新疆農民專業合作社微觀運行障礙調研與政府責任分析——以吉木薩爾縣為例

王曉明

（中共新疆維吾爾自治區委員會黨校經濟學部，新疆烏魯木齊830002）

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新疆農民專業合作社微觀運行障礙調研與政府責任分析——以吉木薩爾縣為例

王曉明

（中共新疆維吾爾自治區委員會黨校經濟學部，新疆烏魯木齊830002）

摘要：吉木薩爾縣地處新疆天山北坡經濟帶，縣域經濟實力相對較強，其農民專業合作社發展的經驗和存在的問題也具有典型性和代表性。本文通過實地調研，對新疆農民專業合作社發展的微觀組織結構和政策環境進行了分析，提出了解決關鍵性緊迫問題的政策建議。

關鍵詞：吉木薩爾縣；農民專業合作社

農民專業合作社的發展絕不僅僅是一種農村經濟組織發展的局部問題，它是黨和政府在未來進一步加快農業生產發展、推動農村社會全面進步的關鍵性舉措。

吉木薩爾縣地處新疆天山北坡經濟帶，屬全疆農牧業生產發展較快區域，縣域經濟實力相對較強，尤其是農牧業生產技術、市場經營能力和農業生產者整體素質遠高于全疆平均水平。在農民專業合作社發展中，吉木薩爾縣的經驗和存在的問題也具有典型性和代表性。

一、吉木薩爾縣農民專業合作社運行的瓶頸障礙

2006年10月31日全國人大常委會通過了《農民專業合作社法》，并于2007年7月1日起實施。此后，新疆的各地農民專業合作社和全國一樣，呈現加速發展態勢，農民專業合作社覆蓋的鄉村、農戶范圍不斷擴大，在農業發展和農村社會進步中的作用進一步凸現，同時正在發展的合作社也將不斷面臨挑戰。

在調研中發現，早在上世紀90年代中后期，新疆吉木薩爾縣農民就根據生產經營的需要創辦了專業協會、專業合作社等各種形式的經濟自助組織。這些組織在提供產前、產中和產后的社會化服務等方面起到了很好的作用，為農民的家庭經營解決了一些難題。但是，這些組織都是在當時缺乏相應法律規范的條件下開展經營活動的，僅從經營身份來說，它們有的注冊為“社團”，有的注冊為“合伙企業”、也有的為“股份合作制企業”等等，在組織形式、運行機制和發展模式上其有很大差異。由于沒有完善的法律規范，制度建設的隨意性大，許多組織的內部運行機制不健全，無法實現真正的民主治理，不能有效保護組織成員的民主權利和經濟利益，而且也沒有得到當地政府實際有效的支持。

《農民專業化合作法》頒布施行以后，吉木薩爾縣各鄉鎮村都陸續注冊成立了數家到十幾家數量不等的農民專業合作社，其中規模較大的多分布在吉木薩爾縣經濟發展相對較快，市場流通比較活躍，交通運輸便利，產業集中的烏奇公路沿線區域。

當前，吉木薩爾縣農民專業合作社在實踐中面臨的一個最突出的問題就是如何真正實現規范化發展，這與農民自身對于合作社的認知度、認可度可能是一個互為因果的關系。而在內部管理運作上，目前，吉木薩爾縣的相當一部分農民專業合作社都欠規范，管理上還存在一些不足之處。

一是農民專業合作社民主管理執行不到位。農民專業合作社成員對自己的權利和義務基本上不甚了解，再加上成員大部分是農民專業合作社法人的鄰居、鄉親、親戚、朋友，管理上大多礙于情面，使農民專業合作社民主管理執行不到位。制度規定和實際執行錯位，制度歸制度，執行歸執行，成員大會演化為由法人代表一人說了算，“一人一票”形同虛設，“一言堂”現象比較普遍。吉木薩爾縣相當一部分合作社都是由大戶牽頭組建，這些人在當地有較大社會影響力，又有成功經歷，而且入社股金較多，所承擔的經營風險也較大，自然也希望能對組織有所控制，以保護自己的利益。在這些情況下，“一言堂”很容易發生。

特別需要引起注意的是，一些合作社在管理上、人事上甚至經濟上都和鄉村基層組織有千絲萬縷的聯系，這也從另一個角度加劇了這一問題。在合作社運行正常時，尚無問題，一旦合作社經營遭受挫折，基層組織就很有可能無法置身其外。

二是內控制度不完善。農民專業合作社大都沒有建立起比較嚴密的內控制度，各項制度規定內容比較粗糙、簡單，章程比較“草”，理事會、監事會運行規定比較“粗”，盈虧處理比較“缺”。這種“漏洞”百出的內控制度成了“聾子的耳朵——擺設”和中看不中用的“花拳繡腿”。加上一些農民文化水平較低，缺乏市場營銷知識和經營管理知識。雖然合作社的組織制度規定了社員有權參與社內重大事務的決策，但是，如果他們不能了解其中的深刻含義，也就不能對此產生足夠的重視?；蛘唠m然社員對合作社的制度安排有所了解，但因知識所限，看不懂賬本，或不能理解某一決策的意義和效果等等，自然也不能有效參與合作社治理。同時，對一些經常發生的財務費用，由于沒有社員共同認可的管理制度，造成“要么大家的事沒人操心，要么跑冒滴漏引起無休止的爭吵”。我們調研的三臺鎮天元糧油加工合作社的年終決算耗時十幾天，最后還不歡而散，就是典型的例子。

三是農民專業合作社沒有按照財政部門的規定建立賬冊。有的農民專業合作社根本沒有建立真正意義上的會計賬冊，甚至財務會計賬冊被簡化成了“流水賬”，從而無法供成員查閱。

四是監事會流于形式。有的農民合作社并沒有監事會和執行監事，有的農民專業合作社雖然有監事，但這些監事既不監督又不議事，也不對本社的財務進行內部審計，對于不合規不合法的事情都是“睜一只眼閉一只眼”。

二、如何看待大戶領辦和控制的合作社

如何認識大戶領辦和實際控制的農民專業合作社，是調研中我們思考的焦點問題之一。

為了對大戶的控制決策權加以限制，《農民專業合作社法》第十七條規定，“農民專業合作社成員大會選舉和表決，實行一人一票制，成員各享有一票的基本表決權。出資額或者與本社交易量（額）較大的成員按照章程規定，可以享有附加表決權。本社的附加表決權總票數，不得超過本社成員基本表決權總票數的百分之二十”。

在吉木薩爾縣現已登記注冊的合作社中，大戶領辦的合作社往往成為主要形式。如三臺鎮羊圈臺子村12個合作社中，東梁生豬養殖合作社、農副產品供銷合作社等都是這種大戶領辦型的。

從合作組織的發起人來看，有種植、養殖或營銷專業大戶牽頭，有家族牽頭，也有幾個人合伙發起的。應該指出的是，合作社中大戶領辦和龍頭企業領辦在界限上很難劃清，而且吉木薩爾縣也確實出現了個別龍頭企業牽頭的合作社。

從吉木薩爾縣農民專業合作社經營的實際來看，合作社的建立和發展確實需要具有一定社會活動能力和市場營銷能力的帶頭人，而且這個帶頭人還需具備一種品質，這就是奉獻精神。

由于合作社主要由農民組成，他們的文化水平大都較低，又缺乏市場營銷經驗，因此，要使合作社能在市場競爭中站穩腳跟，穩步發展，就需要能人發揮帶頭作用，并且心甘情愿地為他人的利益作出貢獻，否則，民主治理的制度安排就可能成為一紙空文，出現“形似而神不似”。吉木薩爾縣的干部和農民都普遍表示，在農民合作社的發展中，最為稀缺和寶貴的就是這種具有奉獻精神的帶頭人。

當然，也需要警惕一些鄉村干部從政績考慮，貪大求多，甚至制造資金雄厚、覆蓋面廣的“好典型”，導致了大戶以大量股金入社，從而控制合作社的現象發生。為了防止大戶控制對合作社發展的不利影響，首先應該加強對社員的宣傳教育。對社員開展合作社教育，使他們對合作社的原則、宗旨以及自己的權利和義務有所了解，提高社員對合作社的認知水平以及參與能力。在此基礎上，鼓勵社員對合作社事務的參與，在保障社員參與決策權這個問題上要對結果和過程給予同等重視。

從吉木薩爾縣的現實情況看，目前階段，如果沒有大戶的加入，沒有合作社里的企業家，就沒有成功的合作社。關鍵是大戶社員和普通小農戶社員之間能否建立一個合理的利益聯結機制。從基層政府的角度來說，合作社的發展應該是社員自己努力的結果。農民專業合作社的經濟實力太弱，是目前存在的主要問題之一，但是，以損害普通社員權利的辦法吸引大戶入社，在短期內把合作社做大、做強，也會導致“形似而神不似”。

合作社的一條重要原則是它扎根于當地社區之中，以促進當地社區的發展為其宗旨之一。一些本地農村大戶領辦合作社，在他們自身受益的同時，也帶動了其他農民增加收入、增強了共同抵御市場風險的能力，最終促進了農村經濟社會的發展。這種經濟現象有其存在和發展的合理性，即使是一些領辦農民專業合作社的大戶、公司企業和農戶社員之間的互利關系還不是完全平等，但在現階段條件下也值得肯定。

但是，對個別外來的工商企業，試圖進入合作社或領辦合作社，圈錢圈地、套取優惠政策的現象，一定要保持警惕，防止侵犯農民社員的利益和敗壞合作社形象的事件發生。

三、對于在發展農民專業合作社過程中發揮政府作用的建議

農民專業合作社的發展離不開政府支持。目前，一些農民專業合作社出現的“形似而神不似”的現象，就是與政府的監管不到位有很大關系。農業管理體制改革的基本方向，是充分發揮市場配置資源的基礎性作用，把政府的經濟管理職能轉變到為市場主體服務和創造良好的發展環境上來。所以，政府對農民專業合作社的支持應當是為它們的發展提供更好的機會，創造更好的環境。這就要求擺正政府與市場的關系，做到凡是市場能做好的事，都由市場來做，政府不必干預；即使政府有必要干預，也應更多采取經濟手段和法律手段，而不是行政手段。

目前全疆各地的各級政府對于農民專業合作社的發展已經采取了多種經濟和政策扶持措施，取得了一些效果。同時，《農民專業合作社法》開始施行，其他相關的制度規定也將出臺，這就對政府提出了新的要求。這就要求政府依法管理和規范管理，實現農民專業合作社的規范化發展。

發揮市場的作用，就是尊重農民的選擇。要讓農民自己來決定是否建立合作社、建多大的合作社和由誰領導合作社等等。政府的作用應該體現在合作社知識的宣傳教育，資金、技術、政策的支持上，以及依法對組織治理和社員權利等方面實施監管，促進合作社的規范、健康發展。

國際經驗表明，對于合作社的發展，政府的不當干預（如人為做大等等），往往只會帶來相反的效果，或者削弱市場競爭能力。

現有合作社發展的不規范，主要是因為一方面農民對于合作社的理解有限，并且對于合作社管理的能力也有限，合作社規范發展缺乏內在動力；另一方面從外部來講，政府部門缺位，使得不少合作社基本上是“沒有花香，沒有樹高，沒人知道的小草”。對此，提出以下建議。

第一，加大宣傳，提高合作社在農民中的認知度?？梢圆扇∩l傳單、有線電視、宣傳車、宣傳欄等多種形式，利用巴扎、文藝演出、電影放映等經濟文化活動的時機，深入各鄉、鎮、村進行靈活多樣的宣傳，使廣大農民清楚認識到農民專業合作社是一種“農民辦、農民管、農民受益”的新型經濟組織。

第二，建章立制，為農民專業合作社的規范運作再添“準繩”。建議盡快出臺“農民專業合作社管理條例”，進一步明確政府各有關部門對農民專業合作社管理服務的職責，將各部門給予農民專業合作社的指導、扶持和服務項目和內容進行細化、具體化。補充完善《農民專業合作社操作實施細則》，為農民專業合作社提供具體的、可參考的、現實的規范運作依據，進一步規范農民專業合作社的運行。制定下發“農民專業合作社財務會計制度”，以規范農民專業合作社的會計核算和財務管理，明確盈利的分配和提取。制定“農民專業合作社稅收優惠管理辦法”，明確農民專業合作社應享受的優惠稅收政策標準，以便于稅收管理部門的實際操作。

第三，強化政府責任，在政府引導下辦好合作社。各級政府應切實加強對合作社的組織領導，成立由相關部門參加的領導協調小組，使合作社工作有人抓、有人管、有人做。應當根據當地農業產業化的發展方向，用產業政策引導、鼓勵、支持農民創辦各種不同類型的農民專業合作社。同時，組織抓好對農民專業合作社的培訓工作，要制定培訓規劃，按照分類指導、分級負責、注重實效、方法靈活的原則，加強對農民專業合作社管理人才、經營人才的培訓。

參考文獻

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[3]張曉山：農民專業合作社的發展趨勢探析[J]．管理世界，2009 （5）．

（責任編輯：張瓊芳）