彩票公益金績效審計評價指標體系構建

鄭州航空工業管理學院　趙　璐

彩票公益金績效審計評價指標體系構建

鄭州航空工業管理學院趙璐

近年來，彩票規模快速增長，有必要對彩票資金尤其是彩票公益金進行有效審計監督和評價，然而現階段我國彩票公益金績效審計評價指標體系尚不夠完善，給其績效審計工作帶來了一定的困難。本文闡述了彩票公益金及彩票公益金績效審計的相關概念，按照其運轉流程構建了績效審計評價指標體系，并提出了相關建議。

彩票彩票公益金績效審計指標體系

2015年6月25日，國家審計署公布了彩票資金審計結果，這種大規模和全國范圍內審計彩票資金在我國尚屬首次，本次審計的重點內容之一是檢查彩票公益金的使用情況，審計發現違法違規資金高達169.32億元，引起了社會的普遍關注。針對發現的問題，審計署除了提出要及時進行整改外，還明確指出要逐步完善彩票公益金的績效審計制度，加強審計對彩票資金的監督力度。可以預見，彩票公益金的績效審計在未來將成為審計部門工作的一個重要組成部分。然而現階段，由于彩票審計剛剛起步，彩票公益金的績效審計尚不成熟，還沒有可以運用于實踐的績效評價指標體系，因此建立彩票公益金績效審計評價指標體系顯得十分迫切，也直接關系到彩票資金績效審計的質量和結果。

一、彩票公益金與彩票公益金績效審計

（一）彩票公益金的涵義目前，我國發行的彩票有兩大類，一種是由民政部主管的福利彩票，另一種由國家體育總局主管的體育彩票，財政部負責全國的彩票監督管理工作，民政部和國家體育總局負責各自的彩票管理工作。彩票公益金是指按照國家規定比例從彩票銷售中提取，專門用于支持特定社會公益事業的資金。從彩票銷售額中按規定比例提取的專項用于發展體育事業的資金，又叫做彩票收益金，彩票公益金按預算外資金管理辦法納入財政專戶，實行收支兩條線管理。

（二）彩票公益金的特征一是公益性。彩票公益金從其名稱即可看出其具有公益性，通過發行彩票募集到的彩票公益金的主要用途是建設社會公益事業。現階段，我國社會公益事業建設的資金比較短缺，通過發行彩票籌集公益金，可以加快我國社會公益事業的建設速度。現階段籌集到的彩票公益金被廣泛的運用于社會福利、體育、教育、救助等多方面的社會公益事業。二是社會性。彩票的銷售對象是社會公眾，政府通過發行和銷售彩票募集到彩票資金，再按照一定比例提取彩票公益金投入社會公益事業，政府通過這種方式實現對社會資源進行再配置，彩票公益金來源于社會公眾，社會公益事業也是面向社會公眾，因此彩票公益金具有很強的社會性。三是非營利性。彩票的發行、銷售和彩票公益金的使用都是非營利性的，政府通過發行彩票募集到的資金屬于財政性資金，彩票公益金資助的項目并不是以營利為目的，而是體現對弱勢群體的關注，因此彩票公益金具有非營利性。

（三）彩票公益金的運行流程彩票公益金主要包括四大階段：發行和銷售、按規定比例提取和分配彩票公益金，使用公益金，監督檢查。發行和銷售是彩票公益金募集的起點，直接決定了彩票公益金募集的規模。根據國務院的批準，按照規定的比例從彩票的銷售額中提出相應的資金作為彩票公益金，用于發展社會公益事業。各級政府取得彩票公益金后，提出項目建設申請，經相關部門審批后立項進行建設；項目建設完成后，應對整個彩票公益金的使用環節進行監督和評價，評估分為持續評估和專項評估，即項目剛建成之后的專項監督以及建成之后一段時間內的對項目使用率和社會滿意率等方面的評價。

（四）彩票公益金績效審計的內容按照上面彩票公益金的運行流程，彩票公益金績效審計的內容在各個階段有所不同。第一，發行和銷售階段。現行彩票管理體制為財政、民政和體育部門共同管理，彩票的發行權一般是由中央和省級主管部分負責，因此這個階段主要的績效審計內容是對彩票的銷售進行績效審計，審計的重點是對彩票的銷售情況、銷售網點的設置以及彩票的種類設計等方面。第二，分配階段。彩票公益金由彩票銷售機構根據國務院批準的彩票公益金分配政策和財政部批準的提取比例，按照每月彩票銷售額據實結算后分別上繳中央財政和省級財政。這個階段應當重點審計的是各種彩票類型的提取比例是否適當，公益金資助項目是否適當，有沒有考慮地域差異等。第三，使用階段。通過申請和審批，彩票公益金將投入到社會公益事業的相關項目中，例如根據2013年財政部公布的彩票公益金的使用情況，彩票公益金主要運用于文化、教育、扶貧等方面。該階段的審計重點是彩票公益金的使用是否符合相關法律法規規定的范圍，還應關注建設合同、建設周期、完工等方面。第四，監督檢查階段。按照《彩票公益金管理辦法》的規定，該階段審計的重點是檢查相關職能部門是否按照要求建立了監督機制，各級監管部門是否對彩票公益金的募集、分配和使用等階段進行了有效的監督。

二、彩票資金績效審計評價指標體系構建

（一）發行和銷售階段

（1）彩票的銷售額比。某地區（網點）彩票銷售額比=該地區（網點）彩票銷售額/全國彩票銷售總額×100%。彩票銷售額比是指發行彩票募集到的資金占全國彩票銷售總額的比重。該指標反映了該地區（網點）彩票銷售工作的完成程度，指標越大說明該地區（網點）彩票銷售情況越好，募集到的資金越多。

（2）銷售網點數量比。銷售網點數量比=某地區彩票銷售網點數量/全國彩票銷售網點總數×100%。銷售網點數量比是指某地區銷售網點數量占全國銷售網點的比重，該指標越大，說明該地區彩票銷售網點建設較好，需要說明的是，該指標并不是越大越好，銷售網點的數量應與該地區銷售額的大小相匹配，否則會增加該地區的發行成本，從而減少彩票公益金的募集金額。

（3）銷售網點增長率。銷售網點增長率=（本年銷售網點數量-上年銷售網點數量）/上年銷售網點數量×100%。銷售網點增長率反映某一地區彩票銷售網點數量的年增長幅度，該指標越大，說明該地區銷售網點數量增長速度越快，銷售工作完成較好。

（二）分配階段

（1）人均彩票公益金=某地區分配的彩票公益金金額/該地區人口總數。人均彩票公益金反映彩票公益金對某一地區分配時的傾斜度，該指標越大說明彩票公益金傾斜力度越大，在計算該指標時還要注意比較不同地區財政收入、人均彩票公益金的差距，以及該地區人均財政收入，綜合判斷彩票公益金的分配是否合理，例如比較人均彩票公益金和人均財政收入正反向關系，如果成反向關系，說明較好地實現了地區間均等化。

（2）項目分配公益金比重=項目彩票公益金分配的金額/本年彩票公益金的金額×100%。項目分配公益金比重是指使用彩票公益金資助的項目金額占本年整個彩票公益金的總額比重，該指標越大，說明該項目在本年度分配的彩票公益金金額越大，相對比較重要，通過該指標可以判斷彩票公益金是否分配到了規定的重點領域，例如，民政部門就規定將推動老年人、殘疾人、兒童福利事業作為福利彩票公益金分配的重點領域。

（三）使用階段

（1）彩票公益金投入率=本年彩票公益金投入額/（本年彩票公益金募集總額+上年彩票公益金結余）×100%。彩票公益金投入率反映本年度彩票公益金投入的比重，該指標越大說明本年度彩票公益金對社會公益事業資助的力度越大。

（2）違規資金所占比重=未依照規定用途或超范圍使用資金的金額/（本年彩票公益金募集總額+上年彩票公益金結余）×100%。違規資金所占比重反映違規資金的規模，該指標越小甚至為零，說明彩票公益金全部或者絕大部分均按照國務院規定的用途且沒有超范圍使用。指標越大說明違規使用彩票公益金的情況越嚴重。

（3）未招投標項目所占比重=未招投標項目金額/本年彩票公益金資助項目總金額×100%。未招投標項目所占比重反映了彩票公益金資助項目中沒有通過招投標立項的項目的金額所占的比重，該指標越小說明彩票公益金資助項目的招投標工作推行的越好，因此該指標數值越小越好，可以為零。

（4）彩票公益金損失率=（彩票公益金計劃投入金額-彩票公益金實際資助金額）/彩票公益金計劃投入金額× 100%。彩票公益金損失率主要反映彩票公益金在使用過程中的損失程度，該指標越大，說明彩票公益金在使用過程中浪費的情況越嚴重。

（5）項目按期完工率=本年按期完工的項目數量/本年應完工項目的總數×100%。項目按期完工率指標主要反映彩票公益金資助項目是否按照審批的時間按期完工，該指標越大，說明項目按期完工的數量越多，彩票公益金資助項目的管理水平越好，一般而言彩票公益金資助的項目完工時間應在一年以內，涉及到基礎建設的項目完工時間應在兩年以內。

（6）項目盤虧數=賬面項目數—實際盤存項目數。項目盤虧數是指彩票公益金資助的項目賬面數和實際盤存數之間的差額，該指標反映了彩票公益金資助項目投入使用后的管理水平，該指標越小，說明項目的管理水平越高。

（7）項目合格率=項目合格數量/全部項目數量×100%。項目合格率是指彩票公益金資助項目質量驗收合格的數量占全部資助項目數量的比率，反映資助項目的建設質量，衡量項目管理水平。該指標越高，說明項目質量管理水平越高。

（四）監督檢查階段

（1）每年公開彩票公益金使用情況的次數。該指標反映指相關政府部門年度公開彩票公益金使用情況的頻率，次數越多，說明該地區彩票公益金使用情況的透明度越高，評價該指標時還要結合公開的詳略程度綜合評價。

（2）社會公眾滿意度。社會公眾滿意度反映了社會公眾對彩票公益金資助項目的滿意程度，該指標為定性指標，主要是通過調查問卷的形式獲取相關數據，調查問卷可以通過發放紙質問卷獲取，也可以通過互聯網、電話等多種形式獲取。

（3）項目閑置率=閑置的項目數量/項目總數×100%。該指標反映了彩票公益金資助建設項目的使用情況，該指標越小，說明項目利用率越高，彩票公益金發揮社會公益的作用越大；該指標越大，說明項目的利用率越低，形成彩票公益金的浪費。

（4）項目收費。該指標反映了彩票公益金資助項目的收費情況，重點關注項目是否存在違規收費的情況，對于免費的項目是否有變相的收費條目，對于經批準允許收費的項目，需要檢查其收費標準是否與審批的相一致，違規收費的規模大小。

三、結論和建議

我國對于彩票公益金的績效審計評價總體而言還是比較薄弱，因此需要從多方面入手加強彩票公益金的績效審計評價工作。

第一，完善彩票公益金績效審計指標權重。目前彩票公益金績效審計指標的研究還比較薄弱，即使在確定了彩票公益金績效審計評價指標之后，確定其重要程度即權重仍然是個難點，科學確定各指標及其權重需要深入了解彩票公益金募集、分配、使用和監督等環節的影響因素，深入分析，并在實際績效審計工作中不斷進行完善。

第二，明確彩票公益金績效審計時限。目前，我國對彩票公益金的績效審計時限尚沒有明確的規定，彩票公益金的績效審計是各省級部門自行安排，造成了不同地區進行彩票公益金績效審計的時間和頻率有很大的差異，而且一個地區的彩票公益金績效審計在時間的選擇上也顯得過為隨意。根據彩票公益金的特點，其績效審計可以和年度財務審計一樣，每一年至少進行一次績效審計，對于特殊情況可不定期的進行，也可以和年度財務審計結合起來，在年度財務審計的同時進行績效審計。并且將績效審計的結果和相關部門領導、工作人員的業績考核掛鉤，實行獎懲制度，對于表現好的人員給予獎勵，提高其工作的積極性，同時也是對平時工作的一種約束。

第三，統一績效審計報告的格式。由于彩票公益金績效審計剛剛起步，還沒有對績效審計報告的格式和內容進行規范，而績效審計報告是彩票公益金績效審計工作的最終體現，也是審計部門與其他各方進行溝通的重要資料，如果績效審計報告格式不統一，將使報告的可閱讀性降低，另外也不利于各地區彩票公益金績效審計結果的比較，因此審計署應當加快制定彩票公益金績效審計報告的格式，規范彩票公益金績效審計報告。

第四，推進彩票公益金審計信息公開工作。彩票公益金來自社會公眾，因此彩票這個特殊行業不需要保密，相反它需要絕對的透明，除了彩票監管部門及時公開彩票公益金的募集、分配和使用情況外，作為審計部門也應當及時將彩票公益金審計監督工作的情況對外公開。將彩票公益金審計信息公開工作納入到政府審計信息公開工作中來，按照審計信息公開的程序，采取主動公開和依申請公開等方式對社會公眾公開彩票公益金審計工作的信息，使彩票審計真正起到監督行政權力、促進彩票工作改進的作用。

［1］財政部、民政部、國家體育總局：《彩票管理條例實施細則》，《國務院公報》2012年第18期。

（編輯 周 謙）