霧霾治理資金監管機制淺探*

河北經貿大學會計學院　董麗英　馬歡騰

霧霾治理資金監管機制淺探*

河北經貿大學會計學院董麗英馬歡騰

《大氣污染防治行動計劃》已實施近三年了，但霧霾天氣的治理成效并不明顯。為防治大氣污染，保障公眾健康，促進經濟社會可持續發展，2015年8月發布了《大氣污染防治法》規定縣級以上人民政府環境保護主管部門對大氣污染防治實施統一監督管理，其他有關部門在各自職責范圍內對大氣污染防治實施監督管理。縣級以上人民政府其他有關部門中的審計機關負有監督大氣污染防治資金合法合規性的職責。為促進霧霾防治資金的有效使用，審計署于2014年將霧霾治理審計作為一項專項審計納入了各級審計機關的審計范圍。目前，我國霧霾治理審計中存在如下幾方面的問題。

一是環保專項建設項目未實施。環保專項資金屬于專款專用，任何單位和個人不得滯留、截留、挪用；因特殊情況確需調整專項資金使用單位、變更項目內容或者調整預算的，應按規定的程序報批。在資金管理中，存在滯留資金現象，對環保資金沒有實行嚴格的跟蹤管理、調度、考核、評估，難以實現資金項目的規范化、時效性和有效性。

二是挪用專項資金。有的資金的管理單位、使用單位，存在違反國家財經規定及專項資金管理和使用規定的現象，環保專項資金管理不善，沒有專款專用，沒有從事前、事中、事后各個環節入手，建立嚴密的資金流轉監控體系；某些主管部門以各種名義扣撥專項資金，存在弄虛作假、浮夸濫報等現象。在信息資源調配方面，信息獲取的時效性和及時性差，信息資源使用范圍有限。有的地方環境保護部門將部分中央下撥的排污費資金用于辦公樓裝修改造等不合規項目的支出。

三是重復申報環保項目。為保證地方經濟高效快速發展，地方政府往往對當地企業采取保護措施，對企業排污行為的監管工作重視不夠。在某種意義上，具有地方保護主義色彩的屬地管理模式促進了地方政府的“搭便車”行為。有的地方企業與當地環保局、財政局串通，利用發改委和農業廳批復下達的環境保護項目進行重復申報，騙取環保專項資金數百萬元。為了掩蓋重復申報的目的，又與另一家企業簽訂虛假的環保工程施工合同。在取得該項目的專項資金后，通過虛列工程項目支出轉移支付。

四是會計核算不規范。有的單位將省級部門撥付的環保專項資金用于環境監測綜合實驗樓建設，按照規定應用自有資金列支的項目支出改由“經營支出”科目列支。有的地方輻射環境管理站不按照取得的經營利潤計算當年應繳納的企業所得稅，也未按時進行納稅申報。造成國家稅款的大量流失。還有的單位未將這部分資金收付納入法定會計賬簿核算，而是單獨設賬核算，且單位的年度會計決算報表也未反映上述資金的收支余情況。

《大氣污染防治法》已于2016年1月1日起開始實施，根據規定環境保護主管部門對大氣污染防治實施統一監督管理，政府其他有關部門在各自職責范圍內對大氣污染防治實施監督管理。審計機關作為政府的一個部門如何履行經濟監督的職責，環保部門與財政、農業等部門如何聯手有效管理大氣污染防治資金，本文基于部分省市環保資金審計結果，給出以下幾點建議：

一要創新霧霾治理資金審計的組織方式。（1）分階段確定審計計劃和審計方案。霧霾治理是一個系統工程，應當結合國家大氣污染防治整體規劃，不同治理階段確定不同的審計組織方式和審計重點。在當前起步階段，依據《大氣污染防治法》，審計機關一方面應當確定審計計劃，另一方面對全國以及重點防治區域、重點防治領域的規劃進行全面了解，提前確定下一階段要重點審計的項目，并做好相關政策和知識的準備工作。（2）與相關部門保持經常性的信息溝通。霧霾治理資金的管理涉及部門和單位較多，審計機關需要對相關部門履行資金管理和監管等責任情況進行審計監督。對于專業性較強的大氣污染治理領域，審計機關需要及時了解相關部門的信息系統、信息數據，同時也需要了解相關技術的研究成果和成果的轉化程度。（3）積極開展跟蹤審計。霧霾治理資金審計工作涉及的項目資金量大、周期長，需要進行跟蹤審計，對發現的問題及時進行反映，并提出供決策參考的建議。

二要培養一支能夠勝任霧霾治理資金審計工作的人才隊伍。環境審計相對于其他領域的審計還是一個新的領域，目前，我國審計人員的綜合素質無法滿足有效開展環境審計工作的需要。審計人員缺乏與霧霾治理領域環境審計制度和方法的銜接。當務之急就是提升審計人員綜合素質，在最短的時間內，著力培養一支能夠勝任環境審計工作的人才隊伍，使之肩負起社會公眾賦予的監督霧霾治理資金有效使用的職責。具體操作上可以分為三步：一是審計機關應積極吸收新鮮血液，招錄或抽調一定名額的環境專業人員融入到審計隊伍中，完善優化環境審計人才結構；二是通過專題講座的方式普及環境審計的專業知識，著重培養基礎性人才，確保大部分審計人員都能了解空氣污染方面的基礎知識、政策法規和技術方法，夯實審計人員大氣污染方面的基礎知識，同時及時更新環境相關法律法規知識；三是定期舉辦審計案例大賽，充分調動審計人員自主學習的主觀能動性，通過參賽促使審計人員進一步加強相關理論研究，以霧霾治理資金審計為契機，探索績效評價指標和方法、審計組織方式和方法、審計成果利用等，以理論研究推動實踐發展。

三要統合管理霧霾治理專項資金。統合管理是一種新興的管理模式，其本質是提高管理的效率。將統合管理理念運用于霧霾治理專項資金的監管機制中來，遵循系統理論和協同理論的指導。根據環保專項建設項目未實施、重復申報環保項目的問題，應當對霧霾治理專項資金進行統合管理，其模式包括霧霾治理項目立項審核系統統合、霧霾治理專項資金使用中期檢查系統統合、治理項目結束后的績效評價系統統合等。在環境審計和績效審計的指導思想下，充分發揮中央相關部門的宏觀調控、統籌規劃的作用，同時將地方負責立項審核的發改委和農業局（廳）與管理霧霾治理專項資金的財政局（廳）和環保局（廳）的相關職能進行統合，組建成立一個獨立于上述四部門的霧霾治理專項資金管理中心，由該中心專門負責霧霾治理項目的立項審核、霧霾治理專項資金使用中期檢查、治理項目結束后的績效評價等工作。具體操作如下：（1）嚴格立項審核程序。在審核霧霾治理項目的立項申請時，增加對申請立項項目必要性和可行性的論證環節，根據論證結果作出是否批準立項的決定。對于一些戰略性新興環保產業要作出戰略性支持，力求少而精；要集中資金支持某些重大專項。（2）嚴格進行中期檢查。在霧霾治理專項資金使用中期，重點檢查招投標程序的合規性，規范招投標行為；嚴格組織項目施工、檢查和驗收，督促項目單位按期開工、完工，保證項目進度和建設質量；加強項目后期管理，明確項目使用、維護、管理等辦法，保證項目實現預期的效益效果。（3）實行治理項目結束后的績效評價制度。績效評價應當從政策執行績效、資金運行績效、目標實現績效三方面來進行。首先，政策執行績效重點評價兩個方面：一是政策下達的準確性。本地區政策的范圍、標準等是否因地方利益而與上級的政策規定存在明顯偏差。二是政策執行的偏差。資金投向是否符合宏觀調控政策的要求，把各項規定中“應當或禁止”的內容作為分析重點，審查實際執行是否存在擴大政策范圍、降低政策標準等偏差。其次，資金運行績效應重點從資金的支出管理、業務管理，結余管理三方面入手。最后，目標實現績效的評價重點是各項預期目標的實現程度。對未能按期實現目標的項目給予項目承擔單位和項目負責人一定的行政處罰和經濟處罰。

*本文系河北經貿大學科研項目“河北省環境保護專項資金監管機制研究”（項目編號：2015KYY07）、河北經貿大學京津冀一體化中心科研項目“河北省霧霾治理資金監管機制研究”（項目編號：2015ZBXMPY01）階段性研究成果。

（實習編輯 張 芬）