對新形勢下大學生征兵工作的幾點思考

陳永福 陳 維 楊中華

對新形勢下大學生征兵工作的幾點思考

陳永福 陳 維 楊中華

大學生征兵工作是國防和軍隊建設的源頭工程、造血工程、希望工程。大學生征兵的發展歷程主要與大學生數量、軍隊規模、政策變化、人口發展趨勢以及高等教育等因素有關。做好新形勢下大學生征兵工作，應在轉變政策理念、改變鼓勵措施、健全法規機制、改進優撫安置政策和優化成長路徑上下工夫，確保大學生征兵工作健康有序發展。

國防和軍隊建設 兵役制度 大學生征兵

抓好大學生征兵工作，既是鞏固“大規模征集高校畢業生服兵役”戰略決策后續成果的現實需要，也是進一步完善高校“生源”與軍隊“兵員”間的人力資源協調機制，推進軍地人才融合式發展的重要內容，需要在溯本逐源、破解難題中不斷提升質量效益。

一、中國大學生兵役政策的發展歷程及內在動因

隨著高等教育入學率的提高、科學技術的發展進步及其在軍事領域日益顯著的作用，上大學和服兵役不再是孤立的選項，相互之間存在著路徑互涉影響。

（一）從“法定緩征”到“提前預征”的發展歷程

1955年7月30日第一屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國兵役法》規定，對在讀的高校學生進行法定緩征。1984年5月31日第六屆全國人民代表大會第二次會議通過并適用至今的《中華人民共和國兵役法》，對緩征人群表述作了調整。2002年之后，在國務院、中央軍委發布的相關年份征兵命令中，對于緩征范圍內的大學生入伍態度發生了質的變化。2008年冬季征兵命令，首次把應屆大學生、包括在校大學生作為征兵的主體對象。2009年，做好應屆大學畢業生應征入伍被作為“重中之重”的工作，實現了大規模征集高校畢業生入伍的歷史性突破。2011～2016年，每年都要召開全國大學生征兵工作專題會議，大規模征召大學生入伍服兵役成為一項長期政策。

（二）大學生兵役政策演變的內因分析

大學生服兵役從“法定緩征”到“提前預征”，這一轉變與軍隊員額與高等教育規模的發展變化息息相關。

就新中國成立以來情況來看，在“當兵”和“上學”的選擇上，大致可以劃分為四個時期。

第一個時期是新中國成立之后到1966年前。高等教育規模較小、精英化程度很高，高校畢業生實行統包統分。但由于年度高校招生數量很低，除了極少數尖子生可以進入大學之外，大多數適齡青年（特別是農村青年）把參軍當作改變命運的現實選擇。

第二個時期是1966～1976年期間。各級各類學校先后“停課鬧革命”，高等院校系統陷入癱瘓，高等教育的社會流動功能基本消失。由于實施了“三支兩軍”等政策，軍隊的職能顯著擴張，在社會上享有極其特殊的地位和聲望。參軍入伍成為當時絕大多數適齡青年最為羨慕的人生選擇。

第三個時期是從1977年恢復高考到1998年的高校擴招。高等教育逐漸恢復發展，高校畢業生就業制度經歷了由“統包統分”向“雙向選擇”再到“自主擇業”的轉變，而同時期的軍隊員額持續壓縮。高校年度招生數穩步上升，絕大多數高中畢業生都把“考大學”當成第一追求。

第四個時期是從1999年至今。2015年，中國高等教育毛入學率達到40%，“自主擇業”已是高校畢業生就業的主要方式。大學生從以往的“天之驕子”轉變為“普通勞動者”。預計到2019年，毛入學率將達到50%以上①教育部，中國高等教育質量報告［R］，2016。。在這種情況下，部分高中畢業生在“高校學習”和“參軍服兵役”上選擇了后者；一些高校學生在就業時，也把“參軍服兵役”當做一段就業履歷來看待，因此，參軍入伍的高校畢業生和在校生也越來越多。

二、未來適齡人口發展趨勢對高等教育和兵役制度的影響

科學預測未來人口發展趨勢，有助于未雨綢繆，增加做好新形勢下征兵工作的主動性和針對性。

（一）適齡人口從“總量充足”走向“相對稀缺”

2000年之后，勞動力供大于求的總量性矛盾比較突出，就業形勢日趨嚴峻，大學生就業難更是成為中國勞動力市場上的熱點問題。2001年全國高校畢業生只有110萬，2003年接近200萬，2005、2006、2008年分別超過300萬、400萬、500萬。2016年全國普通高校畢業生人數達765萬②中國歷年大學生畢業人數,2016年全國高校畢業生人 數 756 萬［EB/OL］. m.mnw.cn/news/china/1194094.htr.。

“十二五”時期以來，我國人口紅利逐漸消失，經濟增長從高速轉入中高速的新常態，“十三五”時期中國將進入由中等收入國家向高收入國家邁進的重要階段。“十三五”時期的經濟發展條件與快速增長時期迥然不同，尤其是人口、勞動力市場出現了新變化和新特點，如人口老齡化持續加速、勞動力從無限供給轉為相對有限剩余、普通勞動力工資快速上漲、勞動力市場矛盾多發等問題。通過對2003～2014年15～19歲人口數量情況分析發現：其間，15～19歲人口數量呈現顯著的“∧”型發展；2003～2006年雖然略有波動，但總體呈上升趨勢；2006年達到區間峰值，此后在2007～2014年間呈現持續的顯著下降趨勢。

根據相關預測，中國人口負增長點最早出現在2021年，最晚出現在2030年①第一財經日報，中國人口負增長拐點爭議：最早2021年，最晚 2030年［N］.2016-02-04。。自2010年始，中國高等教育和兵役征召面對的適齡人口逐步減少，“生源不足”“征兵難”不僅是難以避免的現象，而且在相當長的時間內還有逐步加劇的趨勢。

（二）代際人口結構對高等教育和兵役制度的影響

2003～2014年間，15～19歲人口數量在呈現“∧”型發展的同時，還有兩個不容忽視的重要變量：一是與獨生子女比例相關的特殊代際人口結構，二是穩步攀升的高等教育毛入學率。

特殊的“4-2-1”代際人口結構。計劃生育政策實施30多年，在有效控制人口增長的同時也人為改變了我國人口結構，并造就了特殊的“4-2-1”代際人口結構，即“4位老人、2位中年夫婦（第一代獨生子女）、1位18歲以下孩子（第二代獨生子女）”。隨著獨生子女家庭比例的升高以及第一代獨生子女進入生育年齡，“4-2-1”代際人口結構的家庭越來越多。2014年，國家施行全面放開二孩生育政策，但教育、醫療等相關配套的供給側資源難以在短期內有根本性轉變，生育率并未大幅度全面反彈，高峰生育的預期并沒有出現。隨著時間推移，“4-2-1”代際人口結構的家庭將逐步轉變為“4-2-2”型結構。

穩步攀升的高等教育毛入學率。1999年的高校擴招使高等教育毛入學率顯著增加。2010年7月發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》提出，2010～2020年，高等教育總規模將從2900多萬增加到3550萬，高等教育毛入學率從24.2%提高到40%。考慮到適齡人口顯著減少的因素，2020年18歲人口不到2010年的68.2%，即使維持2010年招生數量，由于人口減少，2020年的高等教育毛入學率仍可達到35.5%。

對高等教育和兵員征集的影響。2008年以后，我國18歲適齡人口總量持續減少的發展趨勢，對高等教育發展、軍隊兵員征集帶來很大的影響。隨著適齡人口總量持續降低，年度高考人數隨之減少，高等院校面臨“生源整體不足”的局面。

教育部統計數字顯示，2016年全國有940萬人參加高考，比2009年減少80萬，比2008年減少110萬②歷年高考人數［EB/OL］.新浪教育.http:/edu.sina.cn/gaokao/gkrx/20.。在部分地區，高考人數減少的比例更高。在兵員征集方面，“征兵難”已經引起一些地方政府的重視。有的適齡青年入伍積極性不高，報名參軍的人數逐年遞減，加之升學率高，“征兵難”現象進一步加劇。根據預測，中國18～22歲人口數將會逐漸減少①中國18-22歲適齡人口的變更趨勢［EB/OL］.www.docin.com/touch_new/preview.，在和平時期每年高校畢業生超過600萬的情況下，征兵工作已經困難；一旦戰爭來臨，征兵的困難之大還會明顯增加。

（三）就業形勢與政策制定對大學生兵員征集的影響

2000年5月，國務院、中央軍委頒發《關于建立依托普通高等教育培養軍隊干部制度的決定》，并陸續在100多所普通高等教育院校招收培養“國防生”，高等教育人員與兵役人員之間出現了制度性重疊。2009年之后，國家將征集高校畢業生入伍服兵役作為促進就業“重中之重”的工作，相關部門出臺了對應屆高校畢業生在每年五六月份實行預征制度、由政府補償相應學費（代償助學貸款）等鼓勵性措施。

盡管從某種程度上看，2009年制定出臺的預征大學畢業生服兵役制度，其目的更側重于應對大學生就業難題，是“非常時期、非常決心、非常舉措”。但隨著經濟形勢的好轉以及適齡就業人口總量的顯著下降，在不發生大的經濟危機或社會動蕩的情況下，未來幾年中國高校畢業生就業困難的情況將逐步得到緩解，到2020年前后還有可能出現就業人口整體性不足。在這種人口和就業整體態勢下，高等教育人口呈現出總量平衡增加、在同齡人口中的比例卻顯著上升的態勢，而實際承擔兵役義務的人口規模與現有規模相比，可能略有縮減，兵役人口完全融入高等教育人口的趨勢更加明顯。

三、加強新形勢下大學生征兵工作的對策措施

圍繞實現富國與強軍相統一的戰略目標，正視今后十多年中國適齡人口發展趨勢，準確認識和把握“軍隊兵員”與“高校生源”之間內在的聯系，統籌協調兵役制度改革和高等教育改革，已經成為中國特色軍民融合深度發展必須認真研究解決的重要問題。

（一）轉變政策理念，由“應急式解決難題”轉向“前瞻性開發資源”

在18歲人口規模總量顯著縮減的客觀條件下，兵役人口與高等教育人口之間的關系也正在發生歷史性的變化，兩者正處于疊加期，不再是互不聯系的分離期，且疊加程度不斷增大，最終將走向完全融合。為此，一方面，在準確把握人口變化趨勢的基礎上，理性看待當前的大學生就業難，統籌考慮高等教育機會、履行兵役義務、就業優待措施，不能把軍隊作為“接收失業大學生的蓄水池”。應加強政策研究，更新政策理念，由“應急式解決問題”的方式轉向“前瞻性資源開發”的方式，完善相關制度。另一方面，應調整工作重心，由促進大業生就業轉向吸引高素質兵員。隨著人口代際結構短期難有根本性變化、高等院校招生規模的擴大，市場經濟提供了更多的個人發展機會，加之退役軍人安置效益的降低，人們對通過參軍來改變命運的期望已經顯著降低。高校畢業生預征入伍工作在一些地方并未出現預想的“火爆”場面。對此，我們必須予以高度重視并未雨綢繆。

（二）改變鼓勵措施，變“入伍前的學費補償”為“退役后的教育資助”

制訂退役軍人教育資助的具體辦法，對退役軍人進行教育資助，不單是對其服兵役的一種補償和回報，還是國家人力資源開發的重要組成部分。退役軍人教育資助的主要目的是進行人力資源開發，幫助退役軍人實現“第二次專業化”，增強他們的創業和就業能力，進而也在一定程度上提高整個國家和社會的創業和就業水平。因此，應盡可能為退役軍人接受教育培訓提供支持，而教育資助金額的確定也主要依據個人所獲得的教育或培訓的層次和資格。將兵員征召對象由大學畢業生轉向大學在校生，引導青年學生在取得高等教育入學資格后，先應征服兵役，退役后利用國家提供的優厚教育資助完成學業。

（三）健全法規保障機制，推動大學生征兵由“政策引領”向“法制規范”轉變

近年來，兵役執法難以落實，拒服兵役和退兵問題呈上升趨勢，新兵思想退兵人數逐年急增。有的剛到部隊就因怕苦、怕累、受不得委屈而拒絕服役；有的在生活習慣上需要一定適應期；有的則是部隊沒有認識到大學生士兵服兵役對于提升軍隊戰斗力的重大意義，怕麻煩、怕拖后腿，沒有主動做新兵工作，而被簡單的一退了之——征、接雙方圍繞退兵問題反復推諉。這些客觀情況是產生拒服兵役問題的重要原因，但導致拒服兵役人數近年急增的根本原因，是兵役執法沒能落實，對公民拒絕和逃避兵役的處罰規定比較籠統，尤其對征兵中“自我淘汰”、到部隊后當“逃兵”等行為，沒有明確剛性的懲處措施，降低了法規的嚴肅性和強制性。必須細化行政機關、社團法人和公民在兵役方面的權利義務；調整責任追究等條款，增加懲處拒服兵役違法行為的剛性規定；明確兵役執法的標準、程序和具體方法，建立完善的兵役執法機制。

（四）改進優撫安置政策和優化成長路徑，變“解決當前問題”為“消除后顧之憂”

征兵熱不熱，關鍵看政策。一方面，要改革優待金保障模式，變地區財政承擔為全國統籌、地方根據實際適當補助，特別是對經濟社會發展落后的地區，需加大中央財政轉移支付力度，平衡兵役負擔。在國家層面制定退役士兵考錄公務員、進入政法系統、應聘“參公”事業單位以及國有企業招錄優待政策，真正做到征集好入伍的、服務好在伍的、安置好退伍的，構建從征集到安置的“閉合回路”，解決好退役士兵的后顧之憂。優化士兵成長和工作環境，增強部隊拴心留人的競爭優勢。另一方面，要拓展士兵的發展空間，增加大學生士兵提干和考取軍校干部比例，提高工資標準和福利待遇。參照人力資源的市場價值標準，調整工資，使之不低于社會中等收入人員的工資水平，在繼續教育、家屬就業、子女上學、探親休假、住房、醫療、保險等方面，制訂更為優惠的政策。參軍入伍可征求本人服役軍種、地區等意愿，最大限度地實現國家意志與個人意愿相統一。

［1］中華人民共和國兵役法［M］，1984.

［2］國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）［M］，2010.

［3］教育部.中國高等教育質量報告［R］，2016.

（責任編輯：何 荷）

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A

1002-4484（2017）07-0070-05

作者：陳永福，西藏軍區參謀部動員處副處長，上校；陳維，西藏軍區參謀部動員處參謀，中校；楊中華，西藏軍區參謀部動員處參謀，上尉