構建軍民融合深度發展的政策支持體系

于川信 陳 力

構建軍民融合深度發展的政策支持體系

于川信 陳 力

適應軍民融合深度發展的新形勢新任務，客觀要求從構建和完善財政政策支持體系、稅收政策支持體系、金融支持體系，以及輔助性政策支持體系等方面精準發力，推動形成系統完備、銜接配套、有效激勵的軍民融合深度發展政策支持體系，為軍民融合深度發展提供長效政策支撐。

軍民融合 深度發展 政策體系 構建

軍民融合是促進國防建設與經濟建設協調發展的重大國家戰略，在實現中國夢強軍夢的偉大實踐中發揮的作用越來越突出、體現的效益越來越明顯。但隨著軍民融合不斷向深度和廣度推進，也陸續出現了一些新情況新問題。比如，近幾年，國家雖然興建了不少港口、碼頭、高速公路，但在建設中卻很少主動嵌入軍事功能；非公經濟的比重越來越大、技術含量越來越高，卻很多游離于國防建設之外；等等。這些問題嚴重制約了軍民融合深度發展的進程，降低了應有的軍民融合效益。解決這些問題的根本出路，就是要推動形成系統完備、銜接配套、有效激勵的軍民融合深度發展政策支持體系，為軍民融合深度發展提供長效政策支撐。

一、構建軍民融合深度發展政策支持體系的必然性

總體上看，軍民融合實踐的發展速度快于政策法規的調整進度，常常導致軍地雙方“融”無依據、“合”無保障，亟須國家以建立和完善政策支持體系的方式，主導軍民融合深度發展。

軍民融合產品與服務的公共屬性需要政策支持。經濟學中所謂的公共產品與服務，指的是使用上不具備競爭性和排他性的產品與服務。追求效益最大化的市場主體通常希望“搭便車”享用公共產品與服務，而非自主投資建設。因此，公共產品與服務一般只能由國家提供，要么從全體公民中抽取稅契，集中投資建設；要么外包給社會，予以扶持建設。軍民融合產品與服務，事關國家安全和發展大局，能為國家每一個成員帶來收益，具有公共屬性。特別是一些軍民融合重大項目與工程，建設投資大、周期長，自負盈虧的市場主體沒有動力和能力投資建設和管理。因此，推動軍民融合深度發展，需要國家對參與融合建設的市場主體予以全方位的政策支持。

軍民融合產品與服務的外部經濟性需要政策支持。軍民融合深度發展承載的是國家安全和發展的歷史使命，關注的是重大科技創新和重大基礎設施建設。就某一個具體的軍民融合項目或工程而言，參與建設的市場主體為社會提供的不僅僅是具體的產品與服務，更帶來了相關領域技術與產業的全方位升級。例如，我國大飛機項目，涉及空氣動力學、材料學、自動控制學等上百種學科和7000余種技術，技術含量高、覆蓋領域廣。研究表明，一個項目的技術突破，它帶來的社會收益遠大于項目本身。有資料顯示，研究與開發活動的溢出效應普遍存在，企業年投資獲取的平均回報率為20%～30%，而社會平均回報率則達到50%左右，遠高于企業收益。因此，國家出臺政策對參與軍民融合建設的市場主體予以適當的補償，必將有利于提高軍民融合項目的社會效應，有利于調動社會參與軍民融合深度發展的積極性。

軍民融合領域“利益不一致”與“信息不對稱”需要政策支持。軍民融合深度發展橫跨政治、經濟、社會、軍事、科教等諸多領域，關系企業、部門、國家等多方利益，容易產生“利益不一致”和“信息不對稱”等問題。就“利益不一致”而言，軍民融合深度發展體現的是國家意志，追求的是全局利益；不同層面的市場主體，更多關注的是自身局部利益。就“信息不對稱”而言，軍民融合深度發展具有跨領域、跨部門、跨區域配置資源的特性，需要暢通的信息渠道；不同層面的市場主體表現出來的多元利益訴求，恰恰堵塞了信息渠道。化解矛盾的關鍵在于找準軍民融合全局利益與市場主體局部利益的契合點，通過有效的政策支持，把國家意志轉化為市場主體的利益驅動。

二、我國軍民融合深度發展政策支持體系的設計

在社會主義市場經濟條件下，適用管用的政策支持是“軍”與“民”形成融合發展合力的紐帶。但從目前情況看，已有的政策規定不明、要求不細、機制缺失等問題不同程度存在，更缺乏統一的規劃和設計。為此，國家應當以其權威性、公信力和執行力，構建起系統完備、銜接配套、有效激勵的政策支持體系，為軍民融合深度發展提供長效支撐。

財政政策支持體系。財政政策的基本形式包括財政支出與收入。這里專指狹義的財政政策支持體系，即通過財政支出推動軍民融合深度發展。根據財政支出的基本手段，應從三個方面精準發力。首先，把軍民融合重大項目與工程納入國家預算。目前，不少軍民融合重大項目或工程，依靠國家預算之外的臨時性財政保障，降低了財政支持的法律效力，也削弱了國家預算的權威性。應按照“有規劃才有項目，有項目才有預算”的原則，落實財政支持。其次，聚焦支撐戰略性新興產業發展的基礎性工程與項目，增加財政投入。該類工程與項目外部經濟性明顯，投入大、周期長，短期內難以產生直接經濟效益。再次，加大對軍民融合產品與服務的采購力度，應對早期市場需求不足，維持產業規模效應。這也是發達國家的普遍做法。如美國負責規劃和管理軍民融合預研計劃的DARPA，一直致力于在美國國家層面搭建平臺尋找潛在的合作項目并予以支持，有力推動了本國軍民融合基礎性、前瞻性的技術創新與發展。

稅收政策支持體系。客觀地看，軍民融合相關的稅收政策散見于國防科學技術與生產、促進高新技術發展、國防交通建設等方面，既與軍民融合深度發展的戰略地位不相符，也給實際操作帶來諸多不便。當務之急，是依據軍民融合項目與工程的類別及稅種進行劃分，將散落于不同層面文件中關于軍民融合的稅收政策進行梳理。在此基礎上，按照國家安全和發展戰略需要，構建動態的稅收政策支持體系。在具體政策的編制中，應把握四個方面：一是稅收優惠手段以直接優惠為主向間接優惠為主轉變。其優點在于可延遲企業納稅的時間，相當于政府給予企業一筆無償貸款，有利于形成“政策引導市場，市場引導企業”的良性機制，并能體現公平競爭。二是稅收優惠環節由結果向中間環節側重，即優惠重點落在產品研究開發、技術轉化環節。三是稅收優惠對象由特定“受益人”向具體項目與工程轉變。四是增強軍民融合項目與工程增值稅優惠政策的力度。

金融支持體系。隨著我國經濟發展進入新常態，經濟結構調整和產業轉型升級任務艱巨，僅依靠中央和各級財政投入，很難保證軍民融合深度發展的需要。近年來，我國以銀行體系為主的間接融資體系和以證券市場為主的直接融資體系逐步完善，為構建軍民融合深度發展的金融支持體系奠定了基礎。適應我國金融體制改革步伐，充分考慮軍民融合深度發展需求，當前應進一步完善金融監管體系，盡快建立起政府為軍民融合深度發展提供擔保的“最終擔保人”制度，重點以科技型軍民融合實體經濟發展需求為導向，搭建方便快捷的軍民融合投融資平臺，發揮好銀行間接融資與資本市場直接融資的互補作用，積極引導民間資本進入軍民融合領域。

其他政策支持體系。財政支持體系、稅收支持體系和金融支持體系，構成了軍民融合深度發展政策支持體系的基本支撐。考慮到政策支持體系的完備性，還應建立和完善一些輔助性的政策，主要包括：一是把軍民融合產品與服務納入國家價格指導范圍。為鼓勵并扶持參與軍民融合建設的市場主體，可借鑒發達國家軍品采辦過程中針對不同類別產品與服務制定不同利潤率的辦法，根據軍民融合產業發展的成熟度，以及軍民融合產品與服務的重要程度，制定差異化的“成本加成”定價制度。二是加快軍用標準改革，在標準軍民通用基礎上實現國家標準的主體地位，標準軍民通用是實現軍地資源共用的前提。在滿足軍事要求的情況下，充分采用國家標準，可使軍隊最大程度利用成熟的民用技術。三是加快完善民用運載工具被征用及加（改）裝的經濟補償標準。經濟補償的功能不僅僅是彌補企業損失，更重要的是發揮強有力的激勵作用。為此，應從補償的內容、時間、尺度三個方面對經濟補償標準進行規范，防止經濟補償的主觀性和隨意性。

（責任編輯：孫永鈺）

E25

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1002-4484（2017）07-0025-03

作者：于川信，軍事科學院原軍隊建設研究部國防綜合研究室，主任，博士研究生導師，大校；陳力，軍事科學院原軍隊建設研究部，博士后，中校