地方政府債務風險防范對策探究

齊齊哈爾大學審計處　王鴻

地方政府債務風險防范對策探究

齊齊哈爾大學審計處王鴻

地方政府債務融資不規范、債務資金使用監管不力、部分地方政府償債能力較弱、違規使用債務資金造成資金使用效率低下等問題導致地方政府債務風險加大。本文通過剖析影響地方政府債務風險的各種因素，提出地方政府債務風險防范的具體措施。

地方政府債務風險因素風險控制

一、地方政府債務風險現狀

地方政府債務（以下簡稱“地債”）是指依據信用原則，地方政府有償、靈活地取得公共收入以滿足其履行職能所需資金的一種形式，主要包括直接債務、擔保債務、政策性掛賬三個方面。

（一）地方政府債務的種類

（1）直接負債。一是直接借款，主要包括國際金融組織貸款、外國政府貸款、國債轉貸資金等各項借貸款；二是地方政府部門拖欠的包括建設項目工程款拖欠工程款；三是擴大義務教育支出；四是社會保障資金缺口（包括養老保險基金與失業保險金的缺口）；五是拖欠政府機關、事業單位及國有企業職工工資等。

（2）或有負債?；蛴胸搨侵赣蛇^去發生的事項或交易所產生的潛在負債，其存在是通過未來不確定事項是否發生才能予以證實。這類債務包括8個部分：一是由地方政府提供擔保或變相提供擔保的債務，這類債務在地債中所占比例最大；二是地方債券，地方政府避開《預算法》的規定，通過國企發行企業債券；三是國有企業虧損或破產；四是下級地方政府財政危機；五是進行國企改革的一些支出成本；六是各級金融機構的不良資產；七是一些政策性投資公司的呆壞賬損失；八是應對自然災害與突發事件的緊急支出等。

（二）地方政府債務及其風險現狀20世紀90年代中期我國進行財政體制改革后，部分地方政府由于原有財政體制缺陷遺留的影響出現財政赤字規模不斷擴大、政府債務日益沉重等一系列問題。同時，由于各地方政府對負債管理相對滯后，很多地方政府在使用債務資金的效率方面呈現出經濟效益低下的現象，還有一些地方政府不斷使用新增債務去償還原有債務，導致地方政府債務資金的使用陷入惡性循環的怪圈，債務膨脹日益嚴重，加大了債務的風險。而地方政府債務的不斷蔓延及發展將產生十分嚴重的后果，不僅會加劇城鄉經濟與社會發展的差距，還將誘發種種社會矛盾，嚴重制約地方經濟的可持續發展。

我國各級地方政府目前均存在不同形式的負債，并且數額呈現出不斷上升的趨勢。越是基層的地方政府，其負債額度及規模也越大。審計署于2011年審計了1979年至2010年底全國共計31個省市區的地方政府債務情況。審計結果表明，截至2010年底，我國地方政府債務已達到10.72萬億元；隨后，審計署又選取全國共計36個地區（其中包括15個省及其所屬的15個省會城市、3個直轄市及其所屬的3個市轄區），審計其2011年和2012年的地方政府債務，審計結果表明，2012年有16個地區的資產負債率超過100%。其中，有9個省會城市需要由本級政府直接償還的債務率超過100%，個別甚至高達188.95%，如加上地方政府負有擔保責任的債務，債務率最高將達219.57%。不僅如此，14個省會城市由本級政府負有直接償還責任的債務已超過181.70億元，其中2個省會城市本級政府逾期債務率超過10%，最高的為16.36%。截至2012年底，36個地方政府本級地債余額達到38475.81億元（其中，直接債務18437.10億元、或有負債20038.71億元），比2010年增長12.94%。

我國地債具有數額大且管理不規范的特點，且多數地債受《預算法》的約束都以隱性狀態存在，地債規模很難準確計量，地債償還所遇到的問題也比較復雜。同時，地債風險逐漸開始通過金融機構向金融風險轉化，地方政府債務風險已經成為威脅我國經濟安全與社會穩定的重要因素。

二、地方政府債務風險的成因

地債風險是指地方政府對其所承擔的債務不能按期償還本息的可能性及相應后果，可分為償債風險與流動性風險。前者是指地方政府資不抵債，資產負債率超過100%；后者是指地方政府的資產總額雖然大于其負債總額，但由于資產缺乏流動性，地方政府無法對其負擔的債務按期還本付息。根據風險的表現形式，地債風險可以分為四種：一是規模風險，是指由于債務規模過大而導致不能或不按期償還債務的風險；二是效率風險，是指由于債務資金的使用與管理效率低下所導致的風險；三是結構風險，是指各類債務結構所顯示出來的風險，包括直接顯性債務與隱性債務、或有顯性債務與隱性債務風險的結構及其相應地在總債務結構中的比例；四是外在風險，是指由于地方政府不能按期償還債務所引發的其他各種風險。如當地方政府不具備償還能力時，會采用包括提高稅費、挪用其他財政資金、向上級政府轉移債務等各種方式來償還。如果發生這種情況，將導致其他財政項目資金缺口，從而引發社會不穩定因素的增加。相應的，影響地方政府債務風險的因素主要有：

（一）中央與地方的事權財權劃分不合理雖然按照公共產品的范圍對中央與地方政府之間的事權進行了劃分，但還存在不能具體界定事權的問題，其穩定性也較差，且中央與地方政府的事權相互交叉，在一定程度上形成了支出責任不夠明晰的狀況。比如：應由中央政府承擔的項目或支出被強行推給地方政府，如大型水利工程移民、地方駐軍補貼等；而地方政府有時通過一些不正當手段，將本應由地方政府承擔的支出轉移給中央政府。中央和地方政府財權在劃分上存在不科學性，正是由于中央與地方政府的事權劃分不清晰導致的。同時，財政體制改革只能通過基數法來確定各方的既有利益，也加大了不同地區間經濟發展水平的差距。

（二）地方財政自給能力弱中央政府和地方政府之間分稅不合理、中央集中地方政府財力速度過快等是造成地方政府財政自給能力減弱的主要因素，尤其是地方政府支出職責不斷擴大、供養人口過多等?，F階段，我國地方財政缺口問題還很難通過其他渠道或手段予以彌補和消化，如轉移支付。而且由于各級地方政府不具備稅收的開征權、調整權，各級地方政府的財權需要層層向中央集中，導致各級地方政府稅收的增長受到很大限制。在這些可彌補的渠道被阻隔的情況下，地方政府只能通過舉債維持運營，而舉債規模的擴大必然加大地方政府債務的風險。

（三）債務資金管理分散我國地債資金多分散于政府的不同職能部門及下屬的各個企事業單位，這些債務資金由于不受中央政府及所在地方人大的監督，導致地方政府不能準確計算債務資金總量。因此，各級地債資金使用效益低下的主要因素是債務資金管理分散。同時，由于地方政府的債務資金總量不能準確計算，控制債務風險的各種指標也就無法計算，相關地債的償還也就無法被納入年度預算，只能等債務到期時地方政府才被迫介入。有時是通過財政預算扣款來被動地償還債務，有時也會使用部分后備基金或者利用財政預算外資金暫時予以墊付。顯然，如果這種債務管理體制不能得到糾正，陷入償債高峰期時地方政府就必須償還巨額的債務資金，一旦資金鏈斷裂就可能引爆地方政府的債務危機。

（四）缺乏科學、規范的融資過程由于地債涉及到政府部門及不同的企事業單位，形成管理分散的局面，導致各種債務融資缺乏系統、科學及合理的規劃和論證。并且很多地債投資項目是低水平重復建設項目，使用效益不大。由于地方政府負責人在立項時往往只考慮個人或班子政績，而沒有考慮項目的社會效益和生態效益，甚至忽略債務結構、政府實際清償能力等因素。最終導致各級地方政府盲目地為投資項目提供信用擔保，擴大了債務融資的規模，遠遠超過政府的財政與實際償還能力。由于配套工程建設資金供應不足，造成部分投資項目停建，導致債務資金的投資無法收回。

（五）償債責任不明確，缺乏硬性約束由中央向地方政府轉貸的債務，其融資形式的主要缺陷是債務償還責任約束力軟化，地方政府為將這一償還責任轉嫁給中央，盡可能地拖延轉貸資金的償還時間；而對于其他地債資金的償還來說，同樣存在嚴重的債務償還責任不明確的問題。目前，大多數地債融資主要依托于地方商業銀行或者信托投資公司進行運作，由于追求利益最大化是這些投資機構的商業本性，在融資過程中必然把經濟效益作為首要考慮的因素，此外還要兼顧政府政策性投資需求、政府及其自身的社會責任等因素，因此債務融資決策與投資主體在責、權、利關系上缺乏明確的界定，使得這類投資機構出現無法按期償還債務的情況時，往往依賴于地方政府，在客觀上也加大了地債資金的風險。

（六）對地債融資違規行為的處罰力度不夠關于地方政府公開舉借債務資金的行為，《中華人民共和國預算法》明確規定：“各級地方政府不得發行地方政府債券，法律和國務院另有規定除外”。然而，由于我國缺乏對地方政府公開舉借債務行為的處罰法規和辦法，對地方政府各種違反規定私自發行債券或集資的行為沒有進行強有力的懲罰。這種“有令不止”的結果就是，少數地方政府超越國家法律、法規的規定直接公開舉債，還有一部分地方政府在不直接違反國家法律法規的基礎上，采取各種方式和途徑對內發行債券和對外融資，變相進行舉債，這也在一定程度上增加了地債融資行為的風險。

（七）競爭行為加劇了地債風險各級地方政府之間的競爭在推動經濟體制變遷、整體經濟市場化、促進發展民營經濟、促進地方政府創新技術與制度、改善基礎設施等方面發揮了積極的作用。地方政府的競爭也會產生消極影響，如：由于存在地方經濟發展的保護行為，形成不合理的區域經濟結構，伴隨著經濟的增長產生巨大的交易成本；阻礙市場體系的統一以及市場機制資源配置基礎性作用的有效發揮；加劇區域經濟發展的不平衡；產生稅收遞減效應，削弱了地方政府財政收入持續增長的基礎等。各級地方政府之間的競爭最終以追求本地區利益最大化為目標，主要通過改善基礎設施以吸引投資、過多干預國企、為爭取中央財政投資而配套地方政府資金等方式來實現的，這些都會直接或間接地導致地債的產生，加劇地債風險。

三、地方政府債務風險防范對策

由于地債種類較多，形成原因復雜，債務持續時間長，無論是摸清真實情況還是徹底清理整治都是艱難的過程。因此，必須調動國家及全社會各方力量，采取綜合配套措施和辦法積極慎重地處理。

（一）清晰界定各級政府之間的財權與事權在處理中央和地方政府之間關系時，應遵循財權與事權劃分的基本規則，在市場經濟體制與公共財政框架基礎上，參照發達國家的做法對存在問題較多的服務領域，如教育、醫療衛生、社會保障等的財權與事權責任進行劃分，盡量減少交叉和重疊，并以法律的形式固定下來。同時，在劃分地方各級政府財權與事權責任上要遵循“重心應適當上移”的原則，即省級政府在提供公共服務中要發揮更大的積極作用，還要建立各級政府基本公共服務的共享和分擔機制，尤其是一些基礎性公共服務（如教育、醫療等）需要各級政府共同分擔。此外，基于財權要與事權相互匹配的考慮，除首先保證中央財權與事權的相對集中之外，還要給予地方政府一定程度的稅收自主權，使其在管轄范圍內可以自行決定稅基及稅率。此外，不但要給予各級地方政府在一部分共享稅上更多的發言權、參與權和決策權，還要考慮將一部分稅種的管理權下放給各級地方政府，比如一些區域性較強、不會影響經濟發展全局及稅收分配格局的稅種，以提高各級地方政府的財政供給能力。

（二）建立健全地債管理的法律法規隨著我國市場經濟的快速發展，市場經濟體制也不斷完善，市場經濟體制的發展在客觀上也要求必須依法依規理財，這也成為化解地債風險的必然選擇。為防范地方政府債務可能造成的風險，應當不斷完善關于地債管理的法律法規，包括債務清償條例、投資決策失誤責任、投融資決策條例等，以進一步加強各級地方政府的投融資項目的法制化、規范化、科學化管理。同時還要制定對違反相關法律法規的行為進行處罰的細則，使地方政府負責人切實承擔起職責。

（三）編制地債預算，建立地方財政清償基金機制地方清償基金機制是指地方財政每年通過安排一定比例的財政預算、財政調劑資金、投資項目獲得的經濟效益等各種途徑，建立地方財政清償基金，用于地債的償還。同時，考慮到地債清償的長期性與艱巨性，為了確保清償基金的長期穩定，一方面要求安排年度財政預算時每年必須將償債作為固定支出項目，并按一定比例增長；另一方面，對有經濟收益及償還能力的投資項目，政府的財政部門還要對其經濟效益情況進行實時監控，并制定和執行債務清償計劃，將所要償還資金的本息定期匯入專設的清償基金專戶，統一由地方政府的財政部門還本付息。此外，編制地方政府債務預算可以有效加強對各級地方政府舉債行為的約束，控制地債風險。將償還地方債務資金納入各級地方政府的年度財政預算中，有利于避免因年底激增的償還債務支出所產生的地方政府財政吃緊等問題，還能保證地方政府清償債務資金來源的穩定，嚴格控制地債的增加。

（四）建立地債風險預警機制地債風險預警機制是在分析地債風險的基礎上，設計一系列的地方債務評價統計指標，通過獲取、觀察和計算相關統計數據的變化，并運用相關的計量經濟數量模型，定量、定期地匯總、分析地債的增減狀況、構成以及新增加地債形成的原因與趨勢，對地債產風險采取規避措施，及時預警。同時識別各級地方政府面臨的各種風險，使地方政府決策部門及時調控，盡可能降低地債風險所帶來的損失，以最小的成本控制地債風險。建立地債風險預警的主要目的是識別并評估各級地方政府所面臨的債務風險，對可能發生的風險進行控制，以防止、降低損失的發生。

（五）將地債管理納入地方政府績效評價體系將地債管理納入各級地方政府及其主要決策者、金融機構監管部門及其負責人的績效評價體系，建立嚴格規范的債務投資決策責任制，在職務升遷時納入考核范圍。建立地方政府績效評價體系的關鍵環節是各級地方政府建立嚴格、明晰的債務投資決策的責任制度，明確投資項目負責人所應承擔的管理責任、償債責任和領導責任。地方政府在產生直接債務或或有債務時，應按照國家相關法律規定執行，同時，要堅決履行地方政府財政預算信息及地債信息在政務公開中披露的義務。財政部、審計署等國家機關要切實加強地債的管理，重點清理、規范地方政府的擔保債務、公司融資行為，絕對禁止以地方政府財政收入等擔保債務的違規做法。地方政府領導在推動地區經濟發展時，必須以國家相關的法律法規為依據。同時，如果地方政府及其融資平臺在無擔保、無效抵押的情況下獲得貸款，或者在財政收入和項目收益沒有保障的條件下獲批發行債券，金融監管機構及其負責人也應承擔一定責任，以保證貸款發放及債券發行依法依規進行。

（六）拓寬各級地方政府的融資渠道為進一步緩解地債的融資壓力，可以拓寬融資渠道，合理借鑒國外地方政府BOT、ABS等融資的先進經驗及辦法。此外，為使地方政府舉債合理化、規范化，還可以建立公開的地方政府融資渠道，并設法減小隱形債務的規模。對現行《預算法》關于“地方政府不得發行地方債”以及《擔保法》中有關地方政府融資的相關條款的規定要進行修改和完善，利用制度約束及政策導向審慎選擇和確定地方公債的發行主體資格、債券利率與期限、發行方式與對象、債務資金的投入方向等，從而系統化、規范化管理地方政府發行公債。允許各級地方政府適度發行公債，可以進一步緩解地方政府在基礎設施投資領域與公共服務中的財力不足的狀況。

［1］顧寧：《化解我國地方政府債務風險的對策研究》，《經濟縱橫》2011年第1期。

［2］于海峰、崔迪：《防范與化解地方政府債務風險問題研究》，《財政研究》2010年第6期。

［3］顧建光：《地方政府債務與風險防范對策研究》，《經濟體制改革》2006年第1期。

［4］徐誠：《防范地方政府債務風險的國際經驗及中國視角》，《金融理論與實踐》2011年第11期。

（編輯朱珊珊）