對行政技術(shù)主義的批判

【摘要】：公共行政中的技術(shù)主義人民對更高政府效率的執(zhí)著追求，行政技術(shù)主義具有效率至上、行政事務(wù)的非政治性、技術(shù)普適性、工具理性等特性。但行政技術(shù)主義并不能完美地解決所有的行政問題。21世紀公共行政的重建需要關(guān)注公民民主參與，關(guān)注公共行政的公共性。

【關(guān)鍵詞】：技術(shù)主義;缺陷;替代路徑

自公共行政學(xué)誕生以來，這一學(xué)科研究就被帶有濃重的技術(shù)主義色彩。實證主義是技術(shù)主義的哲學(xué)基礎(chǔ)，因為實證主義為技術(shù)主義提供了方法論基礎(chǔ)，而技術(shù)主義是實證主義在公共行政領(lǐng)域中的具體應(yīng)用。技術(shù)理性在公共行政中長期處于支配地位而成為公共行政的主流范式，受到人們的普遍推崇，其實質(zhì)是追求公共行政中的效率、經(jīng)濟及效能等價值。行政技術(shù)主義貫穿于公共行政實踐的全部歷程。依據(jù)沃爾多的概述，“行政實踐是一個技術(shù)問題，其關(guān)鍵在于執(zhí)行中的工作效率”。然而行政技術(shù)主義的烏托邦并未降臨世間，雖然行政技術(shù)越來越先進，但很多復(fù)雜的、綜合的行政問題未能在技術(shù)的實踐中予以解決，過度地追求技術(shù)理性和工具理性，反而可能導(dǎo)致公共行政身份的合法性危機。

一、對行政技術(shù)主義的理解

占據(jù)20世紀主流行政學(xué)理念的是一種被稱為“價值中立”的科學(xué)，它受到了實證主義方法論的影響，強調(diào)價值和事實的區(qū)別及分離，重點在于“技術(shù)的合理性”和“工具的合理性”，在技術(shù)理性和工具理性的指導(dǎo)下，視“效率”為公共行政的終極目標(biāo)和目的，把公共行政簡化為一套行政程序和管理技術(shù)。這種技術(shù)“范式”輕視理論研究而重視技術(shù)研究，令這個學(xué)科在解決我們面對的很多重大問題時無能為力，使人民逐漸忽視了公共行政作為民主政治的一部分的本質(zhì)屬性，置政府管理于社會矛盾和沖突的境地。

接著筆者在技術(shù)理性的觀念下，探討行政技術(shù)主義的特性：

效率至上的原則。行政技術(shù)主義的信念就是，提高效率是行政組織的關(guān)鍵所在。而技術(shù)是達到這一目的的必然途徑，先進的技術(shù)和管理手段可以保證高效率的實現(xiàn)。隨著技術(shù)思想的向全社會推廣，“在國家行政領(lǐng)域內(nèi)，我們發(fā)現(xiàn)技術(shù)和效率越來越成為整個社會普遍關(guān)注的事情”。

行政事務(wù)的非政治性。一旦官僚體系被技術(shù)理性所束縛，那么政策過程將不再是通過溝通和協(xié)商而達成一致的過程，官僚體系將會把決策過程當(dāng)做解決問題的技術(shù)性應(yīng)用，在這樣的情況下，對完善技術(shù)的追求，將取代人文的和倫理的關(guān)懷，技術(shù)成為公共決策的運行規(guī)則，并因此將行政事務(wù)轉(zhuǎn)化為純粹的技術(shù)問題。

技術(shù)普適性。“行政技術(shù)主要試圖將任何問題的解決都化為可以操作、控制的技術(shù)化手段和方式，不僅將決策問題予以技術(shù)化，將問題解決予以技術(shù)化，而且力圖通過明晰的技術(shù)指標(biāo)實現(xiàn)決策活動效果評價的技術(shù)化”。這樣，行政技術(shù)就被普適化了，它適用于一切組織，任何行政問題都可以從技術(shù)中尋求解決方法。從橫向的職能領(lǐng)域來講，行政技術(shù)主義又包括行政法律技術(shù)、行政組織技術(shù)、行政決策技術(shù)、行政溝通技術(shù)和行政控制技術(shù)等。

工具理性。行政技術(shù)主義認為技術(shù)手段即是科學(xué)手段，科學(xué)的價值就在于符合理性的要求。隨著政策工具理論的發(fā)展和完善，政府工具愈將成為理性的模式，通過“建模”來解構(gòu)行政管理過程。這些模型具有數(shù)值化、定量化、規(guī)范化、精確化的特定，行政技術(shù)將其引入公共行政中，達到行政指標(biāo)化、可控性、和易操作性。數(shù)字性的定量分析，被作為公共行政的因果關(guān)系來思考，強化了數(shù)學(xué)演繹更符合理性。

當(dāng)代法蘭克福學(xué)派集大成者哈貝馬斯將社會科學(xué)中的研究分為三種：實證性研究、詮釋性研究和批判性研究。批判性研究是指通過溝通話語對我們的信念和行為進行反省，以促使達到人類的解放和發(fā)展。本文的旨趣，就在于分析行政技術(shù)主義的特性和缺陷，對其進行反思和批判，嘗試性地探討其替代路徑。

二、影響行政技術(shù)主義的關(guān)鍵思想

從公共行政學(xué)的產(chǎn)生到古典行政學(xué)派的發(fā)展，然后經(jīng)由行為主義學(xué)派的實證研究的深化，行政技術(shù)主義逐步形成理論體系，并在新公共管理運動中被廣泛應(yīng)用。為明晰行政技術(shù)主義在發(fā)展過程中的理論觀念，本文將對其產(chǎn)生關(guān)鍵影響作用的主要代表學(xué)者的觀點進行梳理，以便概括其理論缺陷，進而對其進行反思與批判，并提出行政技術(shù)主義的替代路徑。

作為行政學(xué)的鼻祖，威爾遜在其行政學(xué)開山之作《行政學(xué)研究》一文中指出，“政治是政治家的特殊活動范圍;而行政管理是政府的執(zhí)行、政府的操作，它是技術(shù)性職員的事情”。這樣，威爾遜就將行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來，同時也將行政的定義帶上了明顯的技術(shù)主義傾向。

西方行政學(xué)發(fā)展史上第一部系統(tǒng)性的教科書《行政學(xué)概論》的作者懷特，在其書中開宗明義地指出“行政在大體上，仍系一種技術(shù)”。懷特認為行政學(xué)建立的基本假設(shè)就是行政的科學(xué)化，他將行政學(xué)的研究轉(zhuǎn)向了行政管理的內(nèi)部，轉(zhuǎn)向技術(shù)性的細節(jié);現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展促進了科學(xué)技術(shù)在行政管理中的廣泛應(yīng)用，現(xiàn)代行政管理過程中諸如決策、規(guī)劃、設(shè)計和監(jiān)督等許多重要工作都需要技術(shù)支持，國家行政管理也需要一批專門的科技人才。

韋伯在其理想的官僚體制中，通過對公共官僚制度的考察，描述了技術(shù)理性的運作，韋伯從純粹的技術(shù)角度指出，“官僚制”是效率最高的組織形式，政府、軍隊、宗教及早期的企業(yè)都是這種組織形態(tài)。“官僚制”的本質(zhì)特性就是理性化，追求組織的效率和理性，它具有高度理性化，是組織機構(gòu)的“理想類型”，這類組織適應(yīng)社會化大生產(chǎn)的需要，進行“非人格化”的管理，在組織專業(yè)性、連續(xù)性和可預(yù)測性等方面明顯優(yōu)越于其他組織。在這類組織中有一系列設(shè)計好的的規(guī)則和程序，在特定的時間、特定的組織中擔(dān)負一定的職務(wù)的組織成員則必須依據(jù)相應(yīng)的規(guī)則和程序去行動。

行為主義代表學(xué)者西蒙基于邏輯實證主義的知識指出了行為主義行政學(xué)理論，嚴格區(qū)分“價值”與“事實”，試圖建立一門嚴格奉行價值中立的、“數(shù)理模型”為主要研究對象的“行政科學(xué)”。西蒙在其行政決策理論及實際決策技術(shù)（包括計算機科學(xué)）的研究中，不斷地提出新的概念工具，認為行政行為可以用科學(xué)的方法去觀察、分析和實驗得出，其有限理性決策理論是基于理性概念發(fā)展起來的，其觀點是通過客觀理性——“經(jīng)濟人”假設(shè)與有限理性——“行政人”假設(shè)的對比來描述的，這是早期古典經(jīng)濟學(xué)所提出的理性概念，西蒙將理性闡釋為以最小的成本取得最大的利益。在這一系列觀念體系下，具有專門技術(shù)知識的行政人員可以通過精密的理性計算技術(shù)，來形成達到目標(biāo)的最佳手段。

20實際80年代西方世界興起了新公共管理運動，無論是布坎南的公共選擇理論，還是奧斯本的企業(yè)家政府理論，對效率和技術(shù)理性的追求是不變的，由于他們主張效法企業(yè)，將市場機制和私人部門管理技術(shù)引入公共部門，新公共管理又被稱為“新泰勒主義”。它表現(xiàn)出明顯的市場化、私有化和企業(yè)化的價值取向，以績效管理、契約合同技術(shù)來建立以結(jié)果為導(dǎo)向的政府管理技術(shù)系統(tǒng)，在實踐中主張用成本核算、結(jié)果控制、績效評估等有形的標(biāo)準來實現(xiàn)效率的有效測量。

三、對行政技術(shù)主義的反思與批判

公共行政學(xué)的技術(shù)定位及其特質(zhì)反映了工業(yè)社會以來對科學(xué)技術(shù)、知識、效率的崇尚，是人類尋求良好政府治理的努力和對高效率政府的合理期待，然而技術(shù)的興盛并不能涵蓋公共行政的復(fù)雜性，其負面影響日益嚴重。我們有必要對行政技術(shù)主義做出批判性反思，正如蓋伊·亞當(dāng)斯與丹尼·巴爾弗在《揭開行政的罪惡》一書中闡述公共行政潛在的惡果——行政罪惡（即行政技術(shù)導(dǎo)致人類社會犯下嚴重錯誤），從根本上反思公共行政對技術(shù)理性的依賴。

（一）對人性認識的偏頗和思維的禁錮

無論是傳統(tǒng)公共行政中的技術(shù)主義還是新公共管理理論，他們對人性的假設(shè)都是認為：（1）理性行動者具有利己心;（2）理性行為者是客觀理性、冷漠的與追求私利并行;（3）理性行為者無被信任的基礎(chǔ)。這種假設(shè)一方面忽視了歷史文化對人性的影響，人們不僅只是關(guān)心個人和只是注重追求物質(zhì)利益，歷史文化會使人們互信、具有同胞情、體諒、利他等情感因素;另一方面，人性是復(fù)雜的，人們也追求良好的道德，維護公共利益和公共倫理。

行政技術(shù)主義強調(diào)官僚體系這架機器，也導(dǎo)致了對人的思維的禁錮，行政人員以技術(shù)官僚的面目出現(xiàn)，是官僚體系這架機器的齒輪，是無意識的“行政人”，在整個公共行政的領(lǐng)域及其權(quán)力運行機制中，排除了人的價值和人的行為主體意義，人不自覺地按照技術(shù)程序去行動，思維的禁錮使行政人員就如一條流水生產(chǎn)線一樣，重復(fù)著機械的動作，無力反思其行為的道德和倫理。

（二）對科學(xué)技術(shù)地位和效率原則的質(zhì)疑

工業(yè)革命以來的所有技術(shù)在發(fā)揮其功能的時候都需要在一定環(huán)境中下進行，人們有普適性的理論，卻沒有普適性的技術(shù)，唐斯指出，“技術(shù)局限起源于獲取知識和信息的局限性”，獲取技術(shù)無限可能性是不存在的，使技術(shù)的應(yīng)用也是乏力的，同時技術(shù)主義無法提供公共行政中的倫理空間，科學(xué)技術(shù)僅僅是對客觀世界的陳述，它無法代替?zhèn)惱淼赖碌牡匚弧?/p>

在公共發(fā)展歷程中，充斥著對效率的追求，對政治民主的要求卻被遺忘，效率原則已經(jīng)取代了政治民主成為公共行政的主導(dǎo)價值取向。圍繞效率原則的價值取向，行政技術(shù)研究成為公共行政研究的基本準則和解釋框架，倡導(dǎo)技術(shù)方法的普適性，抹去公共管理和私人管理的區(qū)別，將私人管理的技術(shù)、方法和價值全方位引入，以提高政府部門的效率。混淆私人和公共的區(qū)別使公共行政研究忽略了研究目標(biāo)的多元性，使公共行政研究處于較低層次的技術(shù)和操作層面上，缺乏多元價值關(guān)懷。

（三）將技術(shù)目標(biāo)與價值目標(biāo)倒置

公共行政追求的價值是公共利益，然而技術(shù)主義卻舍本逐末，重視技術(shù)程序和工具理性的追求，使公共行政無力反省其根本價值和目的。公共行政變?yōu)閳?zhí)行和管理的工具，逐漸遠離了民主政治價值。

實證主義方法論強調(diào)定量化指標(biāo)作為公共行政權(quán)威性手段，力求科學(xué)客觀真實，想法設(shè)法效仿科學(xué)技術(shù)的研究方式，過度依賴自然科學(xué)手段乃是本末倒置。

（四）公共價值的偏頗導(dǎo)致公共行政身份性危機

在行政技術(shù)主義看來，政府施政的基本價值就是效率和經(jīng)濟，將企業(yè)價值的優(yōu)先性和工具理性置于民主憲政之上，然而，現(xiàn)代政府的正當(dāng)性或合法性，必須奠基于民主政治責(zé)任，并以能實踐民主社會的價值為前提。

事實上，公共行政具有追求或要求的多元化，它在本質(zhì)上以憲政民主為基石，強調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴、社會公正公平、社會責(zé)任等多元化價值，過分偏重技術(shù)理性和工具理性，過分追求效率價值觀，明顯存在目的性價值和手段性價值錯位。公共行政學(xué)研究若將實證主義作為唯一的方法論來源，其結(jié)果必然無法承擔(dān)起諸如民主、正義、憲政等具有深遠價值關(guān)懷的重任。行政學(xué)在實證主義方法論指引下淡忘公共行政的根本價值，最終將導(dǎo)致公共行政學(xué)的合法性危機。

三、行政技術(shù)主義的替代路徑

法默爾在《公共行政的語言》中提出“反思性闡釋”這一理念，要超越技術(shù)主義思路，從根本上尋找行政技術(shù)主義的替代路徑。“反思性闡釋”是一種批判性的藝術(shù)，它力圖解構(gòu)公共行政的構(gòu)成形態(tài)，不僅重新定義公共行政的“技術(shù)”事實和語言，而且超越公共行政學(xué)科的限制，以實現(xiàn)公共行政根本性的解構(gòu)。

每個不同的時代都有不同的國家治理，這隨著國際形勢、經(jīng)濟發(fā)展、政治和行政變革的具體階段而發(fā)展，在我國過轉(zhuǎn)型時期，公共行政理論應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)實的需要不斷重建和發(fā)展，通過對行政技術(shù)主義的反思和批判，筆者試圖能夠思考出行政技術(shù)主義的替代路徑，下面這兩個方面是筆者基于本文的認識：

1、治理理論下倡導(dǎo)公民參與。多元參與的治理理論給國家官僚體制施加了前所未有的壓力，針對官僚體制的明確的等級秩序、正式組織結(jié)構(gòu)、壓抑創(chuàng)新和變革及嚴格的服從關(guān)系，完成一次理論和實踐相統(tǒng)一的批判研究。國家治理的前景將走向多元參與的合作治理，通過對社會行為主體的多維度視角的分析，提出與官僚管理完全不同的行政哲學(xué)：公民參與是民主政治的重要組成部分，強調(diào)公民合作協(xié)商、自由溝通、互助、創(chuàng)新，廣泛的公民參與是被認為是社會需要的而不是對官僚行政的干擾，公民的支持和滿意度形成政府的權(quán)力，合作治理成為公共行政的新精神。

一方面，公民參與能夠減少公共組織謀取私利的機會，優(yōu)化公共決策和公共政策執(zhí)行過程，公民、社會組織及政府相互合作和磋商并達成共識，能達到社會民主治理的承諾。另一方面，我們可以從主張公民高度參與政府活動的古雅典就可以得出，公民參與能夠豐富公民的公共生活，形成具有良好的公共意識的公民精神，促進社會全面進步。基于信任關(guān)系，政府倡導(dǎo)和授權(quán)公民參與，可以強化公民良好的道德，塑造公民可以信賴的品質(zhì)，讓公民了解和深刻認識社會的各方面建設(shè)和文化，比如城市規(guī)劃和城市形象雕塑，政府可以采納公民的？。

公民參與的方法有很多種，這樣也形成參與的不同程度問題。我國實行的聽證會制度和新聞發(fā)布會，是公民影響力最小的參與形式。聽證會只允許極少部分代表參與政策論證，在政府規(guī)定范圍內(nèi)發(fā)表建議的意見，新聞發(fā)布會僅僅告知公眾相關(guān)政策，公眾對政策實質(zhì)性地影響是最低程度的。建構(gòu)正式的對話環(huán)境，公民和社會組織對重要政策擁有實質(zhì)性地決定權(quán)，這是公民參與最大化的影響力。當(dāng)然，在最弱和最強二維之間，還存在著其他許多參與形式，比如政策建議委員會、公民小組會議等等。正像本·巴伯提出的強勢民主的概念，公民的主動性越高，公民參與的影響力和公民自治程度越高。

2、改善官僚體制，強化公共行政的公共精神

盡管官僚體制受到各種各樣的批判，西方行政理論也漸進性地對其進行改造和完善，但不得不承認官僚體制的制度框架和組織結(jié)構(gòu)形態(tài)依然沒有解體，官僚體制并沒有得到絕對的超越。鑒于傳統(tǒng)官僚行政片面追求機械性效率等缺陷，需要根據(jù)實際情況對官僚體制進行改善，改變其形式的合理，重視社會價值觀念，包括公共利益、公民民主、公共自治的公共精神等。

影響公共行政的首要因素就是政治，公共行政也是政治理論的一部分，公共行政的公共性本質(zhì)，要在行政實踐中不斷地體現(xiàn)，并構(gòu)建民主行政和民主政治。依據(jù)公共行政的公共精神，政府負有行政公平、公正和平等對待的責(zé)任，公共行政要超越狹隘的技術(shù)理性和效率的局限，致力于對社會公平正義、公民權(quán)利、公共利益等多元公共價值的追求。

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