關于創新土地產權完善操作模式的研究
——以廣州至三水段鐵路土地辦證為例

黃偉英，邱海帆

（廣東卓越土地房地產評估咨詢有限公司，廣東廣州510075）

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關于創新土地產權完善操作模式的研究
——以廣州至三水段鐵路土地辦證為例

黃偉英，邱海帆

（廣東卓越土地房地產評估咨詢有限公司，廣東廣州510075）

摘要：本文以廣州至三水段鐵路土地辦證為例，分析案例歷史土地產權完善過程中克服難題的方法，總結土地登記應用的創新思路和操作模式，使理論與實踐相結合，在合法合規的前提下，為提高不動產登記效率提供經驗借鑒。

關鍵詞：土地；產權完善；不動產登記；創新；效率

一、研究背景

《不動產登記暫行條例》自2015年3月1日起施行，第二條規定：“本條例所稱不動產，是指土地、海域以及房屋、林木等定著物”。目前，全國眾多城市已設立不動產登記部門，并逐步開展不動產登記工作。土地登記是不動產登記的重要內容，是土地管理部門代表政府依據國家法律、法規，運用法律手段，確認土地所有權、使用權及他項權利的過程；土地登記工作的效率，體現著國家政府機構為人民服務的水平。土地產權的完善操作模式，會影響土地登記機關的行政效率。因此，如何創新土地產權的完善模式，提高土地確權登記效率，是當前不動產統一登記管理的重要舉措之一。本文從具體案例出發，為提高土地登記效率提供參考建議。

二、案例分析

1、情況概述

廣州至三水段鐵路（下稱“廣三鐵路”），主要經過廣州、佛山兩市，是1898年美商華美合興公司在承修粵漢鐵路時，作為粵漢鐵路的支線經清政府批準建設。全長約30公里，自廣州珠江南岸石圍塘，經三眼橋、佛山、小塘至三水，分兩段先后修筑，由美國合興公司投資修筑，為清光緒年間建成的中國最早復線鐵路。

廣三鐵路現屬某國有企業管轄，全線土地性質為劃撥用地，均未辦理產權登記手續，為規范和加強企業國有資產的管理，需對土地產權進行完善辦證登記。

2、難點

（1）爭議土地界線的協商確認。由于土地年代久遠，證明資料的缺失，部分土地界線存在爭議，尤其是鐵路沿線鐵路留用地部分大多數存在被占用的現象，城市建成區內鐵路基本的安全范圍線甚至都無法保障，城市的發展對土地需求的不斷增加，導致了土地被占用的情況更加嚴重。由于歷史原因，以及線路的復雜和位置的偏僻，造成管理上的難處，用來界定邊界的界樁也隨著時間的變遷而消失，具體邊界已無法考究，更無法證明土地界線的歸屬，如何舉證協商相鄰用地單位或個人認可土地界線，是阻礙項目辦理土地登記的重要原因。

（2）協調國土部門認可歷史來源資料。企業現有歷史來源材料是當年鐵路建設時期的資料，圖紙是民國時期的接線圖，后來為了補充完善地物地貌，對原來圖紙進行了轉繪和繪制復測圖。由于資料僅為企業內部管理的資料，與現行國土資源管理的地籍資料并不一致，缺乏坐標點，無法準確定位鐵路范圍在現在地籍圖上的具體位置，且當年的轉繪圖以及復測圖，經過年代也過于久遠，相關地物地貌也已發生較大的變化。同時，鐵路在建設時因為建設的實際需要，實際線路的建設也發生了變化，與圖紙的位置存在不一致，導致了確定具體范圍的復雜性。如何協調國土部門認可企業的歷史證明材料是一個難點。

（3）沿線承租給村民的土地難以確權。鐵路用地范圍包括線路所占的路基以及兩邊一定范圍的安全距離用地。1953年，為使廣三鐵路兩側用于將來擴建增能的留用土地得到充分利用，鐵路部門與南海、禪城等地共27個村、500余名村民簽訂了《耕種鐵路土地承種書》，在明確承種土地屬鐵路用地的情況下，“暫時交由鄉（村）政府分配給農民耕種，不收租金。如鐵路方面需要時，無代價收回自用，不得拒絕或要求任何權利”。交付承種的土地由于年代久遠，相關界樁點已缺失，部分承種書已遺失，而企業現有圖紙資料地形圖與現狀相差較大，承租者自身對承租的情況不清楚，無法對沿線承租給村民的土地進行確權。

三、創新模式研究

1、技術思路

合法合規的前提下，案例采用先易后難，資料齊全，無爭議的土地先辦理土地登記的思路辦理土地證。其中，具體細化為對無爭議的鐵路路基部分先行辦理土地登記，其余土地再辦理的形式。

2、操作方式

（1）爭議土地界線的協商解決方式。相鄰用地雙方各自提供土地權屬來源證明材料，互相舉證。由于涉及的土地歷史資料均較為久遠，而現土地管理人員均不清楚具體歷史情況，盡量詢問當年熟悉土地來源情況的管理人員以及查詢歷史證明材料。同時，根據現在土地利用的實際情況，如現狀地物利用的明顯邊界，當年經過雙方無異議的圍墻、溝渠等劃分邊界的地物，以及在現有地籍資料的基礎上互相協商談判，在保障雙方利益不受損害的前提下，以無異議的分界作為土地界線，雙方在宗地圖上蓋章或簽字確定。

（2）協調國土部門認可歷史來源資料的方式。企業土地權屬來源資料歷史較為久遠，需要對原來紙質圖紙進行電子化轉繪以及繪制復測圖，再與現狀地籍紅線圖進行比對、銜接和匹配，在此基礎上協商確定用地紅線范圍。在此過程中，鑒于實際地物地貌以及位置發生了比較明顯的變化，要精確確定土地在現狀地籍圖上的位置較為困難。因此，在磋商的過程中，應從土地實際利用以及尊重鐵路用地使用的特殊性出發，對于與實際用地范圍變化不大，而且實際用地無爭議的土地，應該認可該部分土地權屬屬于鐵路用地部門，而對于有爭議且實際發生較大變化的土地，應在原有圖件和現在地籍圖的基礎上，以及雙方提供的土地權屬證明資料共同磋商，結合鐵路用地確權的相關管理辦法，共同協商解決。

（3）沿線承租給村民的土地確權解決方式。根據《耕種鐵路土地承種書》，在明確承種土地屬鐵路用地的情況下，“暫時交由鄉（村）政府分配給農民耕種，不收租金。如鐵路方面需要時，無代價收回自用，不得拒絕或要求任何權利”。根據紙質紅線圖和轉繪的矢量紅線圖位置，盡可能查找相關村委的歷史承種書，積極與當地村民溝通，通過查找歷史資料以及詢問熟悉土地歷史來源情況的相關人員，尊重雙方歷史的約定以及支持鐵路建設和發展，針對有承種書的先行辦理土地確權，承種書缺失的，與當地國土部門以及村民三方再具體協商解決。

3、實踐經驗總結

本案例針對產權復雜、區域跨度多、每個標段都具有不同產權問題等特點，采用創新方式和技術手段進行問題解決與確權辦證，確保項目得以順利實施。

（1）思路創新。針對案例土地確權辦證的時間要求及實際土地利用等狀況，由于線路用地和大部分站場用地均為歷史用地，歷史悠久導致土地被占用或存在爭議，對路基、站場、貨場和鐵路留用地等土地，采用獨立分割、無爭議土地先確權辦證的方式，最大限度地解決產權完善過程中土地爭議的難題。

該方式的提出與實踐，爭取到省級國土部門、地方政府以及地方國土部門的大力支持，在最短時間內取得顯著成果，為國有企業爭取到最大的利益和節省了大量時間和成本，保障企業后續資產管理和資產運營的可能性。該案例處理土地爭議難題的多種方式，也得到企業和土地專家的高度認可。

（2）技術操作創新。一是針對歷史用地資料嚴重缺失等問題，綜合運用沿線村民小組及村委會蓋章確認、關聯方指界、歷史用地公告、出具保證書等一種或多種方法結合的手段，替代缺失的產權證明材料，簡化辦理流程，節省工作時間，在保障工作效率的同時，也使鐵路歷史用地能夠順利確權，是項目解決歷史用地產權材料缺失問題的創新手段。二是針對項目的特殊性，以及在現有法律法規制度下項目辦理土地登記缺乏依據，是影響土地登記辦理的制約因素，通過發文省國土資源廳來協調地方國土部門，使地方國土部門在辦理土地登記過程中有政策依據，從而推動項目辦理的進展。

四、提高土地登記效率的幾點建議

通過上述理論和案例的分析，為提高土地登記效率提出以下幾方面的建議。

1、進一步理順政府與土地登記中介機構的工作關系

土地行政主管部門作為土地登記代理行業主管部門，要在機構資質、人員資質上加強對代理機構的監督管理，在建立和完善土地登記代理制的基礎上，將土地登記代理全面引入市場機制，以提高政府部門的辦事效率，創造良好的登記代理發展環境。

充分肯定社會中介組織的積極作用，在立法上給予登記代理人員、機構、協會等明確的法律地位對登記代理的作用予以認可，將其作為不動產登記制度建設的重要組成部分。簡政放權，建設服務型政府，是我國行政體制改革的方向。在不動產交易日益活躍的現狀下，土地登記代理機構通過自己專業的服務，減輕當事人的負擔，提高土地登記機關的工作效率，有利于促進不動產交易的迅速完成，提升不動產登記的規范有序運行。

2、加強土地登記代理服務行業自律

行業協會要在政府與用地者之間發揮橋梁紐帶作用，在行業內部發揮組織、協調、溝通、監督作用。一是制定土地登記代理機構及道德規范，形成有序競爭的良好局面。二是組織土地登記代理從業人員的專業知識、職業道德和職業紀律培訓，以提高從業人員素質和代理業務水平。三是向土地行政主管部門反映土地登記代理機構和從業人員的意見和要求，維護土地登記代理機構和從業人員的合法權益。四是組織土地登記代理機構之間的業務、信息交流，共同提高、共同發展。

3、綜合運用各種方法，合理處理土地權屬爭議

土地權屬爭議，特別是歷史遺留問題造成的土地權屬爭議，因時過境遷，有關事實證據難以查清，這就要求政府在處理土地權屬爭議問題時需要從實際出發，合理處理土地權屬糾紛。除了做好爭議各方當事人的思想工作外，還需綜合運用各種方法，如通過收集證明材料、紅線圖簽字蓋章確認、關聯方現場指界、歷史用地公告、出具保證書、登報公示或分割無爭議土地發證等一種或多種方法結合，解決土地權屬糾紛問題，提高土地登記發證的效率。

參考文獻

［1］劉福增、原顯順：淺析鐵路土地確權的幾個難題［J］．山東國土資源，2013（29）．

［2］謝永岐：淺談如何盤活鐵路土地資產［J］．黑龍江國土資源，2006（6）．

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［4］武淑梅：淺談鐵路建設項目竣工建設用地驗收交接［J］．河南國土資源，2010（6）．

［5］劉福增、原顯順：淺析鐵路土地確權的幾個難題［J］．山東國土資源，2013（29）．

（責任編輯：徐悅）