轉變PPP項目補貼思路

政府當前亟待進一步理清PPP模式的財政扶持思路，控制財政支出規模。

當前，亟待進一步規范補貼制度，地方政府推動心態急切，落地難度大，導致從操作原則上看，部分PPP項目名不副實，出現“偽PPP”項目。政府當前亟待進一步理清PPP模式的財政扶持思路，控制財政支出規模。

在地方政府的大力推動下，PPP模式（政府和社會資本合作模式）作為化解地方債的重要工具，進入今年1季度，推進速度有所加快。財政部PPP中心公布，截止到2016年3月31日，納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目7721個，總投資87802.47億元，比1月末分別增加724個、6480.47億元，在執行庫（即處于采購、執行和移交階段）項目646個，PPP項目開工率8.4%，較1月末提高3.4個百分點。

我國政府倚重PPP模式推動基礎設施建設的程度在提高，2015年，財政部長樓繼偉表示，當年財政收入達標壓力較大，要加大推廣政府社會合作模式。

直接扶持力度大

總結中央和地方政府推廣PPP模式的財政工具，當前主要通過財政補貼和產業投資基金的形式，給予PPP項目財政支持。

財政補貼對PPP項目的直接扶持力度在加大。

在中央層面，各部委推進PPP項目的補貼政策已經明確。國家發改委的工作抓手是項目推介，基于項目審批，要求各省區市發改委建立PPP項目庫，到2015年底，國家發改委總計推介PPP項目數2500多個，總投資金額達到約4.2萬億元。在2015年11月，國家發改委出臺了《PPP項目前期工作專項補助資金管理暫行辦法》，對各地開展的PPP項目開展前期工作補助。

財政部的工作重點是項目示范，到2015年底，財政部推出的兩批示范項目共計233個，總投資金額達到約8千億元。2015年12月，財政部公布《關于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》，對中央財政PPP示范項目中的新建項目，按照項目投資規模給予一定獎勵。其中，化解地方政府存量債務規模的存量項目，給予2%獎勵。因此，財政部對PPP示范項目的支持力度更大。

在省級政府層面，各地政府落實PPP模式補貼。其中，省級政府加大對PPP省級的重點項目和示范項目的補貼。如PPP項目金額已超萬億元規模的山東省，省財政對重點PPP項目規劃、論證等前期費用給予補貼，同時，在2015年新上項目銀行貸款，給予1-3年的銀行貸款貼息，截至2016年1季度，山東省PPP項目金額11368億元，占到全國總量的近八分之一。2015年福建省財政已經兌現9個示范項目獎補資金2500萬元，此外預先下達各地前期費用獎補資金7210萬元。

從中央和省級財政的補貼重點看，主要補貼在項目的前期費用和項目融資階段，目的加快PPP項目啟動。從項目購買和執行的市（縣）級政府來看，市（縣）的補貼主要在項目運營階段，除了提供一定的直接補貼外，間接補貼力度更大，隱蔽性更高，如土地用途專用和協議出讓；以保障PPP項目收益為目標，由財政購買提前鎖定公共產品價格。因此，具體到某些項目，市（縣）財政補貼的強度更高。

金融杠桿間接扶持

產業投資基金對PPP項目的間接扶持力度也在加大。

各地政府建立PPP基金，為PPP項目提供直接融資渠道，實現以少量財政撬動社會資本，發揮財政資金的金融杠桿作用。

在中央層面，2016年政府工作報告提出，要完善政府和社會資本合作模式，用好1800億元引導基金，緊接著，財政部聯合10家機構共同設立“中國政府和社會資本合作（PPP）融資支持基金”。由此，首只國家級的PPP基金浮出水面，參照5到10倍的杠桿，其撬動萬億投資的規模相當可觀。

PPP基金已在國內遍地開花，山東、山西、河南、江蘇、四川及新疆等省級部門成立PPP引導基金，規模在千百億元以上，如新疆PPP引導基金的募資規模1000億元。這類引導基金的投資區域集中在其行政區域內，省級部門設立PPP基金，多以母子基金等投資形式，再投資于各個城市上報的PPP項目，通過股權投資，可以充實PPP項目資本金、緩解地方政府財政壓力。另一種是地方融資平臺或地方國有企業發起的PPP產業基金，如近年來，在各市（縣）政府的推動下，成立的地下管廊、水務等產業投資基金公司，由本級國資背景平臺公司直接主導項目的開發。

PPP模式雖然能夠發揮社會資本的效率優勢，未必都能成功，比如業內的教材級典范項目——2002年立項的英國倫敦地鐵PPP項目，國內研究人員廣泛研究其推進PPP模式的方法和流程，并在國內多個類似項目進行借鑒。但少有人關注，由于政府監管不力、公私部門矛盾等問題，2008年英國倫敦地鐵PPP項目已失敗，丟給當地政府一堆債務，直接導致英國政府損失超過41億英鎊。因此，PPP項目的投資成本過高，投資者要求的投資回報率遠高于債券利率，英國政府的一些項目，政府和使用者最終付出的費用，通常要比自建項目多支付3到4倍的費用。

扶持思路需理清

結合當前國內PPP項目的推廣實際情況，我們必須注意，企業參與PPP項目的資本收益要價過高，目前看，比如在交通建設領域的最低收益率要求都在10%以上，與長達二、三十年的PPP項目周期的建設合作基礎是不相匹配的。因此，亟待進一步理清PPP模式的財政扶持思路，控制財政支出規模，審慎思考PPP項目的財政補貼力度和推廣范圍。

首先，規范PPP項目的補貼制度，保障補貼投放到位。當前，亟待進一步規范補貼制度，地方政府推動心態急切，落地難度大，導致從操作原則上看，部分PPP項目名不副實，出現“偽PPP”項目，如國有企業和地方政府控制的金融公司，借道參與PPP項目建設，或者由政府承諾“保底承諾、到期回購、明股實債”。當前，在財政補貼上，要將“偽PPP”項目剔除在財政補貼范圍之外，以保障各類專項資金投放到位。

其次，提高PPP項目的信息公開程度，控制財政補貼強度。當前，PPP項目補貼的制定和實施是政出多門，存在著財政多重補貼問題，考慮到市（縣）財政補貼，具體到每一個項目的補貼強度較難估計。針對這種情況，要加大信息公開程度，尤其公示市（縣）的財政補貼和土地、公共產品價格指導等方面的使用情況。因此，在PPP項目中的土地撥付情況、公共產品價格、以及稅收等方面的優惠情況，由省級等上級部門建立PPP項目庫，相關的信息公開要求，通過網絡項目全周期的信息公示，對具體項目的過度補貼將有一定程度的遏制作用。也有利于研究和跟蹤補貼效果，建立相關預警機制，警惕補貼過度造成的某類項目的供給過剩，控制財政補貼的補貼強度。

再次，建立PPP項目補貼分級機制，控制財政補貼范圍。在公共產品和服務的不同領域，適用PPP模式的程度不同，因此，按照國內各領域的開發成熟程度和PPP模式適用程度，進行分類，放遠眼光，我國要在一個相當長的周期內開發和應用PPP項目。當前，具有較高盈利能力和現金流保障的行業和項目，可由政府自主建設。同時，進一步放開壟斷門檻，在高速公路、以及教育和養老等領域，已經具備盈利模式，可不由政府來主導進行PPP模式開發，總之，要降低或取消適用商業項目的PPP財政補貼，珍惜和節約有限的財政資金。