關于完善鄉鎮人大制度路徑的思考

【摘要】：鄉鎮人大是最基層的人大組織，也是地方國家權力機關。其代表主要由以農民為主體的選民選舉產生，代表著農民的意愿。它的組成人員是全國各級人大代表以及中國特色社會主義根本政治制度的重要組成部分，在我國的經濟、政治、文化和社會建設中發揮了積極的作用。但隨著政治經濟社會不斷發展，長期以來存在的矛盾和問題愈顯突出，制約了其職能作用的發揮。

【關鍵詞】：鄉鎮人大 "路徑 "思考

一.我國鄉鎮人大的現狀

我國目前有4.10萬個鄉、民族鄉、鎮[ http：//wenku.baidu.com/view/43d9001aa8114431b90dd8d3.html]。鄉鎮人大是我國基層國家權力機關，但是在我國五級人大中，鄉鎮人大的權力是最薄弱，最有限的。我國鄉鎮人大往往需要政府來保證它職能的發揮，通過每年一次且僅以一、二天為會期的人代會得以實現，由于權威虛弱和體制的欠缺，鄉鎮人大很難令其執行機關和群眾認同，很難適應民主法制建設的需要。當下我國正處于社會發展的轉型期，基層社會的組織結構、權力形態、主體關系以及利益格局正處于變革與重構之中，基層社會已然成為多元社會利益關系和社會矛盾的集中點和交匯點。尤其是在“精準扶貧”等鄉鎮綜合配套改革的幫助下，農村工作發生了較大的變化，農民逐漸富裕了起來，同時，作為反映民意的主要渠道和合法途徑，鄉鎮人大建設如何進一步暢通民意渠道，充分發揮基層民主，反映民情民意，促進民生，維護民權，對于完善鄉鎮人大制度具有重要的意義。

二.探討完善鄉鎮人大制度的必要性

1.建構現代鄉鎮體制之所需

當前以鎮黨委為核心、以鎮黨委書記為“當家人”、黨政高度一體化的高度集中的金字塔式權力結構并沒有得到根本改變。在我國，鎮級組織系統習慣上被稱之為“五大班子”機構，即鎮黨委、鎮人民政府、鎮人大主席團、鎮武裝部和鎮紀律檢查委員會等構成。關于“五大班子”中的鎮人大主席團，有關機構明文規定，人大主席團接受同級黨委領導，在實際運作中又規定要選舉鎮黨委書記擔任人大主席團主席。鎮人大主席團與處于權力結構邊緣，同時專職常務主席一般由年老體弱、有一定資歷的鎮干部擔任，因此在人們心目中屬于安排性職務，原設定的組織功能發揮較弱。而且當下我國現行鄉鎮黨委、人大、政府交叉任職，兼職的人大主席還承擔黨委工作，其大部分精力和時間用在黨務工作上，相比之下人大工作就抓得較少。“圍著黨委轉，跟著政府干，人大主席專職不專”的狀態現實表明，鄉鎮體制改革亟待破冰，需要在試點中探索出一條中國民主政治發展的新路，通過對鄉鎮人大的改革，理順鄉鎮黨委、人大和政府的關系，實現鄉鎮權力關系的最優化配置，無疑是當前鄉鎮政治體制改革的重要突破口。

2.推動人民代表大會制度改革與完善的現實需要

人民代表大會是整個國家權力的核心，然而，由于立法上的不完善，鄉鎮人大沒有常設機關導致鄉鎮人大會議閉會期間的停滯狀態，鄉鎮民眾權利主體的缺位，已經成為大家的共識，這種狀況至今仍沒有太多的改變。將各級人民代表大會變成真正的國家權力機關，將黨的領導與人民民主有機統一起來，使之成為黨領導人民當家作主的最重要的制度平臺，是人大制度改革的主要方向和基本目標。當前，我國政治體制改革已被提上日程，推進人大改革也已成為各方共識。黨的十八大政治報告中明確指出：“要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，支持人大及其常委會充分發揮國家權力機關作用，依法行使立法、監督、決定、任免等職權，加強立法工作組織協調，加強對‘一府兩院’的監督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例，降低黨政領導干部代表比例。在人大設立代表聯絡機構，完善代表聯系群眾制度。健全國家權力機關組織制度，優化常委會、專委會組成人員知識和年齡結構，提高專職委員比例，增強依法履職能力。”對鄉鎮人大進行改革，既可進一步推動基層民主建設和鄉鎮政權建設，又可為推動我國政治體制的整體性改革積累經驗。

3.擴大基層民主的迫切要求

鄉鎮人大作為保障基層民眾知情權、參與權、表達權和監督權的重要制度載體，是實現民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等基本民主權利的制度保障和權力保障。鄉鎮人大改革對于確保基層民主自治的順利推進，對于基層民主政治建設，都具有重要意義。鄉鎮人大改革涉及基層民主的發展，以及村民自治與鄉鎮人大的有效銜接與良性互動機制建設，這是落實基層民眾的自治權利、實現人民直接當家作主的現實需要。因此，鄉鎮人大改革作為一種國家民主制度層面的改革舉措，是典型的增量民主，勢必會極大地激發民眾參與地方事務的熱情，提高民眾政治參與的水平。

三.我國鄉鎮人大存在的問題

1.鄉鎮黨委、人大、政府錯位和人大職能模糊化、邊緣化傾向比較嚴重，鄉鎮人大的重要性和影響力越來越弱。憲法法律賦予鄉鎮人大14項職權，可劃分為法律和決議執行權、重大事項決定權、人事選舉權、對政府監督權、公益事業和公民權益保護保障權等，這些人大的權利很多都沒有落到實處，重大事項的決定權、人事權等權利鄉鎮政府都為之代勞了，特別是在鄉鎮人大閉會期間，權力機關缺失的問題就更加嚴重了。我國憲法第九十六條規定：地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，同時地方組織法第九章規定了鄉鎮人大的職權。鄉鎮人大在無論是在開會還是閉會期間既沒有行使職權的主體，也沒有行使職權的途徑，完全是形同虛設的。如何協調黨委，政府，人大間的關系，是完善鄉鎮人大制度的關鍵。

2.鄉鎮人大任期過短，鄉鎮人大的法律地位沒有達到憲法規定的高度等問題。地方組織法明確規定：鄉鎮人大每屆任期為三年。但是鄉鎮人大三年任期偏短，換屆頻率較高，造成鄉鎮干部剛剛熟悉工作便要準備離職的現象。同時，許多鄉民認為地方國家權力機關是鄉鎮黨委和政府，有的甚至把鄉鎮人大看作政府的一個工作部門，這不僅反映了認識上的偏差，更反映現實生活中鄉鎮 人大憲法地位的缺失。在鄉鎮人大代表中，往往會出現黨員居多，非黨員少，領導干部多，普通群眾少等不合理現象，而且代表素質偏低，參政議政能力不強等。我國鄉鎮人大的會議有時還未能按時召開，依憲法法律和地方法規規定，鄉鎮人大一年至少召開一次代表大會，3個月至少召開一次主席團會議，根據需要還可召開臨時會議和小組會議，但是現實中鄉鎮人大會議不能如期召開現象時有發生。

3.鄉鎮人大缺乏財政支持，與民眾互動較少等問題。當前正是我們全面建設小康社會的關鍵時期，對于鄉鎮的支持力度我們需要給予合理的傾斜。但是當下我國鄉鎮人大缺少財政支持，導致許多工作無法順利的開展，鄉鎮人大無法發揮其自身真正的力量。同時，鄉鎮人大缺少與村民的互動與溝通，村民自治不是要求脫離人大的自治，而是要在鄉鎮人大的指導下進行合理有效的自治活動，我國鄉鎮人大未能深入了解廣大群眾的需求，沒有堅持“從群眾中來到群眾中去”的工作原則，導致鄉鎮人大和村民在一定程度上脫離了，這是當下我國鄉鎮人大面臨的一個非常嚴峻的態勢。

四.對于完善我國鄉鎮人大制度的思考

1.理順鄉鎮黨委、人大、政府關系，從根本上推動鄉鎮改革，建立鄉鎮黨委領導下的以鄉鎮人大作為鄉鎮國家權力機關的鄉鎮權力體制鄉鎮人大改革的前提和核心，是改變鄉鎮高度一元化領導體制改革。這要求鄉鎮黨委轉變領導和執政方式，鄉鎮黨委通過鄉鎮人大間接行使對鄉鎮事務的領導。為此，應將鄉鎮黨委、人大、政府等三大機構分設，從機構上和職能上實行黨委與人大分開、黨委與政府分開、人大與政府分開，不實行一元化領導，實現鄉鎮黨委職能、鄉鎮人大、鄉鎮政府三者職能的共同強化。鄉鎮人大的最高負責人法定由鄉鎮黨委書記兼任，鄉鎮政府對鄉鎮人大負責并報告工作，鄉鎮黨委領導下的人大行使決策權、監督權，鄉鎮政府行使執行權;要貫徹鄉鎮人大中黨的路線、方針、政策，實現黨的意志和人民的意志的統一，保證人大按照憲法和法律規定的組織原則有效開展工作。

2.推動鄉鎮人大制度的系統改革

要建立健全鄉鎮人大制度，不斷完善鄉鎮人大的職能，應在實現公開、平等、民主的基礎上進行鄉鎮人大代表選舉，健全鄉鎮人大的常設機構。首先要推行鄉鎮人大代表選舉改革，實現人大代表履行職責制度化，規范化以及實體化。鄉鎮人大代表按照人口比例分選區直接選舉產生，同時，為了保證人大代表獨立公正地行使職權，在目前村民委員會準行政組織色彩比較濃的情況下，可規定如果村黨支部成員、村委會成員成功當選人大代表必須辭去現任職務;雖然設立鄉鎮人大常設機構和鄉鎮人大代表選舉改革涉及修憲，應慎重穩妥進行，但并非不能嘗試，不能動輒以不符合憲法和法律等為由拒絕任何可行的改革方案。可以授權某些地區進行試點，待成功和成熟后，由全國人大常委會討論法律的修改與完善問題，進而在全國推廣。其次要加強人大組織建設，擴大一線人民群眾比例，依法設立人大主席團主席，副主席， 同時配備人大秘書或專干。人大干部不兼任行政職責和從事行政事務性工作，專司其職。依法召開代表大會、主席團會議、小組會議，努力提高會議質量，充分行使各項職權。閉會期間，圍繞大局，組織代表開展走訪、調查、評議等各種有益活動。最后要加強人大作風建設，作風是人大代表的政治生命。必須密切聯系選民群眾，傾聽人民意見，代表人民利益，反映人民心聲，暢通民主渠道。模范遵守憲法法律，依法行使職權，依法行使監督權，列寧說，沒有權力的代議機關等于零。加強人大制度的系統改革，對加強鄉鎮人大建設，提高人大地位具有決定性的作用。

3.實現鄉鎮人大與村民自治的有機銜接和良性互動

實現鄉鎮人大與村民自治的銜接是完全必要的，是對鄉鎮人大和村民自治的雙強化。一方面，發展和落實村民自治，是強化鄉鎮人民代表大會制度之需，也是順利推進村民自治的有效保障。另一方面，村民自治的發展為鄉鎮人大改革奠定了堅實的基礎，村民自治完全可以與鄉鎮人大實現有效對接和良性互動。村民自治是一種社會自治，鄉鎮自治是一種處理中央與地方、地方政府之間關系的政治意義上的自治。因此，鄉鎮人大改革是地方政權建設的重要內容，而村民自治則是基層社會自治發展的問題，兩者可銜接但不可等同。鄉鎮人大與村民自治的銜接，主要應從如下幾個方面入手：一是鄉鎮政府與村民自治組織發生矛盾時，鄉鎮人大可以在鄉鎮政府與村委會之間充當仲裁者，基于憲法和相關法律進行裁決，維護憲法和法律賦予村民的民主自治權利，以有效保障村民自治的有效進行。二是賦予鄉鎮人大對村民自治的指導、監督權限，為村民自治的法制化和規范化提供切實保障，包括村民自治章程、村規民約的審查，以及村民自治組織侵犯民眾四大民主權利的審查，切實保障村民的民主權利，保障村民自治的順利進行。三是鄉鎮人大通過發揮人大代表的作用，將村民自治與鄉鎮民主發展結合起來，鄉鎮人大代表大多來自農村基層，對農村情況非常熟悉，與民眾溝通便捷，能夠在監督村民自治組織等方面發揮重要作用，也可能利用鄉鎮人大舞臺對鄉鎮政府對村民自治的不當干預等情形提出質詢。

4.推動支撐鄉鎮人大改革所需要的公共財政支持體系建設

當前服務型鄉鎮政府建設已經成為廣泛共識，建立顧客導向、服務導向、績效導向在內的獨立的公共財政體制迫在眉睫，應按照分稅制改革要求，建立獨立的鄉鎮政府公共財政體系，對經濟欠發達的鄉鎮，要健全縣級到省級政府在內的地方各級政府對鄉鎮政府的財政轉移支付制度，完善公共財政支出機制。鄉鎮人大的日常運作經費、工資、福利和有關待遇，以及鄉鎮人大代表履行職責所需要的經費應該通過國家立法、由國庫專項開支。隨著我國綜合國力的增強和國家財政收入的不斷提高，這些新增的支出不會給我國財政造成太大的負擔;更重要的是，由公共財政支撐現代政府體制建設和政府有效運行，不僅是各國通例，而且其所產生的增量民主效應和所釋放的實際制度效應，可以進一步完善當地的人大制度，促進地方經濟社會發展，進而為實現地方善治提供強大的支撐。

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