內(nèi)部控制對科研腐敗遏制作用探討

甘肅省農(nóng)科院農(nóng)產(chǎn)品貯藏加工研究所　段艷巧

內(nèi)部控制對科研腐敗遏制作用探討

甘肅省農(nóng)科院農(nóng)產(chǎn)品貯藏加工研究所段艷巧

近年來，科研腐敗已成熱點話題，科研事業(yè)單位的違規(guī)違紀案件時有曝光。那么，腐敗作為一種非法的經(jīng)濟行為，其產(chǎn)生的原因，除了公共權力，還有社會因素、機制因素、體制因素等，換一個角度看，“產(chǎn)生腐敗的一個重要原因，是一些制度存在漏洞”。要使腐敗得以實施，從主觀條件看是科研人員的利己主義取向和僥幸心理，從客觀條件說是對科研人員的監(jiān)督制約制度及其執(zhí)行的欠缺。我們可以從不同的層面去防范和抵制腐敗，使科研人員既不敢腐敗、又不能腐敗。作為科研事業(yè)單位，內(nèi)部控制制度就是要解決科研單位內(nèi)部的腐敗問題，一個好的內(nèi)部控制制度，可以對腐敗機會和腐敗實施起到很好的遏制作用。目前內(nèi)部控制內(nèi)容缺失，科研腐敗問題主要有以下幾個方面：

一是組織架構(gòu)形同虛設，關鍵崗位職責不明。作為科研事業(yè)單位，組織架構(gòu)基本都是按照單位的管理效能和一定的編制要求設置，決策、執(zhí)行和監(jiān)督職責都有不同的部門履行，但往往在具體的執(zhí)行過程中，決策和執(zhí)行職能混在一起，決策者一竿子插到底，執(zhí)行和監(jiān)督職能相互脫節(jié)，監(jiān)督部門基本起不到作用；部門之間推諉扯皮，相關人員裝聾作啞；部門內(nèi)部職責不明，有些崗位一人身兼數(shù)職，串崗現(xiàn)象屢見不鮮。比如有些單位的出納人員既收現(xiàn)金又開發(fā)票，在崗位安排上存在引發(fā)舞弊的缺陷。

二是預算業(yè)務控制缺失，科研預算不實。從科研項目的來源看，科研院所科研經(jīng)費的資金來源有兩部分，一部分是財政的支持，另一部分是企業(yè)的贊助。不論是哪個來源形成的項目，在項目形成之初都有項目合同書（或者協(xié)議書、任務書）、項目預算，預算業(yè)務一般是圍繞著項目執(zhí)行的具體內(nèi)容進行的，是與項目任務密不可分的，如果預算不實，僅僅為了套取科研經(jīng)費而進行預算，就會為下一步科研腐敗埋下隱患。就科研物資預算來說，隨著政府采購法的實施，集中采購的范圍不斷擴大和延伸，科研物資采購也存在集中采購的要求。其目的是為了降低科研成本，提高科研經(jīng)費使用效益，獲得更好的售后服務。但是科研物資集中采購存在權力過分集中的問題，同時由于科研經(jīng)費自身的特點，如果預算不嚴格、內(nèi)控制度不健全，極有可能出現(xiàn)科研成本不降反升、規(guī)模不經(jīng)濟、售后服務質(zhì)量差、腐敗等問題。

三是收支業(yè)務控制缺漏，項目執(zhí)行不力。在科研項目的執(zhí)行上，內(nèi)控的作用不能得到有效的體現(xiàn)，收支管理方面問題尤為突出。一般來說，科研單位的收入就是人員經(jīng)費、科研項目經(jīng)費等，但在支出方面，由于內(nèi)控的缺失就含有較大的隱患。存在著使用虛假票據(jù)套取資金，不按照規(guī)定審核各類憑據(jù)的真實性、合法性的情形，比如某省4所大學2011年對科研經(jīng)費管理等情況審計發(fā)現(xiàn)，有22個項目報銷無具體品名和數(shù)量的發(fā)票438張，金額51.54萬元，9個項目報銷虛假業(yè)務內(nèi)容發(fā)票1824張，金額103.05萬元，4個項目報銷虛假簽字單據(jù)，套取資金114.78萬元。諸如此類，利用科研經(jīng)費大到發(fā)放工資、福利、建設經(jīng)濟用房、購買汽車，小到充飯卡、交電話費，甚至重復報銷車票，套取資金的方式五花八門，科研經(jīng)費實際用到科研方面的數(shù)量也就大打折扣，科研項目的執(zhí)行必然受到嚴重影響。

四是信息系統(tǒng)控制滯后，內(nèi)部監(jiān)督不嚴。相關部門各自為政，管項目的不管錢，管錢的不管項目，內(nèi)控建設責任主體不明確，形成一個個信息孤島，不能資源共享，導致有令難行，有禁不止，使得內(nèi)控徒有虛名。財務部門只有在項目經(jīng)費下達時才知道項目的經(jīng)費總額，由于與科研部門之間沒有實現(xiàn)信息共享，有時候甚至不知道經(jīng)費是哪個部門的，往往存在滯后的情況。在項目的具體執(zhí)行過程中，由于現(xiàn)有的財務管理系統(tǒng)在科目設置上還沒有細化到與項目實際預算相匹配相獨立的科研經(jīng)費管理系統(tǒng)，這給財務管理帶來了一定的困難。在科研項目結(jié)束，完成驗收方面，由于監(jiān)管執(zhí)行的缺失，內(nèi)控也比較乏力。如某省省級重大科技專項，審計發(fā)現(xiàn)，有1個縣2個項目共獲得資金56萬元，至項目執(zhí)行期結(jié)束要進行審計時，才發(fā)現(xiàn)項目建設尚未完成。內(nèi)控在這里的監(jiān)督作用基本上就是形同虛設。依托內(nèi)控，有效遏制科研腐敗應從以下幾個方面入手：

第一，內(nèi)部機構(gòu)設置合理，職責分工科學有效。單位應當單獨設置內(nèi)控職能部門或者確定內(nèi)控牽頭部門，負責組織協(xié)調(diào)內(nèi)控工作，由單位負責人對本單位內(nèi)控的建立健全和有效實施負責。但有些科研事業(yè)單位由于認識上的誤區(qū)，忽視內(nèi)控的重要性，還有一些領導者將財務部門的控制與內(nèi)控混為一談，認為只要財務部門控制好就可以。殊不知內(nèi)控應當在單位內(nèi)部的部門管理、職責分工、業(yè)務流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督，應當充分發(fā)揮財會、內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察、政府采購、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位在內(nèi)控中的作用，并且建立單位各部門在內(nèi)控中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動機制，這樣才能與內(nèi)控的制衡性原則相一致。單位對崗位進行分工控制，在合理設置崗位的基礎上（可以嘗試創(chuàng)建柔性靈活的崗位----因事設崗），明確內(nèi)部相關部門和崗位的職責權限，合理分離不同的職務，強化財務部門與科研部門的協(xié)調(diào)機制，健全內(nèi)部控制制度體系，從內(nèi)控的設計結(jié)構(gòu)是否可以達到牽制管理的作用，衡量內(nèi)控制度的設計是否合理。

第二，做實做足單位預算，增強預算業(yè)務控制。財務人員應該積極與項目工作人員及其他人員進行溝通，對申報的科研項目的信息資料做大量而細致的收集整理工作，同時加強學習，認真閱讀相關國家科技計劃項目專項經(jīng)費管理辦法，按照項目要求，支出預算應緊密圍繞課題目標、任務及技術路線等內(nèi)容進行測算，將預算支出按照材料費、設備費、差旅費、文獻資料及檢索費、檢測化驗費、會議費等幾個方面分門別類與財務支出科目一一對應，結(jié)合實際情況，詳細說明每一項支出預算的依據(jù)，制定出精細化的切實可行的項目預算。做到每個項目按經(jīng)濟分類、功能分類具體細化，均有可行性論證和文件依據(jù)予以支撐。目標明確地將預算做實了，預算做到準確、嚴謹、透明了，科研管理部門和財務部門才能有依據(jù)進行控制。針對項目的執(zhí)行和預算的履行不同步，作為財務部門，在科研項目初始化過程中，要在財務管理系統(tǒng)軟件按照項目預算書對每項支出進行控制額度設置，這樣在該科研項目進入前臺報賬時，財務人員在憑證錄入環(huán)節(jié)，輸入支出科目，其相應的控制額度會自動提示，并進行超支控制，嚴格控制資金的使用方向，從而可以督促項目人員根據(jù)實際情況按照項目要求合理開支，按照項目進度執(zhí)行預算，一方面避免了項目驗收前才發(fā)現(xiàn)由于項目管理混亂，在項目執(zhí)行過程中隨意更改或拆西墻補東墻，項目經(jīng)費已用完但支出科目嚴重偏離預算的情況，另一方面在一定程度上杜絕了快到項目結(jié)束時才突擊花錢、弄虛作假的現(xiàn)象。從預算精細化管理的角度，分析內(nèi)控的健全性和執(zhí)行的有效性，如預算調(diào)整是否按規(guī)定的程序執(zhí)行，調(diào)整依據(jù)是否充分，資金支付是否嚴格控制授權比例，預算資金的到位情況等等。科研部門在對項目進行中期評估時，往往只注重項目是否按計劃和合同完成，而對預算的執(zhí)行卻不落實，預算業(yè)務控制流于形式。同時，單位在預算執(zhí)行中需要加強內(nèi)部環(huán)境建設，為預算工作創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。

第三，內(nèi)控多措并舉，敦促項目執(zhí)行。嚴格財務審核程序，在審核原始憑證時，不僅要審核發(fā)票的準確性，更要關注業(yè)務發(fā)生的真實性。報銷時財務部門認真的審查核對，財務方面的內(nèi)控漏洞就會有效遏制。發(fā)揮各個管理部門之間制衡和財務部門監(jiān)督的作用，使項目的工作任務落到實處，按照工作發(fā)生的流程，使業(yè)務收支有據(jù)可查。比如某人報銷租車費是否虛假，其一可以查查辦公室或所在部門的考勤記錄，如果辦公室或所在部門在這一塊管理混亂，就可能隱藏虛假支出；其二，還可以看看工作記錄。在這一方面，我覺得農(nóng)業(yè)部國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的網(wǎng)上在線管理平臺設置“工作日志”這一指標確實值得借鑒，哪天做了啥工作，都要如實填寫到工作日志中。如果這樣，報銷的虛假業(yè)務方面的開支，只要查一下，就輕而易舉發(fā)現(xiàn)是不能與實際工作結(jié)合到一起的。健全科研經(jīng)費管理責任制，科研單位在科研項目驗收時，不僅要驗收項目任務的完成、落實情況，還要進行項目的財務驗收，隨著科研腐敗的逐步凸顯，項目財務驗收已經(jīng)成為項目驗收不可或缺的部分，作為科研單位內(nèi)控，不是說等到項目結(jié)束時才進行財務的內(nèi)部檢查，而是要針對項目的具體執(zhí)行期，分階段進行財務支出等方面的檢查，利用會計軟件生成的科目分析、項目分析、預算分析和指標分析等大量財務分析報表，科研單位要及時調(diào)整改進存在的問題，監(jiān)督項目任務的有效落實，提升內(nèi)控質(zhì)量。

第四，完善信息系統(tǒng)控制，強化內(nèi)部監(jiān)督職能。要提高內(nèi)控質(zhì)量，必須完善信息系統(tǒng)控制，建立信息平臺，充分發(fā)揮網(wǎng)絡技術在財務系統(tǒng)中的作用，將財務系統(tǒng)引入網(wǎng)絡技術，實現(xiàn)財務信息核算系統(tǒng)、銀行網(wǎng)銀支付系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)的無縫鏈接，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時采集、全面共享。創(chuàng)建企業(yè)資源管理系統(tǒng)，把企業(yè)的人、財、物各項資源的開發(fā)、利用和管理聯(lián)系起來，通過網(wǎng)絡實現(xiàn)信息傳遞或共享，打破時間和空間的限制，使財務管理變得及時和迅速，使各業(yè)務部門以及有關職能部門之間得以相互連接，彼此共享，這樣，有利于提高整個企業(yè)的管理效能，減少或消除人為操作的因素，克服由于信息的不對稱造成的欺上瞞下等現(xiàn)象。科研單位應加強對信息系統(tǒng)的開發(fā)維護，促進內(nèi)控流程與信息系統(tǒng)的有機結(jié)合，實現(xiàn)對業(yè)務和事項的自動控制，使信息能夠及時有效地傳遞到相關部門。對于發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控缺陷，及時加以改進，通過與內(nèi)外部有關人員的溝通、內(nèi)部審計活動等對內(nèi)控有效性進行持續(xù)監(jiān)督。

第五，增強風險意識，建立反舞弊機制。科研事業(yè)單位應及時識別內(nèi)外部風險，關注管理人員、科研人員等人員的職業(yè)操守、專業(yè)勝任能力等人力資源因素，關注技術進步、工藝改進等科學技術因素，并對各種潛在的風險進行分析，確定關鍵的控制點，建立反舞弊機制，防范管理人員濫用職權、相關部門科研人員串通舞弊，牟取不當利益。針對科研事業(yè)單位的特點，充分發(fā)揮單位內(nèi)部審計的作用，將科研經(jīng)費內(nèi)部財務審計納入年度工作計劃，以定期檢查和不定期抽查相結(jié)合的方式，檢查經(jīng)費的使用情況，及時發(fā)現(xiàn)存在的問題并督促整改，保障經(jīng)費的合理使用。當然，內(nèi)部審計部門要有一定的獨立性和適當?shù)臋嗔Γc單位負責人對內(nèi)控的設計和執(zhí)行等環(huán)節(jié)保持及時的溝通，盡早的發(fā)現(xiàn)和解決內(nèi)控中存在的問題，堵塞制度方面的漏洞；對于單位負責人違紀現(xiàn)象，內(nèi)審部門要及時向上級有關部門匯報。

總之，再好的內(nèi)控制度也需要人去把關、落實，人的素質(zhì)在一定程度上決定了單位內(nèi)控的質(zhì)量，作為科研單位，我們要重視科研人員的社會責任和企業(yè)文化控制，不斷提高各類人員的綜合素質(zhì)，梳理內(nèi)控的流程，力求單位層面控制與業(yè)務層面控制相結(jié)合，實現(xiàn)縱向和橫向的有效監(jiān)督，清理科研腐敗滋生的溫床，使科研項目資金發(fā)揮應有的效用。

（實習編輯張芬）