住房福利制度的評價與分析

總體來看， 我國當前的住房公積金制度、經濟適用房制度和廉租房制度為主要內容的住房福利制度，對于支持城鎮中低收入家庭解決住房問題起到了重要作用。但是由于住房福利制度問題的提出時間相對較短，實踐經驗也不足，還沒有形成一套良性運行的住房福利模式，現有的住房福利制度也呈現出不同程度的缺陷和問題。主要呈現出以下特征：

1、目標對象的模糊性和寬泛性

對于住房福利涉及對象的范圍，各國沒有統一的標準。美英是以低收入階層為目標對象；韓國的目標對象一般為低收入家庭和最低低收入家庭；新加坡是按照家庭收入的多少來確定對象和力度。我國則將中低收入家庭都納入住房福利的范圍，但是對中低收入的界定卻是十分模糊和寬泛的。導致在實施住房福利政策和相關實施細則的落實過程中，存在一些難以操作的問題。造成真正需要的家庭享受不到該政策的實惠。

2、設計標準的趨高性和斷裂性

從國外的經驗來看，小戶型、低造價是解決城鎮中低收入家庭住房問題的行之有效的辦法，例如香港的“居屋”每套建筑面積僅 40～65平方米，法國的社會住房每套面積也在 55～75平方米。但是目前我國經濟適用住房建設中存在著價格偏高、面積過大、戶型設計不合理的情況。除了標準的趨高性以外， 斷裂性也是其重要特征。經濟適用房針對的是城鎮中低收入對象，廉租房主要針對“雙困”對象，住房補貼由于是由廉租房政策探索中提出來的，也仍只局限于低保對象，甚至連低保對象的需要都遠未得到滿足。這樣對一些既買不起經濟適用房，也不符合廉租房政策的城鎮居民來說，基本沒有惠及到。單項福利政策無法互通、互聯、互補，充分說明了現行住房福利政策設計標準的斷裂性特征。

3、住房福利供應渠道的重復性

西方國家對中低收入者的住房福利政策是簡單易行的，要么減免租金，要么降低貸款利率或者減免有關費稅，對低收入者提供重點保護是普遍做法。而我國提供多重保障，如從住房的供給上（經濟適用房、 廉租房）、提高中低收入者的需求能力和購買支付能力上（住房補貼、 公積金制度）、從流通過程中提供保障（減免交易中的稅費）和從消費領域中提供保障（廉租房的租金補貼或減免、公房低收入戶的租金減免）等保障措施。這樣，造成了真正的住房弱勢群體是沒有能力購買經濟適用房，而且他們的單位要不效益很差，要不根本沒有單位，從而也就沒有包括在住房公積金的保障范圍之內。

三、實施城鎮住房福利政策的若干措施探討

經過長期的努力，我國的住房福利政策已初成體系，總體上有效保障了城鎮中低收入人群的基本生活，但仍存在著不少嚴重的缺陷。為此，有必要對我國城鎮低收入人群住房福利政策設計和運行方案進行全方位的對策探討。

1、完善住房保障法律法規體系，提供重要的法律支持依據

任何一項政策制度的良好運行，都需要有法律的支持，住房福利制度更是如此。在發達國家，住房福利制度的法律保障不僅包括在憲法、民法等一般性綜合法律中，也包括在綜合性的社會保障立法中。但是結合我國住房保障的現狀可以發現，導致我國住房保障制度發展緩慢的一個重要原因就是國家的相關法律法規不完善，以至于在制度的實施過程中出現無法可以造成的混亂狀況。因此，各地有關部門應結合本地發展實際，并在現行的法律法規基礎之上，制定出地方性的住房福利政法規。

2、發揮政府主導作用，落實好住房福利

由于房地產市場的特殊性，單靠市場機制的作用，許多居民無法解決住房問題，政府理應承擔起責任。具體地體現在：一是提供政策指導。政府必須對住房福利涉及的相關制度、規則與安排予以明確，為住房福利事業的發展提供規則。二是進行資金支持。資金支持表現在直接與間接兩個方面，直接的資金支持是通過每年將住房福利資金和機構建設資金列入財政預算，通過專項轉移支付或一般性轉移支付的形式對住房福利進行支持；間接的資金支持，主要是通過政府出臺優惠政策，如稅收優惠政策等方式，發動社會力量支持住房福利工作的開展。三是進行監管懲處。由于我國尚未形成完善的保障性住房退出機制，因此，政府很難回購這類房產。政府應加大對不按規定退出的住戶的懲罰力度。

3、實施積極有效的住房補貼方式，進一步豐富和完善福利住房供應體系

通過這種直接的補貼方式，低收入人群就可以通過取得的現金補貼租賃或購買市場上各種各樣的住房。通過這種方式政府可將用于經濟適用房的投入資金改變成購房補貼金，不再安排經濟適用房項目，而是單純面對中低收入購房者。這樣政府可以較低的成本滿足中低收入者的住房基本需要問題，同時也解決了經濟適用房所存在的問題。

4、多途徑提供福利性質住房，探索合作住宅這一新型福利方式的住房供應體系

合作住宅，是社員自愿組織、互助合作、民主管理的一種建房方式。住房合作社集資合作建房可作為解決城鎮中低收入家庭居民居住問題的重要渠道之一。既要鼓勵開發商多建普通低價商品房，也要鼓勵支持住房合作社集資建房的積極性，多渠道地解決和改善中低收入居民住房問題。

參考文獻：

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