加快發(fā)展我國政策性住宅金融機(jī)構(gòu)

張煥波

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加快發(fā)展我國政策性住宅金融機(jī)構(gòu)

張煥波

摘要：隨著我國中低收入群體的住房問題逐漸顯露，對政府加強(qiáng)住房保障和改善民生提出了新的挑戰(zhàn)。發(fā)展政策性住宅金融機(jī)構(gòu)不僅有利于刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展、防范金融危機(jī)、促進(jìn)金融改革，而且對于解決社會(huì)問題、釋放消費(fèi)能力、促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。本文通過論述發(fā)展政策性住宅金融機(jī)構(gòu)的必要性和緊迫性，分析我國現(xiàn)階段需要考慮的幾個(gè)主要問題，包括新設(shè)金融機(jī)構(gòu)與現(xiàn)有體系關(guān)系問題、存量問題、介入環(huán)節(jié)和領(lǐng)域問題、定位問題、法律問題和配套體系問題等，從而結(jié)合我國具體國情，提出我國發(fā)展政策性住宅金融機(jī)構(gòu)的幾種可選方案。

關(guān)鍵詞：政策性住宅金融機(jī)構(gòu)房地產(chǎn)業(yè)中低收入住房

現(xiàn)階段我國房地產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，居民的住房需求與日俱增，中低收入人群的住房需求與消費(fèi)能力存在較大差距。建立政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，通過行政手段與市場機(jī)制相結(jié)合，合理引導(dǎo)政府財(cái)政資金和社會(huì)資金進(jìn)入房地產(chǎn)業(yè)以滿足中低收入人群的住房需求，實(shí)現(xiàn)政府在住宅領(lǐng)域保障和改善民生的職能，引導(dǎo)房地產(chǎn)行業(yè)健康有序發(fā)展，是關(guān)系國計(jì)民生的長久之計(jì)。

一、發(fā)展政策性住宅金融機(jī)構(gòu)的必要性和緊迫性

促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，又能滿足人民群眾日益增長的住宅需求，是各國政府追求的重要目標(biāo)。近年來，我國房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到諸多詬病，房價(jià)不斷攀升遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一般家庭承受能力，二、三線城市大量住宅空置，而中低收入群體特別是城市農(nóng)民工群體居無定所，沒有能力購買房屋。其中，政策性住宅金融機(jī)構(gòu)缺失，是造成當(dāng)前困境的重要原因之一。加快建設(shè)政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，能夠滿足中低收入群體住房需求，化解房地產(chǎn)調(diào)控矛盾，刺激經(jīng)濟(jì)增長，為經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展提供強(qiáng)大活力。同時(shí)，也有利于化解和隔離經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，為金融改革創(chuàng)造條件，為新型城鎮(zhèn)化中城市農(nóng)民工的市民化提供基礎(chǔ)，為全面建成小康社會(huì)提供保障。

(一)有利于消化存量地產(chǎn)

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新常態(tài)、進(jìn)入中高速增長階段，同時(shí)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級效果也逐漸顯現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)不斷向中高端方向發(fā)展。盡管我們在尋找并會(huì)出現(xiàn)新的增長點(diǎn)，但從世界各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展來看，房地產(chǎn)在整個(gè)經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的支柱地位長久不衰。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)面臨較大下行壓力，一定程度上與房地產(chǎn)不景氣有很大關(guān)系。如果目前的存量房產(chǎn)不能合理消化，經(jīng)濟(jì)可能面臨硬著陸的風(fēng)險(xiǎn)。我國房地產(chǎn)滯銷的根本原因在于出現(xiàn)了錯(cuò)配。一是區(qū)域上的錯(cuò)配，人口大量集中的一線城市房地產(chǎn)供給不足，而人口較少的二、三線城市供給相對過剩。二是收入錯(cuò)配。房地產(chǎn)的高價(jià)格水平使得只有高收入群體能夠負(fù)擔(dān)，而對房地產(chǎn)有剛性需求的大量中低收入群體沒有能力購買。如果僅僅依靠現(xiàn)有商業(yè)貸款體系和公積金體系，包括保障房措施都不能解決這些問題。在當(dāng)前高房價(jià)背景下，商業(yè)性貸款的高門檻、繁雜手續(xù)及高融資成本將許多有購房需求的人拒之門外。同時(shí)，住房公積金貸款歸集面過窄、使用率低，已經(jīng)成為少數(shù)人的“盛宴”，多數(shù)人特別是中低收入者難以享受。公積金體系在實(shí)際上主要面向了行政事業(yè)單位和國有企業(yè)，大部分中低收入群體無法享受公積金貸款。保障房也主要是面向擁有城鎮(zhèn)戶口的群體，廣大城市農(nóng)民工不在保障范圍之內(nèi)。區(qū)域錯(cuò)配的問題短時(shí)間內(nèi)難以解決，而收入錯(cuò)配的問題可以通過建設(shè)政策性住宅金融機(jī)構(gòu)來解決。發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)表明，通過合理的政策性住宅金融體系，能夠有效解決房地產(chǎn)供需失衡問題。

(二)有利于隔離信貸風(fēng)險(xiǎn)

一般來說，住房支出是一個(gè)普通家庭最大額的支出，也是家庭貸款的主要負(fù)擔(dān)對象。對一個(gè)國家而言，房地產(chǎn)行業(yè)是國家經(jīng)濟(jì)體量的重要組成部分，也是投資的重要源頭，住房貸款在整個(gè)金融貸款體系中占有很大份額。在房價(jià)不斷上漲的過程中，住房債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在逐漸累積，因?yàn)橐坏┙?jīng)濟(jì)下行和房價(jià)出現(xiàn)下調(diào)，許多家庭就有可能開始斷供，銀行不良資產(chǎn)會(huì)上升，最終導(dǎo)致金融危機(jī)爆發(fā)。美國20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和2008年國際金融危機(jī)都表明了這種現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)蕭條來臨，失業(yè)率上升，大批借款者失去還款的資金來源，無力償還抵押貸款，房屋價(jià)格貶值使得銀行貸款的抵押品價(jià)值大幅縮水，借款者違約的成本低于還款成本，金融系統(tǒng)處于崩潰邊緣。也是在兩次危機(jī)中，美國不斷完善政策性住宅金融體系，為擺脫危機(jī)，引導(dǎo)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展鋪平了道路。政策性住房金融的一個(gè)主要功能是把中低收入群體給隔離出一般的商業(yè)借貸系統(tǒng)，讓政府來做最后風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)下行，房價(jià)下跌，最容易斷供的就是那些中低收入家庭。如果沒有特殊政策性支持，這些中低收入家庭抵押貸款與一般抵押貸款不加區(qū)分，少數(shù)家庭斷供通過擴(kuò)大效應(yīng)將波及整個(gè)金融系統(tǒng)而發(fā)生系統(tǒng)性危機(jī)。如果通過政策性住宅金融機(jī)構(gòu)來運(yùn)作，將容易發(fā)生問題的住宅貸款剝離，由政府來做支持或者擔(dān)保，能夠起到防火墻的作用。美國能從2008年國際金融危機(jī)中走出，沒有出現(xiàn)大規(guī)模的住房貸款危機(jī)，主要原因還是“兩房”(房利美與房地美，是帶有政府性質(zhì)的聯(lián)邦住房貸款抵押融資公司)的存在，很好地起到了風(fēng)險(xiǎn)隔離和風(fēng)險(xiǎn)救助的功能。2008—2010 年，“兩房”為43.2萬個(gè)借款人提供了再融資服務(wù)，其中40.9 萬筆貸款的客戶終生價(jià)值(LTV)在80%～105%，2.8萬筆貸款的LTV 在105%～125%。“兩房”還通過修改借貸條件、允許借款人自制還貸計(jì)劃、沖銷等多種方式，幫助160 多萬戶居民避免取消抵押贖回權(quán)的發(fā)生。“兩房”大規(guī)模救贖計(jì)劃不僅改善了購房者還貸能力，也降低了“兩房”持有貸款的壞賬率和信用虧損，進(jìn)而維系了美國住宅金融市場的流動(dòng)性、穩(wěn)定性和貸款購房的可支付性。

(三)有利于促進(jìn)金融改革

政策性住宅抵押信貸制度，在眾多國家的住宅金融體制中是基本的金融工具。建立政策性住宅金融機(jī)構(gòu)是解決我國目前住宅金融體系缺陷的有效途徑，對于進(jìn)一步區(qū)分政策性住宅金融與商業(yè)性住宅金融以及維持我國住宅金融體系穩(wěn)定具有重要作用。將住宅作為儲蓄對象，使有住宅支付能力居民的需求轉(zhuǎn)移到住宅消費(fèi)上來，又使暫時(shí)缺乏支付能力的居民獲得金融支持，提前實(shí)現(xiàn)住宅消費(fèi)。伴隨住宅的全程使用逐步收回住宅資金，以達(dá)到住宅資金良性循環(huán)的目的。以住宅抵押擔(dān)保形式，既能保證金融機(jī)構(gòu)的利益，也能體現(xiàn)消費(fèi)者對住宅的消費(fèi)有效需求。我國商業(yè)性住房貸款的來源主要是銀行吸收的各類存款，存在期限短、成本可能因利率市場化而上升的問題，這對住房信貸的擴(kuò)張極為不利。而政策性住宅金融機(jī)構(gòu)成立后，可以通過資產(chǎn)證券化或發(fā)行長期債券籌資，向銀行購買住房貸款，解決眾多不利問題，幫助和激勵(lì)銀行提供更多的住房按揭貸款，使購房者獲得更大范圍更有力的住房信貸支持。目前，央行已放開銀行貸款利率，但仍控制個(gè)人住房貸款利率，個(gè)人住房貸款成為商業(yè)銀行貸款期限最長、收益率最低的資產(chǎn)，與營利性和流動(dòng)性商業(yè)目標(biāo)相悖。銀行實(shí)際承擔(dān)商業(yè)性和政策性雙重職責(zé)，既削弱了貨幣政策的有效性，也加劇了房地產(chǎn)市場的波動(dòng)性。設(shè)立政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，可以有效解決商業(yè)銀行“順周期”操作問題，避免房地產(chǎn)市場大起大落，拓展貨幣政策操作空間，為利率市場化改革創(chuàng)造條件。同時(shí)，政策性住宅金融機(jī)構(gòu)也為住房抵押貸款證券化提供了可能，是我國金融證券化發(fā)展的重要方向。

(四)有利于解決農(nóng)民工市民化問題

進(jìn)入21世紀(jì)以來，在全球化的浪潮中，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)市場化快速推進(jìn)。在這個(gè)過程中，城市房價(jià)快速攀升，城市普通居民住房可支付能力與市場房價(jià)之間的差距不斷增長，既造成了很多社會(huì)矛盾，加大了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，也給新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略帶來了重重阻力。2014年我國城鎮(zhèn)化率為54.77%，預(yù)計(jì)到2020年達(dá)到60%，2030年達(dá)到70%。也就是說，在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，我國城鎮(zhèn)化仍處在快速發(fā)展階段，每年新增城鎮(zhèn)人口約1000多萬。同時(shí)，還有約兩億多進(jìn)城農(nóng)村人口，在城鎮(zhèn)購房比例不到1%，絕大部分居住在棚戶區(qū)、城中村和建筑工地，居住條件惡劣。如果全部變成城市居民，假定兩個(gè)人一個(gè)家庭，就是一億套房子，按每套60平方米算，僅這兩億城市農(nóng)民工就可產(chǎn)生60億平方米的住房需求。這其中，大部分農(nóng)民工應(yīng)當(dāng)屬于中低收入群體，在當(dāng)前的住宅金融體系和戶籍條件下，不具備購房能力，既不能獲得公積金的支持，也不屬于保障住房的范圍。如果這個(gè)問題不解決，兩億城市農(nóng)民工在城市居無定所的問題可能變成三億或者更多人的問題，因?yàn)樾略龅某擎?zhèn)人口很大一部分都不符合公積金和保障房的條件。而同時(shí)，許多城市大量的樓盤空置、滯銷，許多房地產(chǎn)企業(yè)高額拿到的土地不敢開工，積累了大量的資金成本。這個(gè)問題如果不盡快解決，不但新型城鎮(zhèn)化無從談起，系統(tǒng)性經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)也不能排除。為此，需要盡快建立政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，為中低收入群體購房在首付、貸款、擔(dān)保等方面提供政策和資金上的支持，盡快扭轉(zhuǎn)需求和供給錯(cuò)配局面，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(五)有利于釋放巨大消費(fèi)能力

長期以來，我們期望提高經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生動(dòng)力，但是內(nèi)部有效需求不足的問題一直沒有解決，產(chǎn)能過剩的問題也一直困擾我國經(jīng)濟(jì)。產(chǎn)能過剩并不是因?yàn)橄M(fèi)已經(jīng)飽和沒有上升空間，我國人均收入水平還處于中高水平，屬于發(fā)展中國家，廣大人民群眾的生活水平與發(fā)達(dá)國家相比還有很大差距，問題在于我們的消費(fèi)能力出現(xiàn)了問題。由于公積金覆蓋面窄，實(shí)際運(yùn)作中大部分是行政事業(yè)單位和國企員工享受了低息貸款保障，而真正的中低收入群體沒有在公積金覆蓋范圍內(nèi)。即便是一些交公積金的中低收入員工，由于首付能力不足，需要貸款比例大，受公積金貸款條件限制，也轉(zhuǎn)向了一般性的商業(yè)住房貸款，在整個(gè)公積金貸款中占比很小。中低收入群體通過高成本的商業(yè)貸款購買房屋，吸走了家庭的大部分收入，甚至是幾代的積蓄。在這種情況下，中低收入家庭的收入通過高房價(jià)轉(zhuǎn)移到了房地產(chǎn)相關(guān)企業(yè)和利益部門，進(jìn)一步擴(kuò)大了貧富收入差距。而房地產(chǎn)相關(guān)企業(yè)又吸走了銀行大比例的存款，造成其他行業(yè)借貸成本高、利潤率低、創(chuàng)新動(dòng)力不足。我們認(rèn)為，通過政策性住宅金融機(jī)構(gòu)給中低收入家庭提供低成本的貸款支持，可以改善這些家庭的消費(fèi)水平和傾向，為消費(fèi)其他商品帶來了可能，將釋放巨大的消費(fèi)潛能，為我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)大動(dòng)力和保障。國家通過各種優(yōu)惠政策來補(bǔ)貼，可以直接補(bǔ)貼，也可以間接補(bǔ)貼，實(shí)際上是國家財(cái)政向中低收入群體傾斜，有利于改善收入分配結(jié)構(gòu)，有利于降低基尼系數(shù)，在社會(huì)比較穩(wěn)定的同時(shí)刺激了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。當(dāng)然，要對購買條件做限制，防止發(fā)生投機(jī)，使得房地產(chǎn)過熱，造成需求浪費(fèi)。

(六)有利于全面建成小康社會(huì)

不斷改善國民特別是中低收入群體的居住條件，是各國政府的重要執(zhí)政目標(biāo)。作為社會(huì)主義國家，在保障和滿足中低收入家庭住房需求方面，可以發(fā)揮更大作用。習(xí)近平總書記在2013年10月29日中共中央政治局住房問題專題學(xué)習(xí)后的講話中指出，“住房問題既是民生問題也是發(fā)展問題，關(guān)系千家萬戶切身利益，關(guān)系人民安居樂業(yè)，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定”。當(dāng)前，我國大部分城市房價(jià)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了一般中低收入家庭的購買能力，不能指望通過房價(jià)的下跌來改善這種狀況，因?yàn)榉績r(jià)涉及到房地產(chǎn)公司、銀行資產(chǎn)，房地產(chǎn)的大幅向下波動(dòng)可能引發(fā)債務(wù)危機(jī)乃至經(jīng)濟(jì)危機(jī)。在穩(wěn)定房價(jià)的水平下，需要通過建立政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，在首付條件、貸款額度、還款年限等方面為中低收入人群提供更多的優(yōu)惠支持，既保障中低收入者住房權(quán)利，也可以有效地防止收入差距的擴(kuò)大。從各國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，政策性住宅金融機(jī)構(gòu)實(shí)際具備一個(gè)收入調(diào)節(jié)器的功能。一方面，無論是政府對中低收入貸款提供擔(dān)保，還是對政策性金融機(jī)構(gòu)在稅收等方面進(jìn)行支持，實(shí)際都是通過全國財(cái)政來補(bǔ)貼中低收入群體，提高其購房能力，也即發(fā)揮了以國家財(cái)政補(bǔ)貼中低收入群體的功能。另一方面，一些政策性金融機(jī)構(gòu)往往具有互助合作的特點(diǎn)，類似保險(xiǎn)的功能，在吸收存款上高收入群體多交些，低收入群體少交些，但在貸款方面差別不大，實(shí)際上是一種高收入群體補(bǔ)貼中低收入群體的功能，具有“劫富濟(jì)貧”的效應(yīng)。

(七)有利于房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展

從世界主要國家發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，房地產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)中的重要作用長久不衰，對于一個(gè)處于快速城鎮(zhèn)化階段的國家，房地產(chǎn)地位更為突出。據(jù)預(yù)測，我國房地產(chǎn)部門對國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)貢獻(xiàn)了20%的比重。維持房地產(chǎn)市場健康發(fā)展對于宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長意義重大。但是在缺乏政策性住宅金融機(jī)構(gòu)的情況下，房地產(chǎn)的快速發(fā)展可能積累巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，政府在實(shí)施房地產(chǎn)政策中就會(huì)面臨左右為難的困境。一方面，希望房地產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展，刺激經(jīng)濟(jì)增長。另一方面，又擔(dān)心過高的房價(jià)讓居民失去購買能力。所以在房地產(chǎn)政策上出現(xiàn)了既不敢抓、又不敢放的局面。通過建立政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，將政策性與商業(yè)性房地產(chǎn)區(qū)分，可以對宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展起到調(diào)節(jié)作用，避免房地產(chǎn)市場大起大落，政府在房地產(chǎn)政策方面就會(huì)有更大的操作空間。政策性住宅金融機(jī)構(gòu)為中低收入者提供資金支持，在經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期，居民收入水平提高獲得政策性住宅貸款的數(shù)量減少，社會(huì)融資規(guī)模縮小；在經(jīng)濟(jì)衰退期，居民收入水平降低，由于政策性住宅金融機(jī)構(gòu)的存在，中低收入者可以獲得資金支持以刺激他們的住房消費(fèi)需求。

二、發(fā)展政策性住宅金融機(jī)構(gòu)需要考慮的問題

從美國來看，政策性住宅金融體系的發(fā)展和完善是一個(gè)長期的過程，而且在最開始往往都是房地產(chǎn)業(yè)遇到了巨大危機(jī)，不得不進(jìn)行改革和創(chuàng)新。在此過程中，往往會(huì)面對很多問題，并最后作出艱難的選擇。例如2008年次貸危機(jī)中，就是否拯救“兩房”也有過較大的爭論。當(dāng)前，我國房地產(chǎn)業(yè)盡管還沒有出現(xiàn)危機(jī)，但也面臨較大的問題，如果不進(jìn)行改革，不排除危機(jī)發(fā)生的可能。然而，建立政策性金融機(jī)構(gòu)并不能一蹴而就，牽涉到方方面面的改革及配套體系建設(shè)，將會(huì)遇到許多問題。

(一)新設(shè)金融機(jī)構(gòu)與現(xiàn)有體系關(guān)系問題

從廣義范圍看，公積金體系、保障房體系、棚戶區(qū)改造體系都與政策性金融機(jī)構(gòu)有聯(lián)系，在功能上有相似或者重合之處。也就是說，新設(shè)立政策性金融住宅機(jī)構(gòu)將如何處理與現(xiàn)有體系的關(guān)系，是推倒重來完全整合？還是只是作為新的補(bǔ)充或者部分整合？不同的考慮，將會(huì)有不同的設(shè)計(jì)方案，在機(jī)構(gòu)建設(shè)、政策制定、對象覆蓋、資金來源與使用方面都會(huì)有較大差異。

(二)存量問題

建立政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，需要考慮是否將那些已經(jīng)通過商業(yè)貸款購房的中低收入群體加以甄別并提供支持。建立政策性住宅金融機(jī)構(gòu)的一個(gè)重要目標(biāo)，就是化解群體性斷供帶來的房地產(chǎn)危機(jī)進(jìn)而轉(zhuǎn)化成為經(jīng)濟(jì)危機(jī)。美國在歷次房貸危機(jī)中，都清算銀行的不良貸款，幫助破產(chǎn)的貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)走出困境。目前，在我國住宅金融體系中，已經(jīng)抵押貸款購房的中低收入群體是很大的風(fēng)險(xiǎn)因素，特別是近幾年買房的群體，他們許多是在高位接盤，首付付出了幾代人的儲蓄，月還款額占收入很大比例，一旦房價(jià)出現(xiàn)較大向下波動(dòng)，或者收入來源不穩(wěn)定，斷供的可能性很大。如果將存量群體考慮進(jìn)來，操作難度較大，是將達(dá)標(biāo)群體整體從商業(yè)貸款系統(tǒng)中剝離到新的政策性住宅金融機(jī)構(gòu)？還是不剝離但要對這部分群體加以擔(dān)保？這都需要新設(shè)政策性住宅金融機(jī)構(gòu)做好與現(xiàn)有商業(yè)貸款機(jī)構(gòu)的銜接。

(三)介入環(huán)節(jié)和領(lǐng)域問題

從住宅的供需來看，住宅金融包含住宅生產(chǎn)、流通和消費(fèi)三個(gè)環(huán)節(jié)。其他國家介入環(huán)節(jié)不盡相同，有的只是在其中一個(gè)環(huán)節(jié)介入，有的是多個(gè)環(huán)節(jié)都介入。從抵押貸款走向來看，又分為一級市場和二級市場，也存在在哪個(gè)市場介入或者都介入的問題。覆蓋對象也需要深入研究，中低收入群體如何界定、規(guī)模多大，這些都涉及到資金來源和使用問題。從美國來看，政策性金融機(jī)構(gòu)主要介入住宅的流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)，沒有介入住宅生產(chǎn)環(huán)節(jié)，即政府并沒有為房地產(chǎn)企業(yè)住宅建設(shè)提供支持。日本政策性住宅金融機(jī)構(gòu)是介入了住宅生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的全過程。依據(jù)相關(guān)法律，日本住宅金融公庫的業(yè)務(wù)范圍主要包括：為個(gè)人建房購房提供金融服務(wù)；為公營(地方政府)和公團(tuán)(住宅整備公團(tuán))開發(fā)中低收入住宅提供資金支持；為民間企業(yè)開發(fā)租賃性住房提供長期低息資金支持，為舊城改造、城市重建提供金融支持等。當(dāng)然，在住宅市場發(fā)展的不同階段，其資金扶持重點(diǎn)也有所不同。美國政府在一級市場和二級市場都介入。在一級市場，為中低收入者獲得住宅抵押貸款提供保險(xiǎn)；在二級市場為住宅抵押貸款證券化做擔(dān)保，同時(shí)減免政府支持住宅機(jī)構(gòu)的稅收。

(四)定位問題

政策性住宅金融本身是一種金融政策，應(yīng)遵循金融市場相關(guān)規(guī)定，同時(shí)它又屬于政策性金融，離不開政府的調(diào)控。政府和市場作為資源配置的主體，可以在一定范圍內(nèi)結(jié)合起來，以同時(shí)實(shí)現(xiàn)效率和公平。建立政策性住宅金融機(jī)構(gòu)的一大難點(diǎn)，在于如何確定政府的作用，即政府在其中要發(fā)揮什么樣的作用、發(fā)揮多大的作用。從美國經(jīng)驗(yàn)來看，政府主要發(fā)揮的作用是擔(dān)保作用，即做最后的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者。在發(fā)生危機(jī)后，政府的錢即納稅人的錢才介入，政府并不直接出資參與抵押貸款，僅為抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)做最后的兜底擔(dān)保。同時(shí)政府還對支持機(jī)構(gòu)在稅收方面減免或者優(yōu)惠，也不是直接出資，而是間接的財(cái)政轉(zhuǎn)移手段。這樣做的好處是政府在財(cái)政收入上不會(huì)有很大的負(fù)擔(dān)，同時(shí)能夠充分依托利用現(xiàn)有商業(yè)性住宅金融體系。也就是說，美國的政策性住宅金融機(jī)構(gòu)是受到政府擔(dān)保或者支持，但在運(yùn)作方式上是商業(yè)化的，依托現(xiàn)有的商業(yè)金融體系，盡管在具體條件設(shè)定上會(huì)有差別。我國建立政策性住宅金融機(jī)構(gòu)則需要考慮這個(gè)問題，政府是單獨(dú)設(shè)立一筆財(cái)政資金來直接補(bǔ)貼中低收入群體，還是通過擔(dān)保或者免稅的形式間接提供支持；同時(shí)新設(shè)立的機(jī)構(gòu)與現(xiàn)有商業(yè)性機(jī)構(gòu)如何合作，是在抵押貸款一級市場方面合作，還是在抵押貸款證券化方面合作？日本《住宅金融支援機(jī)構(gòu)法案》規(guī)定，日本住宅金融支援機(jī)構(gòu)免繳所得稅、印花稅、執(zhí)照稅、不動(dòng)產(chǎn)購置稅、車輛購置稅和特有土地持有稅等。新加坡規(guī)定，公積金投資虧損部分由政府動(dòng)用國家儲備金彌補(bǔ)等。政策性住宅金融更多強(qiáng)調(diào)政策性，所以其管理更多受政府的監(jiān)督，其經(jīng)營活動(dòng)應(yīng)由政府進(jìn)行全程管理監(jiān)督。此外，政府還要根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及住宅市場的變化，及時(shí)制定相應(yīng)政策，促進(jìn)住宅金融市場有序發(fā)展。

(五)法律問題

通過對政策性住宅金融體制及運(yùn)行機(jī)制的國際比較發(fā)現(xiàn)，住房問題解決得比較好的國家，大多都有專門的政策性住宅金融法，而且是先立法、后建機(jī)構(gòu)或立法與組建機(jī)構(gòu)同步進(jìn)行。相關(guān)法律對政策性住宅金融機(jī)構(gòu)的創(chuàng)設(shè)目的、法律地位、資金運(yùn)用和業(yè)務(wù)范圍、資金來源、融資原則、國家信用支持和優(yōu)惠政策、組織體制、監(jiān)督檢查機(jī)制、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了法律性規(guī)范。要確定政策性住宅金融機(jī)構(gòu)的法律地位、功能、架構(gòu)、運(yùn)行方式等，其他相關(guān)法律也需要修訂。例如，住房公積金法律上的許多問題還沒有明確，按照現(xiàn)行《住房公積金管理?xiàng)l例》，個(gè)人繳存的住房公積金及其利息收益歸個(gè)人所有，但對住房公積金作為一個(gè)財(cái)產(chǎn)集合體和其產(chǎn)生的增值收益應(yīng)歸誰所有，是強(qiáng)制性儲蓄產(chǎn)生的孽息歸資金所有者所有還是一種獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，其法律關(guān)系界定不清。

(六)配套體系問題

對于我國這樣一個(gè)人口眾多、資源匱乏的大國，要解決大多數(shù)人的住房困難，就必須加快建立和完善符合國情的基本住房保障體系。建立政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，不是僅僅建立一個(gè)單獨(dú)的銀行機(jī)構(gòu)就能夠解決問題，除了立法上的要求，還需要監(jiān)管機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、擔(dān)保機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)和信用評級機(jī)構(gòu)等多方相關(guān)主體的參與，也包括既有商業(yè)銀行體系的參與。成立政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，就需要設(shè)定相應(yīng)政府層面的規(guī)劃部門和監(jiān)管部門，由誰來監(jiān)管、監(jiān)管哪些內(nèi)容，都需要提前考慮和設(shè)計(jì)。例如，美國住房與城市發(fā)展部(HUD)是美國核心公共住房政策的制定、實(shí)施和監(jiān)管部門，其任務(wù)是為所有人創(chuàng)建強(qiáng)大、可持續(xù)和普惠的社區(qū)，以及既保證質(zhì)量又可負(fù)擔(dān)得起的住房，下設(shè)美國社區(qū)規(guī)劃與發(fā)展局、聯(lián)邦住房管理局、公共住宅與平等計(jì)劃辦公室、吉利美、住房咨詢辦公室、可持續(xù)社區(qū)辦公室等機(jī)構(gòu)。我國建立政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，需要在政府層面進(jìn)行一些體制機(jī)制創(chuàng)新，在政策性住宅的發(fā)展規(guī)劃、監(jiān)管、擔(dān)保等方面提供全方位服務(wù)。例如，是否需要安排專門的擔(dān)保機(jī)構(gòu)為中低收入群體抵押貸款進(jìn)行擔(dān)保，并承擔(dān)保險(xiǎn)；政府在哪個(gè)層次進(jìn)行擔(dān)保，是由地方政府來承擔(dān)，還是由中央政府來承擔(dān)；中低收入群體的信用體系相對來說還不完善，缺乏基礎(chǔ)的信息，如何進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)，劃定的標(biāo)準(zhǔn)是什么；如何抵押貸款證券化，還有合適的證券化機(jī)構(gòu)和市場等等，都需要進(jìn)行系統(tǒng)性設(shè)計(jì)。

三、發(fā)展政策性住宅金融機(jī)構(gòu)的可行方案

政策性住宅金融并沒有統(tǒng)一的模式，即便在同一個(gè)國家，模式也不是一成不變的，而是隨著情況變化及時(shí)調(diào)整。我國政策性住宅金融機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)既要考慮世界其他國家積累的經(jīng)驗(yàn)，又要結(jié)合我國國情、發(fā)展階段、現(xiàn)有體系進(jìn)行統(tǒng)一考慮，也可以考慮試點(diǎn)的辦法，逐步改進(jìn)。根據(jù)我國國情，結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)階段我國政策性住宅金融機(jī)構(gòu)建設(shè)有以下四種方案考慮。從難易程度和預(yù)計(jì)實(shí)施效果評估，第二種模式應(yīng)該近期可行，未來隨著金融系統(tǒng)的完善，可以逐步實(shí)施第三種和第四種模式。

(一)政策性住宅金融銀行+商業(yè)銀行住宅金融機(jī)構(gòu)+住房公積金+公共房租賃模式

該種模式是另起爐灶，建立一套全新的政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，與公共房租賃、住房公積金、商業(yè)貸款形成相互補(bǔ)充、相互搭配的住宅金融體系。從資產(chǎn)水平、還款能力方面看，公共房租賃、政策性住宅金融、公積金和商業(yè)銀行覆蓋人群分別處于最低、中下、中等、中高這樣的水平。政策性住宅金融銀行主要為中下收入群體提供住房貸款。公共租賃主要覆蓋沒有還款能力的，只能付出最低水平房租的群體，由國家開發(fā)銀行住宅開發(fā)部來負(fù)責(zé)。公共租賃房屋的建設(shè)可以發(fā)放債券的方式籌集資金。政策性住宅金融銀行和公共租賃要能完全覆蓋兩億城市農(nóng)民工。需要說明的是，政策性住宅金融銀行支持的抵押貸款的房屋屬性應(yīng)當(dāng)與商品房一致，在開發(fā)建設(shè)和買賣上完全市場化，只是在面積、配套等方面可以做一些限定，以專門面向中低收入群體。

(二)政策性住宅金融銀行+商業(yè)銀行住宅金融機(jī)構(gòu)+公共房租賃模式

該模式是在現(xiàn)有住房公積金管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，打造政策性住宅銀行。改造各地住房公積金中心為專業(yè)政策性住宅金融機(jī)構(gòu)，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)的金融機(jī)構(gòu)運(yùn)作準(zhǔn)則，之后逐步形成全國集中決策、分散管理、資金統(tǒng)一調(diào)撥的特殊住房金融系統(tǒng)，納入國家統(tǒng)一的金融監(jiān)管體系。以改造后的住房公積金系統(tǒng)為核心，逐步建立成為我國的國家住房銀行，發(fā)揮類似德國的“合同儲蓄系統(tǒng)”、美國聯(lián)邦住房銀行系統(tǒng)(FHLS)、韓國國民住宅基金(KNHF)、巴西國家住房銀行那樣的住房金融系統(tǒng)中的中央儲備銀行功能。其他公共租賃體系和商業(yè)住房銀行體系仍然存在，與第一種模式一樣。政策性住宅銀行覆蓋群體是中等收入和中下等收入群體，在功能上仍然是提供抵押貸款服務(wù)，在具體貸款條件和支持政策方面，可以再具體劃分。

(三)政策性住宅金融擔(dān)保+商業(yè)銀行住宅金融機(jī)構(gòu)+公共房租賃模式

該種模式中，公積金體系進(jìn)行轉(zhuǎn)換，由貸款機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)檎咝宰≌鹑趽?dān)保機(jī)構(gòu)，政府只負(fù)責(zé)對中低收入群體貸款進(jìn)行擔(dān)保和部分利息優(yōu)惠支持。即由特定的政府機(jī)構(gòu)為保障房購買者的抵押貸款提供保險(xiǎn)，構(gòu)成政策性住宅金融的一級市場；一級市場的保險(xiǎn)人可以由新設(shè)立的政府部門擔(dān)任，也可以考慮設(shè)立政策性的專業(yè)保險(xiǎn)公司統(tǒng)一承保。貸款依托現(xiàn)有商業(yè)銀行住宅金融體系，只是在對中低收入群體的利息優(yōu)惠方面，政府可通過財(cái)稅政策給予支持。

(四)政策性住宅金融擔(dān)保+政策性住宅金融證券化機(jī)構(gòu)+商業(yè)銀行住宅金融機(jī)構(gòu)+公共房租賃模式

各類住房貸款占用銀行信貸資金的存量較大，對于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整十分不利，也容易造成金融資源在期限和結(jié)構(gòu)上的錯(cuò)配。建立住房貸款的再融資市場意義重大。此種模式在第三種模式基礎(chǔ)上，模仿美國“兩房”，增加設(shè)立政策性住宅金融證券化機(jī)構(gòu)，進(jìn)行抵押貸款證券化，為銀行抵押貸款提供充足流動(dòng)性。二級市場上證券化產(chǎn)品的購買者可以是政策性銀行、全國社保基金、中央?yún)R金公司等，另外也可以成立或指定特定的資產(chǎn)管理公司統(tǒng)一購買。當(dāng)年為了解決不良資產(chǎn)、給商業(yè)銀行上市創(chuàng)造條件，華融、東方、長城、信達(dá)四大資產(chǎn)管理公司發(fā)揮了重要的作用，也積累了有益的經(jīng)驗(yàn)，從原理上講其與住宅金融二級市場的交易相似，可以利用這些現(xiàn)有資源。從長期來看，應(yīng)以美國次貸危機(jī)后重建政策性住宅金融體系為參照，構(gòu)建我國側(cè)重需求角度的政策性住宅金融的法制支持體系與主體結(jié)構(gòu)。

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責(zé)任編輯：李蕊

作者簡介：張煥波，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心經(jīng)濟(jì)研究部副研究員。