新疆昌吉地區回族失地農民就業保障現狀分析

解霄椰

（西南民族大學管理學院，四川成都610041）

新疆昌吉地區回族失地農民就業保障現狀分析

解霄椰

（西南民族大學管理學院，四川成都610041）

隨著城市化進程的推進，新疆昌吉越來越多的農業用地被征用，影響到當地回族農民的生活。失去土地后，除了政府發放的征地補償外，如何通過就業保障來長期維持少數民族地區失地農民的基本生活顯得尤為重要。本文通過對昌吉土地征用情況及現狀的分析，探討了現有對失地農民就業保障措施的不足，進而突出就業保障對回族失地農民的重要性。而完善就業保障措施，對保障少數民族地區失地農民基本生活以及民族地區的穩定有著重要作用。

新疆昌吉；回族失地農民；就業保障

一、引言

1、研究背景

昌吉①地處新疆維吾爾自治區，是昌吉回族自治州州府所在地，成立于1954年。全市總面積為8215平方公里，總人口約為53萬人，其中少數民族人口15萬人，回族居多。

隨著《昌吉市城市總體規劃（2005—2020年）》的出臺，昌吉的城市性質被定義為烏魯木齊都市圈的副中心后，其發展方向開始有所變化，城市規模不斷擴大，土地需求量急劇增加，大規模的農業用地轉為工商業及建設用地。同時，由于昌吉屬于回族聚居區，回族農民數量較多，其由于自身能力及所處環境的限制，在失地農民中處于弱勢群體。在這種情況下，回族失地農民在失去土地后如何生存，前景令人擔憂。昌吉市大量的土地被征用后，政府出臺了一系列的補助安置措施，但主要還是集中于經濟方面的補償，而單一的經濟補償難以維持失地農民的長久生活。

鑒于此，通過向回族失地農民實施就業保障政策，是維持其長久生存和發展的必要手段。就業保障不僅可使其在失去土地后獲得經濟來源，也可以通過就業培訓等活動提高他們自身的能力水平，同時還可以減輕國家負擔，提供技術人才。最重要的是，采取針對回族失地農民的就業保障政策有利于緩解政府與失地農民之間的關系，對維護少數民族地區的穩定與發展有著重要的作用。

2、文獻綜述

國內關于西部少數民族失地農民就業保障的研究較少，現有的研究成果主要集中在以下幾方面：一是常進雄（2003）、趙錫斌、溫興琦、龍長會（2003）等學者從失地農民保障缺失的原因出發，探討在城市化進程中失地農民合理利益（社會保障利益和就業保障利益）保障的問題，為了使農民的利益得到保障則應改善我國目前的征地制度，并將土地直接引入交易市場，運用市場機制對農民進行直接補償；二是袁杰、吳廣明（2008）、潘光輝（2009）、溫樂平（2010）、代寶珍、毛宗福（2010）等學者提出應分別從養老、醫療、住房等角度來對失地農民提供保障措施。

國外直接針對失地農民的研究較少，尤其是在其土地私有、可自由買賣的社會環境下，失地農民的土地征用政策較完善、補償機制較成熟，如美國對印第安農民的土地征收補償、非洲失地農民的征收補償等。這就使得國外的研究主要集中在失地農民補償機制的完善方面，而非改革方面。

綜上，結合國內外的研究現狀分析，不足之處在于針對西部少數地區失地農民的研究較少，并且在研究過程中沒有考慮當地的文化背景和農民自身訴求等方面的問題；同時，研究還忽視了少數民族失地農民這一特殊群體的人力資源狀況，除了沒有考慮他們自身能力方面的因素外，還忽視了其日后長久發展的保證條件及國家針對當地實際而給予就業方面的支持政策。

二、昌吉土地征用情況及對回族失地農民的補償機制

1、昌吉土地征用情況

相關數據顯示，近5年來，昌吉市征用農民土地的數量逐漸增多。2010年昌吉市共征地5458.0畝；2011年昌吉市共征地8842.7畝；2013年昌吉市共征地9221.4畝；2014年昌吉市征地數量為2323.58畝；2015年昌吉市征地數量為3184.9畝。可以看出，昌吉市在2010—2013年征地數量增長較多，而2014年和2015年增幅有所緩解。

2、回族失地農民的補償機制

昌吉市的土地征收范圍大多是城市周邊村莊的土地，土地擁有者是當地回族農民。根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》、《自治區實施〈土地管理法辦法＞規定》等相關法律文件的規定，對昌吉市失地農民進行征地后補償安置。具體標準：一是土地補償費：耕地補償12000元/畝；林地補償12000元/畝；未利用地補償12000元/畝（或在根據土地所處地域不同，實行4.2萬元/畝的補償標準）。二是安置補助費：耕地補償25500元/畝；林地補償255000元/畝。三是地上附著物和青苗補償費：青苗補償費1500元/畝，地上附著物由評估機構進行評估后予以補償。

對于回族失地農民的征地補償標準，與漢族農民相比并沒有任何的差別，均是按照統一的標準進行資金的發放。補助資金由昌吉州國土資源局各分局將款項劃撥到鎮政府，由其發放，所有的補助資金全部采用貨幣形式，一次性發放。

三、昌吉回族失地農民就業保障現狀及存在的問題

昌吉市針對回族失地農民所采取的補償安置措施主要是單一的貨幣補償，資金一次性發放。雖然貨幣補償可以在短時間內使回族失地農民擁有大量的資金，改善現有的生活水平，但從長遠角度分析，單一的貨幣補償難以在未來對其生活提供保障；同時，昌吉市回族失地農民所領取的征地補償費標準與土地可產生的價值、土地市場價格相比，存在差距，土地增值后的收益農民無法享受；最后，回族失地農民由于自身文化水平的原因，理財意識較為薄弱，支付的征地補償往往會將大部分資金用于物質性購買，而忽視長期投資收益。

目前昌吉針對回族失地農民的就業保障工作做得并不充分，雖然近兩年來陸續出臺了一系列就業培訓政策，但這些政策的針對對象主要是貧困人員，實行少而精的小班培訓，并推薦就業。而專門針對少數民族失地農民的再就業培訓數量較少，導致昌吉回族失地農民再就業比例較低。同時，回族失地農民再就業培訓的覆蓋范圍有限，難以充分地將所有回族失地且愿意再就業的農民囊括在內。

回族失地農民與貧困居民存在一定的相似之處，同時在更大程度上，也存在區別。首先，由于受到小農意識的影響，有一部分失地農民愿意用政府的征地補助維持生活，不愿意繼續就業，而剩下的大部分回族失地農民則是希望通過再就業來提高自己的生活水平。但他們由于受環境限制、受教育程度低、缺乏相關的知識技能儲備，在再就業的過程中難以找尋到合適的工作；其次，回族失地農民缺乏相應的信息交流平臺，就業信息往往來自于身邊的親朋好友，范圍極其有限，機會較少。再者，昌吉地區大規模征地活動在短時期內使得回族農民失去耕作土地的機會，土地被征用后，大量失地農民希望找到合適的再就業崗位，而無論城市還是農村都難以在短時期內提供充足的就業崗位。最后，回族失地農民所享受的社會保障待遇較低，覆蓋面也較狹窄。

由此可見，昌吉回族失地農民成為了新的“貧困群體”。在這種情況下，為了維護社會的穩定及保障回族失地農民的生活，對其進行就業保障就顯得尤為重要。及時到位的就業保障，不僅可以為回族失地農民今后的生活提供基礎，幫其脫貧減貧，增強自我發展的能力；同時也是政府職責的落實，能體現政府在執政過程中的公益性、責任心；最重要的是可以保障少數民族地區的發展，減少糾紛與沖突。

四、完善失地農民就業保障制度的建議

1、應意識到就業保障對回族失地農民的重要性，加大資金投入

政府應及時意識到就業保障對于昌吉回族失地農民的重要性，給予就業保障工作與其他社會保障項目同等的重視程度。同時，還應該加大對回族失地農民就業保障制度的資金支持，將這些資金運用到幫助失地農民尋找就業機會、技能提升方面，從而為實施就業保障的各項活動提供資金支持，使得就業扶持活動順利開展。

2、應組織相關人員成立工作小組，定期舉辦再就業宣傳活動，幫助回族失地農民轉變觀念

政府成立專門的回族失地農民再就業幫扶小組，主要負責宣傳再就業的重要性，幫助他們改變傳統觀念，以此讓他們盡快融入新的社會生活。回族失地農民由于受到自身能力限制和傳統思想的束縛，往往難以在失去土地后主動尋找新的就業機會。政府應該通過宣傳活動，使他們改變以往依賴補貼生活的觀念，認識到就業保障對于其自身及家庭長久發展的重要性，增加就業覺悟。同時，政府還可以通過宣傳再就業活動，如多貼招聘啟事等方法，使失地農民了解就業信息，感受到政府對他們的重視。

3、應對回族失地農民提供知識技能培訓

昌吉的回族失地農民不同于一般的漢族失地農民，因此政府在提供就業培訓時，應根據當地回族失地農民的具體情況，如文化程度、性別、年齡等因素，考慮當地文化環境，進行具有針對性的培訓。在培訓的過程中，除了對回族失地農民進行知識培訓之外，還應該提供相應的職業能力培訓，使其可以盡快融入第二產業與第三產業的工作中。

4、建立就業信息交流平臺，鼓勵自主創業

目前，昌吉回族失地農民在失去土地后，少部分再就業者往往是通過親朋好友的介紹來尋找工作。鑒于此，政府應該通過完善相關的公共職業介紹機構，對二、三產業的企業實行稅收減免等措施，動員全社會的力量參與到幫助回族失地農民再就業的活動中。同時，還應該建立針對回族失地農民的就業信息交流平臺，集中各種類型的招聘信息，使失地農民可以通過信息檢索來快速地搜尋信息，精準就業。最后，政府應該鼓勵有創業能力與創業愿望的回族失地農民進行自我創業，并對其提供貸款方面的優惠，使其發揮自身的特長，從而在減輕政府負擔的基礎上，使得回族失地農民的個人能力得到發揮。

注釋

①文章中的昌吉地區在本文中范圍僅含“昌吉市”.

[1] 趙錫斌、溫興琦、龍長會：城市化進程中失地農民利益保障問題研究[J].中國軟科學，2003（8）.

[2] 常進雄：城市化進程中失地農民合理利益研究保障[J].中國軟科學，2004（3）.

[3] 袁杰、吳廣明：我國失地農民醫療保險問題分析[J].衛生經濟研究，2008（3）.

[4] 劉麗敏：建立“被征地農民”長效補償機制的對策[J].經濟論壇，2009（5）.

[5] 溫樂平：論失地農民養老保險的制度保障[J].南昌大學學報（人文社會科學版），2010，41（4）.

[6] 代寶珍、毛宗福：農民工、失地農民基本醫療保險權益研究[J].中國衛生事業管理，2010（9）.

[7] 張青：制約失地農民在就業的因素分析[J].社會學與思想教育，2010（7）.

[8] 吳春、朱美玲：城市化進程中失地農民就業問題探討[J].新疆財經大學學報，2012（1）.

[9] 昌吉市國土資源局網站[EB/OL].124.119.21.8/10029/index. htm.

（責任編輯：胡冬梅）

本項目得到西南民族大學研究生創新型科研項目的資助，新疆昌吉地區回族失地農民就業保障現狀分析，項目編號：CX2015SP73。