地震災害預防審計實務框架構建探討*

防災科技學院　殷文玲

地震災害預防審計實務框架構建探討*

防災科技學院殷文玲

本文在比較國內外地震災害預防審計發展狀況的基礎上，從審計目標、審計對象、審計內容、審計方法等方面進行探討，旨在初步構建我國地震災害預防審計實務框架，為我國開展相應的審計實踐活動提供一定的指導。文章還對我國現階段開展地震災害預防審計存在的困難進行了分析，并提出了相應對策。

地震災害預防預防審計

地震是最為嚴重的自然災害之一，由于其發生具有突發性、嚴重性等特點，往往給人類的生存和發展造成意想不到的后果和災難。地震災害發生前做好防震減災工作，做好災前預防和應急準備能夠有效避免一定的損失，當前地震災害預防管理工作已經引起政府的高度重視。《中華人民共和國防震減災法》中明確規定我國的防震減災工作方針為以預防為主防御與救助相結合，這表明我國的地震災害管理活動的核心已經從應急響應轉變為應急準備。防震減災體系的建立與完善是我國開展地震災害預防審計的前提與基礎。地震災害預防審計作為一種有效的監督手段，是我國防震減災體系的有機組成部分。然而，我國的地震災害預防審計嚴重缺位，制約著我國地震災害預防管理體系的完善與發展。

一、國內外地震災害預防審計活動開展狀況

從各級審計機關公布的審計結果分析，我國在地震災害預防審計活動方面已進行了初步探索。如2010年底上海市盧灣區審計局展開了對當地中小學校舍工程的安全性專項審計，從校舍工程建設的招投標程序、建設程序、工程管理、資金撥付等方面進行了審計。本次專項審計是對地震災害預防審計活動的一次嘗試。然而，我國的地震災害預防審計的案例還非常少，也未能系統開展，與發達國家相比，還有很長的路要走。通過對國外地震災害預防審計的研究發現，加拿大不列顛哥倫比亞省的審計活動開展較為成熟，自1997年以來開展了6次大規模的地震災害預防審計活動，其中包括1997年地震災害預防績效審計；1999年、2002年、2004年開展的地震災害預防跟蹤審計；1998年的學校地震安全規劃審計，2014年的破壞性地震災害預防審計。加拿大不列顛哥倫比亞省開展的這些地震災害預防審計是對該省地震災害預防管理活動的有力監督，也是該省地震災害預防管理活動的組成部分，已經成為世界范圍內開展地震災害預防審計的典范，給我國開展類似的地震災害預防管理審計提供了很好的借鑒。

二、我國地震災害預防審計實務框架構建

（一）審計目標 “為什么審”主要是解決審計目標的問題。加拿大不列顛哥倫比亞省開展的地震災害預防審計活動屬于績效審計的范疇，其依據的審計標準大都是加拿大特許公認會計師公會頒布的績效審計準則。績效審計的目標往往是評價被審計對象的經濟性、效率性、效果性。地震災害預防審計是指審計人員采用一定的技術方法對地震災害預防管理體系的有效性進行評價并提出完善對策的一種審計活動。從某種意義上而言，地震災害預防審計是“未病”治療中心的醫生，醫治的“病人”是我國的地震災害預防管理體系，其對地震預防管理體系定期地進行“體檢”，以檢查這個體系是否能夠健康地運行，并通過給出建議來及時“調理”，確保我國的地震災害預防管理體系在地震災害發生時能最大限度地降低和減輕地震災害帶來的損失和傷害。由此可知，檢查、評價地震災害預防管理體系的健康運行是我國地震災害預防管理審計的目標。

（二）審計對象與審計內容 “審什么”就是要明確審計的具體對象、審計的具體內容。

（1）地震災害預防審計的對象。從地震災害預防審計的定義分析，其審計對象即是各級政府構建的地震災害預防體系。我國的地震災害預防體系由一系列地震災害預防管理活動構成。地震災害預防管理活動主要是地震災害發生以前所做的防御性工作，包括工程性防御工作和非工程性防御工作。工程性防御工作是指圍繞加強各類工程的抗震能力以減少地震災害造成的生命和財產損失展開的一系列工作，包括城市建設中對建設工程按照有關規定進行地震安全性評價和抗震設防；抗震能力較弱建筑物的加固；對醫院、學校等人員密集場所的建設工程增強抗震設防能力，在村鎮建設符合抗震設防要求的公共設施和住房等。非工程性防御措施是指各級人民政府以及有關社會組織和個人采取的工程性防御措施以外的防震減災活動，包括進行地震災害預測和評估，制定防震減災規劃，編制各級政府和單位的地震應急預案，組建防震應急保障隊伍，建設地震應急指揮中心及應急通信系統，開展防震減災宣傳教育和培訓，發展地震災害保險事業，建立地震應急專項資金，對救災資金和物資進行儲備管理等工作。

（2）地震災害預防審計的內容。我國還沒有建立地震災害預防相關審計準則，要確定我國地震災害預防審計的內容，必須借鑒國外的成功案例的經驗，參考最高審計國際準則ISSAI5510《災害風險降低審計》的相關規定。當前，我國已經建立了相應的地震災害預防體系，根據《災害風險降低審計》國際準則的規定，我國地震災害預防審計的重點就是我國防震減災政策的實施情況以及下撥經費是否與經費目的相符并高效使用等方面。但是，我國的地震災害預防體系與發達國家相比還有一定的差距，還有很多需要完善的地方，因而審計人員在審計時還應借鑒加拿大不列顛哥倫比亞省的地震災害預防審計的經驗，在審查現有政策實施情況的基礎上對其他方面政策的缺失進行審計，并提出若干戰略性和操作性的建議。美國聯邦緊急事務管理署（FEMA）將災害管理循環分為四個階段：減災、備災、救災和恢復四個階段，此四階段的劃分法也得到了歐盟的認可。前兩個階段是災害發生前的要素，后兩個階段是災害發生后的要素。我國的防震減災工作體系就是按照減災和備災兩個環節設計和實施的，因而我國防震減災政策的實施情況主要體現在減輕地震災害潛在影響和地震災害應急準備等方面，具體的審計內容包括以下幾個方面：

第一，政府對該地區的地震災害風險的分析。政府對災害風險的認識和分析程度決定著該地區地震災害預防管理體系的健全與否。因而，在實施地震災害預防審計時，政府對災害風險的認識和分析就成為審計人員首先要關注的內容。《中華人民共和國防震減災法》規定，縣級以上地方人民政府負責管理地震工作的部門或者機構會同同級有關部門，編制本行政區域的防震減災規劃。審計人員應關注各級地方政府是否對本地區的震情形勢進行分析，對地震災害發生的類型、可能性等方面進行評估，關注是否在此基礎上編制適合本地區實際情況的防震減災規劃；關注防震減災規劃是否根據震情形勢等進行更新，是否有程序來系統地檢查防震減災規劃的完整性、一致性，并與現有的指導方針做比對；關注在已經劃定了全國地震區劃圖的前提下，各級地方政府是否開展了地震小區劃的研究等；關注防震減災規劃否是基于對地震風險區劃圖和地震災害風險的分析；關注防震減災規劃運用到了哪些信息，這些信息的質量如何，是否有專業人員的參與等等。

第二，減輕地震災害潛在影響方面。審計人員應重點關注政府在將地震災害潛在影響降低到最小化方面采取的措施，如是否建立地震監測臺網或者強震動監測設施來預測可能發生的地震，并對其統一規劃、分級、分類管理；關注新建、改擴建重大建設工程及特殊的建筑工程是否進行地震安全性評價，并進行抗震設防；城鄉規劃中是否合理確定應急疏散通道和應急避難場所等；關注是否定期對建筑物的抗震性能進行評估并在必要時進行加固；對醫院、學校等人員密集的單位建筑物的抗震設防是否執行了更高的要求；關注各地區是否開展地震應急知識宣傳、防震演習以提高公眾的安全意識和自救互救的能力；關注各地是否發展地震災害保險事業，鼓勵單位和個人參加地震災害保險等。

第三，地震災害應急準備方面。我國對地震災害的應急管理分為應急準備和應急響應兩方面。應急響應是指地震災害發生時的反應活動，不在地震災害預防審計的范圍內。地震災害的應急準備是指在地震災害發生前所做的一些活動，這些活動能保障地震發生時最大限度地挽救生命、降低損失。因而，各級政府的地震災害應急準備工作構成了地震災害預防審計的重要內容。審計人員應關注各級政府在地震災害應急準備方面的經費投入是否有充足的保障，經費的使用是否與經費目的相符并高效使用；關注各級政府是否制定完備的地震應急預案來保障當地居民的生命和財產安全；審計人員還對關注政府能否對面向地震災害的各種應急資源協同管理；關注相關人員能否確保地震災害發生時的緊急通訊系統能向公眾發布警告并在地震后保持與公眾聯絡；關注應對地震災害的救災資金和救災物資等資源是否充足，是否組建應急救援隊伍，應急救援人員的例行訓練是否充分等。

第四，地震災害預防性恢復措施方面。預防性恢復是指通過預先周密籌備來提升災難恢復。具體的地震災害恢復規劃或恢復準備，在地震災害發生之前就完成準備好，被證明非常有價值，能極大地提升震后恢復重建的速度，最大限度地發揮有限重建資源的效益。對于地震災害預防性恢復措施，國外很多國家已經進行了探索和實踐，但在我國的地震災害預防體系中少有涉及，屬于政策的缺失，根據最高審計機關國際準則ISSAI5510的規定，審計人員應將重點放在這種政策的缺失上。因此，審計人員應當在關注此政策缺失并對我國地震災害預防性恢復措施提出建議，如建議各級政府將震后恢復重建規劃納入預算框架，事先籌劃震后恢復時期的組織結構，建立與“震災"相關的信用產品或者捐贈基金來確保地震發生后能夠籌得大量的恢復重建資金等。

（三）審計程序與審計方法“怎么審”即如何行動，就是要明確采用什么樣的審計方法。績效審計的方法有很多，大都可以直接用在我國地震災害預防審計活動中。在加拿大不列顛哥倫比亞省的地震災害預防審計活動中采用了若干績效審計的方法，如對應急管理部官員等負責應急計劃的人員進行訪談；檢查與破壞性地震預防管理工作相關的計劃等文件；向相關人員調查地方政府應對破壞性地震的反應能力等。最高審計機關國際準則ISSAI5510《災害風險降低審計》中也提出開展災害風險降低審計可采用文件檢查、現場勘查、采訪、問卷調查等方式。我國開展地震災害預防審計可借鑒上述經驗，采用以下幾種審計方法來獲取審計證據：

（1）訪談。利用數據采集工具通過電話或者面對面訪談的方式收集數據的方法。訪談分為結構化訪談和非結構化訪談。在進行結構化訪談時，審計人員以準確的方式向很多個體提出相同的問題，向受訪者提供相同的答復選項。非結構化訪談則包括很多開放式問題，這些問題也并不以準確的結構化方式提出。在地震災害預防審計中，審計人員可以直接訪談地震災害事件中對降低風險起著重要作用的相關人員，這些人員包括地震主管部門中的授權人員，交通、通訊、應急救援、急救和健康服務等組織中的領導和工作人員，以及地震災害計劃中相關的專業人員等。采訪是一個重要的工具，來評估各層政府之間的協調以及各個團體之間的貢獻。對專家和非政府組織以及其他團體，如紅十字會等進行訪談，這些機構往往被認為會對地震災害風險降低做出貢獻，同樣能夠幫助審計人員獲得審計發現。

（2）文件檢查。審計人員應該在各級政府尤其是那些負責地震災害管理的機構中收集并分析相關的指導、協議、立法、地震災害計劃文件以及震后事件的報告。例如：檢查各地的防震減災規劃、地震應急預案、重大以及特殊工程的地震安全性評價報告、各地的地震災情形勢分析報告等，來評價政府對地震災害風險的重視程度以及防震減災政策的落實情況等。

（3）現場勘查。對于城鄉建設中應急疏散通道和應急避難場所是否合理規劃和設置，以及防震減災物資儲備、管理是否規范等，審計人員需要到現場進行觀察和確認，以獲取有效的審計證據來評價本級政府的地震災害應急準備工作的充分性和適當性，并提出相應的建議。

（4）震前震后分析。通過考察最近發生的地震災害并且去觀察和評價地震災害預防管理的結果，也是一種有效的審計方法。土耳其最高審計機關在凡城開展地震災害預防審計時，就曾采用了這種方法。該城曾在2011年遭遇7.3級地震，審計結果表明土耳其的地震災害預防管理行動計劃沒有一個好的組織以及對緊急情況的協調。

（5）問卷調查。調查方法是一種用于在某個審計領域收集標準化信息的方法，通過實施標準化程序（如調查問卷）以獲得有關25個以上個人實例的資料，目的是為了對所調查事項做出總結性綜合陳述。審計人員可以使用問卷調查的方法來評估社區地震應急知識宣傳、防震演習等活動的開展情況，還可以從大量不同的機構，如政府部門、市政、消防大隊等收集類似的數據。調查能夠幫助審計人員評估人們對地震災害風險降低、特定的關于城市改造項目的期待以及公眾意識。

三、我國開展地震災害預防審計的障礙與對策

（一）專業審計人才匱乏綜上所述，地震災害預防審計的目標是評價地震災害預防管理體系的有效性，因此，審計人員只有對地震災害預防領域的一些法律法規、標準等這些評價依據有較為深入的研究，才能在此基礎上對我國的地震災害預防管理活動的實施情況進行客觀的評價。不僅如此，審計人員還需要高瞻遠矚，著眼于當前我國地震災害預防體系與發達國家的差距，發現我國在地震災害預防體系中某些政策的缺失，并能提出相應的戰略性建議和操作性建議。然而，當前我國的審計隊伍中絕大部分是財務、會計、審計專業的技術人才，當前從事的大部分也是財務審計工作，絕大部分審計人員不能精通地震災害預防管理，這給開展地震災害預防審計帶來了極大困難。為解決這一問題，審計機關可考慮加大對現有審計人員的地震災害預防管理方面的培訓，或者在審計隊伍中引進地震災害管理人員。在具體開展審計業務時，也可以考慮聘請地震災害預防領域的專家參與，或向其就相關問題進行咨詢，發揮專家的專業優勢，以提升審計效果。

（二）相關審計標準缺失，審計依據不完善開展地震災害預防審計，評價我國地震災害預防政策的實施情況，需要依據我國現行的法律、法規、部門規章等。當前，《國家地震應急預案》、《破壞性地震應急條例》、《中華人民共和國防震減災法》是我國地震應急的三大主要法律法規，也是進行地震災害預防審計的國家層面上的審計依據。對于地方政府而言，還需要依據這三大法律法規制定當地的地震應急預案、防震減災規劃等，這些也是我國開展地震災害預防管理審計的重要審計依據。然而，從中央到基層、從總體到部門的地震應急預案等都參照固定的模板編制，導致地震應急預案等的高度同質性與不同地區地震災害事件的高度異質性極不對稱。另外，我國也尚未制定針對政府部門和非營利性組織的績效評價指標體系，地震災害預防審計的依據還不夠明確。同時，我國的績效審計發展起步較晚，到現在也沒有一部成熟的《績效審計準則》，這為我國的地震災害管理審計的開展帶來了一定的困難。縱觀加拿大不列顛哥倫比亞省開展的數次地震災害預防審計都是在其國家的《績效審計準則》的指導下完成的。我國其他領域的績效審計工作雖也有所開展，但都是在摸索中前進。審計依據和審計標準的這些問題給審計建議的出具和落實帶來困難。

為此，我國應加快國家審計模式的轉變，從財務審計模式轉向績效審計模式，頒布《績效審計準則》，研究制定地震災害預防審計方面的專門審計準則、實務指南等法規，制定適合于政府部門和非營利性組織的績效評價標準體系，為我國開展地震災害預防審計提供可操作性的審計依據和審計標準。

*本文系中國地震局教師科研基金項目“我國地震災害預防管理審計研究”（項目編號：20150114）階段性研究成果。

［1］薛瀾、劉冰：《應急管理體系新挑戰及其頂層設計》，《國家行政學院學報》2013年第1期。

（編輯 周 謙）