權責發生制政府綜合財務報告制度編制工作的思考與建議

肖亞萍

（福建省機關事務管理局，福建福州350003）

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權責發生制政府綜合財務報告制度編制工作的思考與建議

肖亞萍

（福建省機關事務管理局，福建福州350003）

摘要：十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革重大問題的決定》提出，我國要建立權責發生制的政府綜合財務報告制度。2014年12月，我國財政部正式發布了《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》。本文通過對我國政府財務報告現狀及建立權責發生制政府綜合財務報告制度的必要性兩個方面進行分析，提出了對推進權責發生制政府綜合財務報告編制工作的一些思考及建議。

關鍵詞：政府會計；權責發生制；政府綜合財務報告

繼十八屆三中全會提出“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”后，新修訂的《預算法》明確要求“各級政府財政部門應當按年度編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，報告政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性”。2014年底，國務院批轉財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》明確了權責發生制政府綜合財務報告制度改革的總體目標、主要內容以及時間表、路線圖等。

一、我國政府財務報告的現狀

1、體系不完整

我國的政府財務報告體系是由財政總預算會計報告體系、行政單位會計報告體系和事業單位會計報告體系組成，相互割裂，不能提供政府完整的會計信息。

2、透明度低

我國現行的政府會計報告只是局限于政府各級部門使用，存在公開程度差，透明度低，外部監督困難現象。

3、不能全面反映財務狀況

以收付實現制為基礎的年度決算報告，僅局限于有關預算資金活動情況及有關預算資金涉及的范圍。無法完整反映政府財務狀況及運營情況，無法滿足報告信息使用者各方面的分析需求。

現行政府各類財務報告，一方面在資產管理上沒有完整全面反映政府部門受托管理的國有資產規模，造成占用、使用和管理狀況不明、底數不清，導致國有資產長期流失。行政事業單位固定資產不計提折舊，不進行資產重估等，也存在與價值背離的現象。另一方面，負債的確認和記錄不完整，包括社會保障資金、養老金、失業金等其他政府債務在內的許多跨年度義務未確認或披露。另外，現行政府各類財政報告也沒有包含績效管理、服務成本等方面的信息。

二、建立權責發生制政府綜合財務報告制度的必要性

《改革方案》指出，以收付實現制政府會計核算為基礎的決算報告制度，對準確反映預算收支情況、加強預算管理和監督發揮了重要作用。但隨著經濟社會發展，僅實行決算報告制度，無法科學、全面、準確反映政府資產負債和成本費用，不利于強化政府資產管理、降低行政成本、提升運行效率、有效防范財政風險，難以滿足建立現代財政制度、促進財政長期可持續發展和推進國家治理現代化的要求。因此，必須推進政府會計改革，建立全面反映政府資產負債、收入費用、運行成本、現金流量等財務信息的權責發生制政府綜合財務報告制度。

易知，當反饋相位使時，不能同時使而Y波導的相位調制難以實現奇偶時隙的不同步，故通常工作在開環狀態下.并且，式(10)、(11)進一步驗證陀螺奇偶時隙的輸出具有負相關性.

權責發生制政府綜合財務報告是以權責發生制為基礎，以政府財務信息為主要內容，以財務報表及相關文字說明為主要形式，全面反映政府整體財務狀況、運行結果和受托責任履行情況的綜合性年度報告。

權責發生制的政府綜合財務報告，是一種全面、系統地反映政府財務狀況的核算方式，也是披露政府會計綜合信息的一種規范化途徑。編制權責發生制政府綜合財務報告有以下幾點意義。

1、有利于強化資產管理

在收付實現制下，資產的取得和減少都在發生時確認，不考慮后續計量問題。例如收付實現制下，不對固定資產計提折舊，使得資產的當前實際價值不能得到準確反映，行政事業單位無法了解到真正可使用的資源。而權責發生制下，需要考慮后續計量問題。權責發生制的政府綜合財務報告還可以提供政府公共資產的存量及固定資產的折舊狀況，從而有利于促進公共資產的優化配置和防范國有資產流失。

2、能夠反映出政府日后的財政責任和能力，有利于防范財政風險

在經濟發展的同時，我國政府的債務規模也在不斷擴大，收付實現制下無法提供完整的政府債務信息，如當期已發生但尚未支付的政府債務和政府有償債義務的或有負債，都沒有全面反映，造成政府的債務風險被嚴重低估，不利于政府債務風險的防范。權責發生制的政府綜合財務報告可以提供比較全面、準確的政府負債和債務信息，將政府雇員的養老金保險計劃等政府長期承諾形成的負債納入財務報告反映的范圍，避免了隱性負債藏而不露的問題，有利于真實地反映政府的財務狀況。權責發生制的政府綜合財務報告還可以進行資產和負債的對比分析，為科學合理地分析政府償債能力、債務風險以及建立中長期財政規劃提供有效的信息基礎。

3、有利于開展政府資金績效評價

我國財政改革的不斷完善，對資金的使用績效提出了更高的要求，但在傳統的的財政管理理念下，只側重于評價政府財政資源的合理性，且收付實現制下的現金流入、流出和收入、費用沒有相應的對應關系，無法進行準確的費用分配和核算，不能準確反映政府的真實運行成本，政府成本和績效的對應信息被扭曲，無法進行合理的績效考評。通過引入權責發生制能夠實現對政府運營成本的核算和報告，客觀、準確地核算政府提供公共產品和服務的成本費用，可以正確評價政府活動的成本，政府使用公共資源的成本和費用能夠進行配比，成本信息與取得的績效密切相關，能為績效評價提供依據，從而進一步完善了政府績效評估體系，提升了政府績效管理水平。

我國長期以來實行的預決算報告制度，由于反映的信息過于簡單，造成政府財務狀況透明度不高，不利于報告使用者對政府資金分配與運行的監督和管理。建立和實施權責發生制政府財務報告制度，通過統一規范政府財務報告的編報模式、信息質量保障機制以及信息的分析應用體系，可以準確全面地反映政府財務狀況和公共經濟績效，并以通俗易懂的信息和各種分析指標幫助報告使用者更好地理解政府財務狀況和運營情況，切實提高財政透明度。

三、權責發生制政府綜合財務報告編制工作的思考及建議

1、加強制度建設

（1）制定政府會計基本準則和具體準則及應用指南。基本準則用于規范政府會計目標、政府會計主體、政府會計信息質量要求、政府會計核算基礎，以及政府會計要素定義、確認和計量原則、列報要求等原則事項。基本準則是指導具體準則的制定，并為政府會計實務問題提供處理原則。具體原則用于規范政府發生的具體經濟業務或事項的會計處理。應用指南是對具體準則的實際應用做出的操作性規定。

（2）健全完善政府會計制度。建立權責發生制的政府綜合財務報告體系的最大瓶頸在于收付實現制是反映預算執行的有效方法，這就意味著權責發生制完全取代收付實現制的可能性幾乎為零。因此要實現預算會計與財務會計的融合，政府會計科目需設置預算會計和財務會計雙重功能。預算會計科目應準確完整反映政府預算收入、預算支出和預算結余等預算執行信息，實現預算管理目標；財務會計科目應全面準確反映政府的資產、負債、凈資產、收入、費用等財務信息，側重于對政府的財務狀況與運行業績進行核算與披露，實現財務管理目標。

（3）制定政府財務報告編制辦法和操作指南及建立健全分析應用體系。

（4）建立健全政府財務報告審計和公開制度。政府綜合財務報告和部門財務報告編制后，都要按規定接受審計，通過審計機關或其他鑒證機構對政府財務報告進行審計，提供客觀、公允的鑒證報告，有利于保證政府財務報告的可靠性和增強政府財務報告信息的公信力，審計后的政府綜合財務報告與審計報告依法報本級人民代表大會常務委員會備案，并按規定向社會公開，以保證財務信息的真實可靠、公開透明。

2、加強技術支撐，加快政府會計體系信息化建設步伐

2012年1月29日發布的《財政部關于印發<2011年度權責發生制政府綜合財務報告試編辦法>的通知》要求采用“調表不調賬”的方式，以2011年度的一般預算會計報表、基金預算會計報表、國有資本經營預算會計報表等在不同制度要求下編制的、提供分散信息的報表為基礎，結合相關財務資料，根據經濟事項實質進行抵消、調整和合并，編制更為集中、綜合的財務報告。選擇了北京、天津等11個省市試編以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告。但在試編政府綜合財務報告實際過程中，由于缺少相關信息系統的支持，各地區主要還是依靠人工來進行計算、核對、編報。由于政府綜合財務報告數據量大、繁雜，再加上數據轉換和調整，難度很大。在數據的可靠性方面，也難以做出相應保障。沒有相應的信息系統進行支持，既難以在規定時間內完成政府綜合財務報告的編制工作，又難以保證報告的質量。目前多數的財政工作業務都有相應的信息系統予以支撐，如國庫集中系統、工資統發系統、國有資產管理信息系統，但一體化程度較低，信息系統碎片化問題比較突出，應考慮開發滿足政府綜合財務報告編制的信息系統，不僅包括會計核算系統，還要包括財務報告編制系統，并實現與國庫集中支付系統、資產管理系統等財政業務系統的融合、銜接。

從國外的改革經驗來看，建立完備的政府會計綜合信息處理系統，對政府會計引入權責發生制最終能否體現改革成果具有重大意義。例如澳大利亞通過建立權責發生制政府會計信息處理系統從而幫助它成為權責發生制改革成功的國家之一。

3、擴大權責發生制政府綜合財務報告試編范圍

在試編權責發生制政府綜合財務報告上，我國已經積累了一定的經驗，應在此基礎上盡快開展全國范圍內的試編工作。要實現工作的全面開展，不但要總結相關經驗，將各地在試編中的辦法加以總結，制定更加合理的試編方案，還要推動試編工作向各級政府延伸。據了解，在試編省份中，編制工作也只是停留在省、市的層面，縣（區）級政府還未開展編制權責發生制政府綜合財務報告的工作。因此，應在總結完善試點經驗的基礎上，盡快將試編工作的面擴大到各級政府，為適時編制涵蓋全國的權責發生制政府綜合財務報告創造條件。

4、加強人員培訓

在收付實現制下，不管是會計賬務處理還是財務報告編制都相對簡單、易于操作，對會計人員的專業知識水平和業務操作技能的要求不高。編制權責發生制綜合財務報告是一項政策性強、涉及面廣并且技術性高的工作，其對專業化知識要求較高。為保證編制工作的順利進行，應該定期讓從事政府會計的工作人員進行多渠道多方位的職業化培訓。例如美國成立了美國政府會計師協會，專門為政府會計人員提供培訓服務。抓好業務培訓工作，是培養專業知識精通、業務操作熟練的高素質專業政府會計人才的需要，有利于推進政府會計改革并且提供支持，有利于確保編制權責發生制綜合財務報告工作的順利開展。

參考文獻

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［3］文一墨：政府綜合財務報告制度改革破題［J］．財會學習，2015 （2）．

［4］馮任佳：關于建立權責發生制政府綜合財務報告制度的思考［J］．經濟研究參考，2014（5）．

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［6］李紅霞、劉天琦：關于權責發生制政府綜合財務報告制度改革的思考［J］．預算管理與會計，2015（7）．

［7］戚艷霞：我國權責發生制政府綜合財務報告試編工作分析與完善建議［J］．財務與會計，2015（9）．

［8］婁洪：扎實推進權責發生制政府綜合財務報告制度改革［J］．預算管理與會計，2015（8）．

（責任編輯：徐悅）