我國(guó)城市群的現(xiàn)狀、問題、趨勢(shì)與對(duì)策
——《中國(guó)城市群發(fā)展報(bào)告2016》發(fā)布及研討會(huì)綜述

蘇曉靜　盛　蓉　孔　鐸

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我國(guó)城市群的現(xiàn)狀、問題、趨勢(shì)與對(duì)策
——《中國(guó)城市群發(fā)展報(bào)告2016》發(fā)布及研討會(huì)綜述

蘇曉靜盛蓉孔鐸

摘要：城市群是全球城市發(fā)展的主流和趨勢(shì)，也是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的“主體形態(tài)”。與西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的城市群還處于初級(jí)發(fā)展階段，城市群應(yīng)具備的功能、格局以及內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制等還存在一些問題。在城市群規(guī)劃中，通過信息化手段和智慧城市建設(shè)，可以把空間上的優(yōu)質(zhì)資源在更廣泛區(qū)域里實(shí)現(xiàn)同步和共享，包括改革傳統(tǒng)的生活方式和工作方式。中西部城市群有豐富的文化資源可以開發(fā)，關(guān)鍵在于如何回應(yīng)國(guó)家“新型城鎮(zhèn)化”和“人文城市建設(shè)”戰(zhàn)略，依托自身優(yōu)勢(shì)，走出一條不同于東部地區(qū)“城市群”的建設(shè)新路。“十三五”時(shí)期是我國(guó)城市群戰(zhàn)略大力推進(jìn)，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，打破和消除城市群內(nèi)分割封閉、無序競(jìng)爭(zhēng)的局面，以網(wǎng)絡(luò)化、產(chǎn)業(yè)鏈為基礎(chǔ)，構(gòu)建一個(gè)共享、開放、融合的城市群產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系十分重要。

關(guān)鍵詞：城市群新型城鎮(zhèn)化人文城市

盛蓉，上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院城市科學(xué)研究部副主任；

孔鐸，上海交通大學(xué)博士研究生。

城市群是全球城市發(fā)展的主流和趨勢(shì)，也是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的“主體形態(tài)”。自2006年《國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要》首次提出“把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，迄今已經(jīng)過去了十年，城市群的“主體形態(tài)”地位逐漸明確，作用日益突顯。2016年4月26日，由光明日?qǐng)?bào)社、上海交通大學(xué)主辦，光明日?qǐng)?bào)城鄉(xiāng)調(diào)查研究中心、上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院承辦的“《中國(guó)城市群發(fā)展報(bào)告2016》發(fā)布及研討會(huì)”在北京舉行。會(huì)上發(fā)布了由光明日?qǐng)?bào)城鄉(xiāng)調(diào)查研究中心、上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院主持的《中國(guó)城市群發(fā)展報(bào)告2016》，該報(bào)告從人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和均衡性五方面，對(duì)長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、山東半島、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、武漢城市圈、環(huán)長(zhǎng)株潭、環(huán)鄱陽湖九個(gè)城市群，共計(jì)118個(gè)城市進(jìn)行綜合考量和客觀評(píng)價(jià)。來自國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、工業(yè)與信息化部通信發(fā)展司、中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心、中國(guó)科學(xué)院、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院、清華大學(xué)、上海交通大學(xué)等部門的專家學(xué)者就我國(guó)城市群發(fā)展現(xiàn)狀、問題、趨勢(shì)與對(duì)策等進(jìn)行了深入的研討交流，為我國(guó)城市群的健康發(fā)展和有序推進(jìn)提供借鑒和參考，為“以城市群為主體形態(tài)”的我國(guó)新型城鎮(zhèn)化道路提供理論指導(dǎo)和決策依據(jù)。

一、促進(jìn)我國(guó)城市群持續(xù)健康發(fā)展

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)副秘書長(zhǎng)范恒山指出，城市群是城市發(fā)展到成熟階段的高級(jí)空間組織形式。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視城市群發(fā)展，中央城市工作會(huì)議以及《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》明確提出，要以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展；以城市群為平臺(tái)，推動(dòng)跨區(qū)域城市間產(chǎn)業(yè)分工、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理等協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，破除行政壁壘和市場(chǎng)分割，促進(jìn)生產(chǎn)要素自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。加快城市群發(fā)展有利于打造支撐區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的重要平臺(tái)，培育形成新的增長(zhǎng)極，從整體上促進(jìn)全國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，集聚創(chuàng)新要素資源，拓展區(qū)域發(fā)展空間；有利于深化城市間分工協(xié)作和功能互補(bǔ)，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

范恒山強(qiáng)調(diào)，與西方一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的城市群還處于初級(jí)發(fā)展階段，城市群應(yīng)具備的功能、格局以及內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制等還存在一些問題。目前，我國(guó)的城市群在某種程度上是若干城市的簡(jiǎn)單組合，內(nèi)在聯(lián)系不強(qiáng)，城市之間功能耦合與深度融合不夠，難以形成一加一大于二的合力。同時(shí)城市群的同構(gòu)問題比較突出，互補(bǔ)性不強(qiáng)，競(jìng)爭(zhēng)大于合作。如何實(shí)現(xiàn)城市群的協(xié)同發(fā)展，需要進(jìn)一步加強(qiáng)理論研究和實(shí)證研究。

光明日?qǐng)?bào)城鄉(xiāng)調(diào)查研究中心和上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院主持完成的《中國(guó)城市群發(fā)展報(bào)告2016》，堅(jiān)持用數(shù)據(jù)說話，對(duì)我國(guó)城市群發(fā)展作出全面考量和客觀評(píng)價(jià)，其中把文化作為評(píng)估城市群的重要因子，體現(xiàn)了戰(zhàn)略眼光；牢固樹立問題導(dǎo)向，從城市層級(jí)和分工體系、環(huán)境建設(shè)與保護(hù)、均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和文化體系培植等方面，提出了我國(guó)城市群發(fā)展中存在的問題和不足；并從理論與實(shí)踐相結(jié)合的高度，提出了很有見地的對(duì)策，為各省市和職能部門掌握工作現(xiàn)狀，有針對(duì)性地制定政策措施，推動(dòng)我國(guó)城市群持續(xù)健康發(fā)展提供了有益的參考。

二、以媒體智庫(kù)服務(wù)城市群發(fā)展戰(zhàn)略

光明日?qǐng)?bào)副總編輯李春林介紹，近年來，光明日?qǐng)?bào)社響應(yīng)國(guó)家建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)的號(hào)召，提出了“媒體智庫(kù)化”發(fā)展戰(zhàn)略，依托報(bào)社各部門和相關(guān)科研機(jī)構(gòu)，陸續(xù)建設(shè)了一批研究中心，致力于打造“光明系智庫(kù)”。城鄉(xiāng)調(diào)查研究中心圍繞著“一帶一路”“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶”“京津冀協(xié)同發(fā)展”“新型城鎮(zhèn)化”“文化強(qiáng)國(guó)”“生態(tài)文明建設(shè)”“智慧城市”“人文城市”“傳統(tǒng)村落保護(hù)”等國(guó)家戰(zhàn)略開展定向、定點(diǎn)、持續(xù)和深入的調(diào)查研究，目標(biāo)是建成一個(gè)集調(diào)查、研究、發(fā)布、決策咨詢、社會(huì)服務(wù)為一體的智庫(kù)平臺(tái)。

李春林指出，城市群是當(dāng)今世界城市和區(qū)域發(fā)展的主流和大趨勢(shì)。從2006年《國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要》首次提出“把城市群作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)”，到2014年《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》最終明確“把城市群作為主體形態(tài)”，迄今已經(jīng)過去了十年，城市群在我國(guó)已遍地開花，其最新發(fā)展現(xiàn)狀如何、存在哪些問題、未來如何發(fā)展等，是國(guó)際和國(guó)內(nèi)、中央和地方政府及社會(huì)各界普遍關(guān)心的問題。《中國(guó)城市群發(fā)展報(bào)告2016》基于自主建設(shè)的數(shù)據(jù)庫(kù)和評(píng)估體系，以長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、山東半島、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、武漢城市圈、環(huán)長(zhǎng)株潭、環(huán)鄱陽湖等城市群為對(duì)象開展研究，對(duì)東部、中部、西部城市群存在的主要問題進(jìn)行審視和診斷，特別是針對(duì)城市群規(guī)劃建設(shè)中“重經(jīng)濟(jì)，輕文化”的現(xiàn)象，提出了建設(shè)“文化型城市群”等對(duì)策建議，對(duì)于推進(jìn)我國(guó)城市群健康有序發(fā)展，落實(shí)中央城市工作會(huì)議提出的“尊重城市發(fā)展的規(guī)律”和“走出一條中國(guó)特色城市發(fā)展道路”，具有積極的借鑒和參考價(jià)值。城市問題復(fù)雜，城市群?jiǎn)栴}更復(fù)雜，而空間規(guī)模巨大、城鄉(xiāng)人口眾多、發(fā)展參差不齊的我國(guó)城市群?jiǎn)栴}尤為復(fù)雜。光明日?qǐng)?bào)社會(huì)不斷努力和探索，不斷提高包括城鄉(xiāng)調(diào)查研究中心在內(nèi)的“光明系智庫(kù)”的研究和咨政能力，為國(guó)家重大戰(zhàn)略的實(shí)施和推進(jìn)提供更好的支持和服務(wù)。

三、我國(guó)城市群的發(fā)展現(xiàn)狀與建設(shè)新路

上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長(zhǎng)、光明日?qǐng)?bào)城鄉(xiāng)調(diào)查研究中心副主任劉士林認(rèn)為，從人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和均衡性五方面看，目前我國(guó)九個(gè)城市群的排名依次為：長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀、山東半島、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)、環(huán)長(zhǎng)株潭、武漢城市圈和環(huán)鄱陽湖(并列)。其中，京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角在優(yōu)質(zhì)人口集聚、居民生活質(zhì)量和文化發(fā)展水平上走在前列，位居第一陣營(yíng)。山東半島憑借優(yōu)越的地理位置和良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，位居第二陣營(yíng)。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)、成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)以及環(huán)長(zhǎng)株潭經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，城市一體化程度較低，位居第三陣營(yíng)。武漢城市圈和環(huán)鄱陽湖資源挖掘和利用程度不夠，發(fā)展理念和政策水平有限，與其他城市群的發(fā)展水平差距較大，位居第四陣營(yíng)。這既反映出我國(guó)城市群發(fā)展的分層化趨勢(shì)十分明顯，也是“十三五”時(shí)期我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要關(guān)注和解決的重點(diǎn)問題。

從縱向比較上看，九城市群的各指數(shù)水平總體上均呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)。其中，京津冀的綜合指數(shù)穩(wěn)定上升，長(zhǎng)三角以明顯的優(yōu)勢(shì)位居首位，珠三角的綜合指數(shù)值持續(xù)出現(xiàn)波動(dòng)，表現(xiàn)出不穩(wěn)定的特點(diǎn)。而成渝、中原及山東半島的綜合指數(shù)增長(zhǎng)幅度相對(duì)比較小。位于長(zhǎng)江中游的環(huán)長(zhǎng)株潭、武漢城市圈和環(huán)鄱陽湖，雖處于持續(xù)上升但增長(zhǎng)程度不明顯。從橫向比較上看，我國(guó)城市群發(fā)展的層級(jí)分化日趨固化。區(qū)域發(fā)展不均衡問題并未出現(xiàn)明顯的好轉(zhuǎn)，各自的劣勢(shì)和問題在短期內(nèi)也難以從根本上解決。長(zhǎng)江中游三城市群發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱。中西部城市群有豐富的文化資源可以開發(fā)，關(guān)鍵在于如何回應(yīng)國(guó)家“新型城鎮(zhèn)化”和“人文城市建設(shè)”戰(zhàn)略，依托自身優(yōu)勢(shì)，走出一條不同于東部地區(qū)“經(jīng)濟(jì)型城市群”的建設(shè)新路。

四、文化和首位比是研究城市群的重要維度

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員李善同認(rèn)為，城市群作為我國(guó)城市化“主體形態(tài)”的形成，是有一個(gè)探索過程的。從20世紀(jì)80年代開始，關(guān)于我國(guó)城市化的發(fā)展模式就有不同的設(shè)想和探討，先是“小城鎮(zhèn)”，后來就是城市化。但大中小城市怎么協(xié)調(diào)，始終是有爭(zhēng)議的。從“十一五”規(guī)劃提出城市群以后，這個(gè)問題得到了解決，即把大城市和中等城市、小城市融合在一起發(fā)展，這是我國(guó)城市發(fā)展道路上非常重要的一步。目前，有關(guān)城市群的研究報(bào)告，對(duì)文化問題的研究和重視不夠。最近一段時(shí)間，在研究城市群時(shí)，開始重視文化的作用。在探討我國(guó)城市化道路選擇和管理問題時(shí)，一些專家也提出了文化問題。在整個(gè)城市化發(fā)展中，過去對(duì)經(jīng)濟(jì)，這些年對(duì)環(huán)境非常重視，但城市文化的傳承其實(shí)非常重要。把文化問題作為城市化的基本問題提出，對(duì)未來整個(gè)中國(guó)城市化發(fā)展很有意義。

與文化指數(shù)不同，首位比主要評(píng)估城市群的均衡發(fā)展，更多地側(cè)重城市群的包容度。首位比指數(shù)要有所區(qū)分。世界銀行發(fā)布的《世界發(fā)展報(bào)告》提出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要是基于市場(chǎng)的力量，是阻擋不住的，誰要阻擋誰就是在阻擋效率，所以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)很難做到均衡。但公共服務(wù)不同，公共服務(wù)是講包容發(fā)展和均等化的。比如要?jiǎng)?chuàng)業(yè)的大學(xué)生，在大城市就容易獲得發(fā)展的空間，不一定要到小城市去。但是醫(yī)生或三甲醫(yī)院就不同，不應(yīng)該扎堆在大都市，而應(yīng)該配置到中小城市去。這應(yīng)該成為細(xì)化首位比指數(shù)的一個(gè)方向。

五、重點(diǎn)解決城市群的公共服務(wù)問題

中國(guó)科學(xué)院創(chuàng)新發(fā)展研究中心主任、國(guó)家“十三五”規(guī)劃專家委員會(huì)委員穆榮平，針對(duì)“怎么樣去看待城市群，將來我們希望它帶來什么”的問題發(fā)表了自己的觀點(diǎn)。

第一，城市化最基礎(chǔ)的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，現(xiàn)階段還有必要加以強(qiáng)調(diào)。但城市的本質(zhì)是公共服務(wù)，這是未來幾十年城市群要解決的關(guān)鍵問題。把城市公共服務(wù)這一塊“短板”補(bǔ)齊、做好，既有公共財(cái)政的投入問題，也是商業(yè)機(jī)遇并涉及到產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在城市群規(guī)劃中，通過信息化手段和智慧城市建設(shè)，可以把空間上的優(yōu)質(zhì)資源在更廣泛區(qū)域里實(shí)現(xiàn)同步和共享，包括改革傳統(tǒng)的生活方式和工作方式。

第二，公共服務(wù)中的教育問題，最根本的是改變教育模式。現(xiàn)在的教育模式屬于知識(shí)儲(chǔ)蓄類型，但未來的教育模式重在引導(dǎo)思維方式的變化。教育共享不只是遠(yuǎn)程教育，而更要考慮公共服務(wù)的質(zhì)量、覆蓋面和成本。在城市群建設(shè)中也要充分關(guān)注教育問題，探討如何實(shí)現(xiàn)集成、覆蓋和高質(zhì)量的統(tǒng)一。

第三，城市群的創(chuàng)新能力建設(shè)，需要建立科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。一個(gè)城市群如果沒有形成很強(qiáng)的創(chuàng)新能力，它的發(fā)展就不可能持續(xù)。這個(gè)創(chuàng)新能力建設(shè)的關(guān)鍵是要找出新動(dòng)力，除了要融入全球價(jià)值鏈，還要發(fā)現(xiàn)新的增長(zhǎng)源。特別要強(qiáng)調(diào)的是，創(chuàng)新能力建設(shè)應(yīng)采取公私合作(PPP)模式。

第四，城市群文化的傳承發(fā)展，也是基本的公共服務(wù)內(nèi)容。文化確實(shí)很難以指標(biāo)化和定量化的方法來把握。因?yàn)槲幕鳛橐环N價(jià)值觀、一種理念、一種傳統(tǒng)的傳承，在日常生活中大家心知肚明，但很難表達(dá)出來，所以城市群文化規(guī)劃、評(píng)估的核心是怎么把它表達(dá)、提煉出來，然后再通過科學(xué)的規(guī)劃把文化保留好和傳承下去。

六、城市群人口要按照市場(chǎng)規(guī)律配置

清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任、民進(jìn)中央經(jīng)濟(jì)委員會(huì)主任蔡繼明指出，在一個(gè)城市群中，大城市、特大城市和超大城市，承載人口到底適合占多大的比例，以及對(duì)全國(guó)來講在人口比例中占多大比例，仍然是一個(gè)有爭(zhēng)議的問題。以城市群作為推動(dòng)我國(guó)城市化進(jìn)程的主體形態(tài)，要強(qiáng)調(diào)大城市、特大城市和超大城市的重要作用。但是，目前大城市、特別是特大和超大城市面臨比較多的困難，比如500萬以上人口的特大城市在建設(shè)用地上幾乎都不給增加了，有些還提出建設(shè)用地負(fù)增長(zhǎng)。比如，一些超大城市都在限制人口的導(dǎo)入，或者把積分落戶的門檻設(shè)得很高，這勢(shì)必對(duì)特大和超大城市的發(fā)展帶來一些限制。其中一種解釋是因?yàn)椤按蟪鞘胁　保鋵?shí)“大城市病”不一定是“人口多”造成的。在一個(gè)北京和東京的比較研究項(xiàng)目中發(fā)現(xiàn)，北京人口比東京少1000多萬，土地面積卻比東京多1000萬平方公里，但東京的“城市病”并不嚴(yán)重，主要是因?yàn)楣芾硭礁摺＿@說明“大城市病”在很大程度上是管理水平落后造成的，而不一定是由于“人口多”和“面積小”。

黨的十八屆三中全會(huì)的一個(gè)重要精神是發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。城市群的政策制定和規(guī)劃也要領(lǐng)會(huì)和貫徹這個(gè)精神，而不是人為地認(rèn)定“這個(gè)不能發(fā)展”和“那個(gè)要設(shè)置天花板”。城市人口聚集自然有它的理由和規(guī)律，人們?cè)诖蟪鞘猩畈幌氯チ耍匀粫?huì)由特大城市向中小城市轉(zhuǎn)移。城市建設(shè)用地也是如此，特大城市和超大城市本來人口占地面積就小，同時(shí)利用率也已很高，這就需要多給一些土地，而不是限制。

七、高度重視區(qū)域發(fā)展中的都市圈建設(shè)

中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長(zhǎng)馮奎指出，在法國(guó)地理學(xué)家戈特曼提出“城市群”概念不久，日本就根據(jù)自身的城市化情況，特別是結(jié)合東京的發(fā)展提出了“都市圈”的概念，原因在于希望協(xié)調(diào)東京大都市與周邊中小城市的發(fā)展。直到目前，我國(guó)仍有一些地區(qū)在提“都市圈”或“城市圈”。如已被納入長(zhǎng)江中游城市群的武漢城市圈。2016年3月5日，李克強(qiáng)總理在十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議上作政府工作報(bào)告時(shí)，也提出在“十三五”時(shí)期不僅要規(guī)劃建設(shè)19個(gè)城市群，還要規(guī)劃建設(shè)拉薩城市圈和喀什城市圈。這說明，城市群盡管是新型城鎮(zhèn)化的“主體形態(tài)”，但并不能包攬一切。

我國(guó)特色城鎮(zhèn)化有一個(gè)非常重要的現(xiàn)象，資源都向特大城市、超大城市集中。在這個(gè)過程中，已經(jīng)形成了若干個(gè)都市圈，這是必須承認(rèn)的事實(shí)和現(xiàn)狀。首先，要理解發(fā)展“都市圈”的重要性，需緊扣住我國(guó)城市群特別是其核心城市的發(fā)展問題。我國(guó)最大的城市群面積已達(dá)到30萬平方公里，相當(dāng)于日本面積的85%和德國(guó)面積的89%。但作為京津冀核心城市的北京，其人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)只占紐約的1/7左右，說明我國(guó)核心城市的競(jìng)爭(zhēng)力并不強(qiáng)。而提出“都市圈”有助于解決我國(guó)大都市的競(jìng)爭(zhēng)力問題。其次，提出“都市圈”還能更好地解決中小城市的發(fā)展。中小城市發(fā)展需要依托作為增長(zhǎng)極的核心城市，與后者在資源、交通等方面形成緊密聯(lián)系，這同樣需要進(jìn)一步強(qiáng)化都市圈內(nèi)核心城市與周邊中小城市的交流與協(xié)作。比如，河北崇禮的滑雪產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)就跟北京非常密切，與其把它放在京津冀城市群中，不如放在首都都市圈的范圍去規(guī)劃和謀劃更有效。

八、從體現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量的角度關(guān)注城市群

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)展規(guī)劃司調(diào)研員司勁松認(rèn)為，目前我國(guó)城市群發(fā)展已經(jīng)具有了良好基礎(chǔ)。一是30多年來，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提高到2015年的56.1%，使城鎮(zhèn)化步入高級(jí)階段、城市群成為主體形態(tài)具備了堅(jiān)實(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)。二是全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃、各省市區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃，以及新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃等空間規(guī)劃的編制和出臺(tái)，凝聚了各方面對(duì)空間開發(fā)保護(hù)的共識(shí)，為我國(guó)城鎮(zhèn)化和城市群科學(xué)布局提供了更加清晰的規(guī)劃基礎(chǔ)。三是資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表等改革任務(wù)深入探索和扎實(shí)推進(jìn)，進(jìn)一步摸清了我國(guó)國(guó)土空間的自然本底，對(duì)不同區(qū)域水土資源組合結(jié)構(gòu)等城市發(fā)展前提條件有了更加清晰的認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化了城市群布局的科學(xué)基礎(chǔ)。在這個(gè)背景下，應(yīng)更加注重從體現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量的角度關(guān)注城市群，而不能以規(guī)模為核心、按大小比個(gè)頭。對(duì)城市群的研究評(píng)估，也應(yīng)注重從一些體現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量的角度持續(xù)跟蹤，比如貧困人口脫貧的穩(wěn)定性、區(qū)域內(nèi)居民生活質(zhì)量提升狀況及與區(qū)域外城鄉(xiāng)人口生活質(zhì)量的比較，甚至清潔用能狀況等。

城市群是城鎮(zhèn)化的高級(jí)階段，也是一個(gè)自然歷史過程，有其內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，也有順應(yīng)規(guī)律前提下積極作為的空間。對(duì)此，必須正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系，使城鎮(zhèn)化和城市群發(fā)展成為市場(chǎng)主導(dǎo)、自然發(fā)展的過程，成為政府引導(dǎo)、科學(xué)發(fā)展的過程。從政府角度看，現(xiàn)階段要注重把城市群發(fā)展與多規(guī)合一、資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表等工作有機(jī)結(jié)合，使城市群的孕育、發(fā)展在較早階段就建立在科學(xué)布局、科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，避免城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理、與資源環(huán)境承載能力不匹配等問題。

九、構(gòu)建協(xié)調(diào)發(fā)展的城市群產(chǎn)業(yè)鏈體系

中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心信息部副部長(zhǎng)王曉紅教授認(rèn)為，城市群發(fā)展的核心是產(chǎn)業(yè)，如何構(gòu)建一個(gè)定位清晰、分工明確、優(yōu)勢(shì)突出、資源共享、開放協(xié)同的城市群產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，對(duì)于推動(dòng)城市群的健康發(fā)展至關(guān)重要。“十二五”以來，我國(guó)通過加強(qiáng)城市群規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，加快城市群內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)有序轉(zhuǎn)移等措施，使城市群發(fā)展取得了突出成效，在環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角、東北、中西部地區(qū)形成了若干城市群，對(duì)于推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展發(fā)揮了重要作用，初步形成了優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、資源共享、垂直分工、產(chǎn)業(yè)融合的城市群產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。比如，一些中關(guān)村的高科技企業(yè)在北京設(shè)立研發(fā)總部，在天津設(shè)立成果轉(zhuǎn)化基地，在河北設(shè)立自己的生產(chǎn)企業(yè)；一些服務(wù)外包企業(yè)把總部設(shè)立在上海，在昆山設(shè)立了交付業(yè)務(wù)基地。但是，在此過程中也存在著城市群產(chǎn)業(yè)定位不清晰、缺乏科學(xué)的產(chǎn)業(yè)分工體系、政府主導(dǎo)性過強(qiáng)等問題。

“十三五”時(shí)期是我國(guó)城市群戰(zhàn)略大力推進(jìn)、新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，打破和消除城市群內(nèi)分割封閉、無序競(jìng)爭(zhēng)的局面，以網(wǎng)絡(luò)化、產(chǎn)業(yè)鏈為基礎(chǔ)，構(gòu)建一個(gè)共享、開放、融合的城市群產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系十分重要。一是“網(wǎng)狀”發(fā)展。即以交通網(wǎng)絡(luò)和通信信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，形成城市群空間一體化、同城化布局。加快推動(dòng)城市群內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，形成區(qū)域內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)、公路網(wǎng)、鐵路網(wǎng)、航空網(wǎng)密集，便利快捷的交通和通信信息網(wǎng)絡(luò)。二是“鏈狀”發(fā)展。即以產(chǎn)業(yè)鏈為基礎(chǔ)，形成以區(qū)域中心城市為主體，輻射帶動(dòng)周邊城市的產(chǎn)業(yè)體系。三是錯(cuò)位發(fā)展。即根據(jù)自身資源稟賦優(yōu)勢(shì)，形成差異化特色。四是共享發(fā)展。即實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)資源共享、服務(wù)共享、成果共享的發(fā)展局面。

十、建立科學(xué)的城市群評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)城市發(fā)展研究會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任周長(zhǎng)林指出，城市發(fā)展到一定程度，即使不是政府有意規(guī)劃和引導(dǎo)，通過市場(chǎng)的力量也會(huì)形成一些初級(jí)的城市群，并隨著不同城市間經(jīng)濟(jì)交流和文化互動(dòng)的增強(qiáng)，促進(jìn)城市群向更高的階段和形態(tài)演化發(fā)展。我國(guó)的城市群規(guī)劃建設(shè)具有很大的自發(fā)性，現(xiàn)在規(guī)模已經(jīng)不算小。在國(guó)家提出“把城市群作為主體形態(tài)”的背景下，如何借鑒世界城市群的先進(jìn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)緊密結(jié)合我國(guó)城市化的特殊國(guó)情，建立一套科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)于提升我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量，走出一條中國(guó)特色城市發(fā)展道路十分重要。

具體到評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，周長(zhǎng)林提出了幾點(diǎn)建議。一是在人口指標(biāo)設(shè)計(jì)上，優(yōu)質(zhì)人口指數(shù)不應(yīng)該只限于在校大學(xué)生，還應(yīng)該增加流動(dòng)人口的指標(biāo)，包括技工、農(nóng)民工、工程師等。因?yàn)殡S著我國(guó)人口紅利的減少，后幾類人群在城市建設(shè)中的地位會(huì)越來越高。二是在指標(biāo)設(shè)計(jì)上要注重可比性，由于不同城市群的發(fā)展速度不一樣，體量和經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、重量也不一樣，因此在可比性方面應(yīng)盡可能中性一些，增加相關(guān)指數(shù)的普適性，同時(shí)具有更大的示范性。三是指標(biāo)體系要有城市的領(lǐng)導(dǎo)者參與。現(xiàn)在很多的城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要是由專家、學(xué)者牽頭完成的，往往缺少作為研究對(duì)象的主角，即各城市群和城市的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者。現(xiàn)在城市之間的競(jìng)爭(zhēng)非常激烈，比如在城市群中，大城市和中小城市每合作一次，中小城市就“窮”一次，大城市就像大功率的水泵，把中小城市的優(yōu)質(zhì)人口、資金、項(xiàng)目都吸引到大城市中。類似這些問題，各城市的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者不僅體會(huì)最深，也是其最關(guān)注和最希望迫切解決的問題，有其參與制定的指標(biāo)體系一定會(huì)更有效。

十一、城市群規(guī)劃要有創(chuàng)新意識(shí)

工業(yè)與信息化部通訊發(fā)展司綜合處處長(zhǎng)謝全介紹了最近重點(diǎn)推進(jìn)的一項(xiàng)工作，指出互聯(lián)網(wǎng)的作用就是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。和“十二五”規(guī)劃相比，“十三五”規(guī)劃的重大突破是納入互聯(lián)網(wǎng)的指標(biāo)。在未來五年，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的普及率從57%上升到85%，固定寬帶從40%上升到70%。這個(gè)過程對(duì)城市化進(jìn)程將起到一個(gè)加速推進(jìn)的作用。另外可以參考的是普遍服務(wù)，在邊疆地區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)，通訊覆蓋差距還相當(dāng)大。但在邊境線上，信號(hào)覆蓋的強(qiáng)度不僅僅是一個(gè)技術(shù)的問題，也是一個(gè)國(guó)家的主權(quán)問題，包含著政治、安全等因素在內(nèi)。所以，在“十三五”時(shí)期要大力推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)的普遍服務(wù)。

城市群規(guī)劃和城市規(guī)劃一樣，要有創(chuàng)新意識(shí)，同時(shí)政府也要對(duì)設(shè)計(jì)師的創(chuàng)新思維給予更多的理解和包容。例如，巴塞有一個(gè)唯一在建的世界文化遺產(chǎn)，在建設(shè)過程中，他們碰到一個(gè)問題，即設(shè)計(jì)師的設(shè)計(jì)和城市空間規(guī)劃有沖突。在遇到這個(gè)問題時(shí)，他們不是直接否定設(shè)計(jì)師的設(shè)計(jì)，而是通過市民投票表決的方式，最終讓城市總體規(guī)劃為設(shè)計(jì)師的設(shè)計(jì)讓步。我國(guó)的城市群規(guī)劃也需要?jiǎng)?chuàng)新的思維，對(duì)政府而言，則是需要寬廣的胸懷和容錯(cuò)的意識(shí)。

十二、關(guān)注有巨大發(fā)展?jié)摿Φ某鞘腥?/p>

新華社《瞭望東方周刊》瞭望東方傳媒有限公司副總經(jīng)理張棟表示，主流媒體對(duì)政策的制定與實(shí)踐具有非常重要的作用。但是，現(xiàn)在媒體很多，新媒體蓬勃興起，自媒體自由發(fā)展。這就造成了一個(gè)很大的問題，只要中央政策出臺(tái)文件，媒體可以隨便找?guī)讉€(gè)人說一說，這往往造成學(xué)術(shù)上、觀念上的混亂。特別是牽扯到城市重大發(fā)展問題，會(huì)造成很多的負(fù)面影響。所以說，傳播者的價(jià)值就是要找到有傳播價(jià)值思想的人，關(guān)鍵是要找對(duì)人，然后再通過獨(dú)特的傳播方式傳播出來。這對(duì)國(guó)家政策的解讀和戰(zhàn)略的實(shí)施非常重要。

從城市研究看，張棟認(rèn)為城市研究不能嫌貧愛富，不能只關(guān)注已經(jīng)巨大、無法超越的成熟的城市群，還要去關(guān)注那些有巨大發(fā)展?jié)摿Φ某鞘腥海约澳切┮呀?jīng)在衰落、甚至是在消失的城市群。例如，蘭州就是一個(gè)典型的資源枯竭型城市。還有嘉峪關(guān)市，這是一個(gè)只管轄三個(gè)鄉(xiāng)的城市，距離九泉市僅30公里。本來沒有設(shè)市的必要，但由于發(fā)現(xiàn)了鋼鐵等資源，就設(shè)了一個(gè)嘉峪關(guān)市。但最近又說要取消，因?yàn)殇撹F等的產(chǎn)能過剩。在西北還有一個(gè)特殊現(xiàn)象，就是一個(gè)建制市還在，但“市”不在了，市政府還在，但市民都遷走了。問題的根源在于市民全是依靠油田，油田枯竭了，市民就全都跑到其他城市去了。這些問題，現(xiàn)在的城市群研究一定要高度關(guān)注，除了西北，還有東北的城市群。西北城市和東北城市基本有相通性。

十三、關(guān)系和流動(dòng)是研究城市群的重要范疇

清華大學(xué)《城市設(shè)計(jì)》雜志副主編楊滔結(jié)合自己以往在倫敦的經(jīng)驗(yàn)，指出在研究“群”這個(gè)概念時(shí)，實(shí)際上有一個(gè)重要指標(biāo)，就是聯(lián)系或者是關(guān)系、流動(dòng)，包括每個(gè)城市之間人口的流動(dòng)、信息之間的聯(lián)系。這是一個(gè)非常重要的指標(biāo)，通過這個(gè)流動(dòng)可以去定義這個(gè)城市群是否是自然形成的城市群。比如在做蘇州總體設(shè)計(jì)的時(shí)候，他們會(huì)考慮到蘇州的產(chǎn)業(yè)、交通、電信、包括手機(jī)信號(hào)與其他地方的聯(lián)系。他們還比較了蘇州和嘉興，發(fā)現(xiàn)它們?cè)诳臻g區(qū)域上非常類似，但蘇州比嘉興發(fā)展更快。除了本身和上海聯(lián)系之外，蘇州本身的產(chǎn)業(yè)、信息和長(zhǎng)三角也有更密切的聯(lián)系。這決定了蘇州在事實(shí)上和經(jīng)濟(jì)上位于長(zhǎng)三角第二級(jí)，甚至比南京要高，它的經(jīng)濟(jì)總量排在上海之后，是緊跟上海的。

還有優(yōu)質(zhì)人口轉(zhuǎn)移問題。人不一定一輩子都呆在中心城市或大城市。在國(guó)外，包括女王、總統(tǒng)，在休息時(shí)或退休后可能去一個(gè)鄉(xiāng)村，或者是去他的莊園。他們?cè)诨厝ブ螅蜁?huì)帶去經(jīng)濟(jì)、設(shè)計(jì)的品質(zhì)等，特別是公共服務(wù)資源，實(shí)際上也會(huì)隨人口轉(zhuǎn)移而變化。比如，教授住在某一個(gè)小村子會(huì)給所住的村莊帶來明顯的影響，包括醫(yī)療方面、教育方面。這些教育、醫(yī)療帶來品質(zhì)，會(huì)帶動(dòng)青年人去那個(gè)地方，這使位于郊區(qū)的劍橋可以吸引到很多的人。這種帶動(dòng)比單純靠行政力量，或者靠某種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為要有效的多。目前，我國(guó)主要通過各種行政手段去限制人口自然流動(dòng)。楊滔認(rèn)為，這種流動(dòng)在更深層次面上能促進(jìn)城市群中大城市、中等城市，甚至小城市村莊之間的緊密聯(lián)系。

責(zé)任編輯：馬博飛

作者簡(jiǎn)介：蘇曉靜，上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長(zhǎng)助理、城市規(guī)劃設(shè)計(jì)部主任、研究員；

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