民族地區農村人力資源分類開發對策研究
——以湖北恩施州來鳳民族地區為例

趙子龍，周玲（、湖北省宜昌市夷陵區鄧村鄉人民政府，湖北宜昌443000 、湖北第二師范學院管理學院，湖北武漢43005）

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民族地區農村人力資源分類開發對策研究
——以湖北恩施州來鳳民族地區為例

趙子龍1，周玲2
（1、湖北省宜昌市夷陵區鄧村鄉人民政府，湖北宜昌443000 2、湖北第二師范學院管理學院，湖北武漢430205）

摘要：中國的民族地區大都分布在老、少、邊、窮地帶，要發展民族地區的經濟，首要的就是要注重對民族地區農村人力資源的有效開發和合理利用。民族地區經濟發展不僅關系到少數民族地區人民的生活水平，更關系到民族地區的穩定與發展，本文以湖北省恩施州來鳳縣為研究對象，立足于民族地區實際，通過調查與分析，力求為民族地區的發展提供可供利用的對策和參考意見。

關鍵詞：民族地區；農村人力資源；分類開發；對策；建議

一、來鳳縣民族地區農村人力資源分類開發現狀概述

來鳳縣以鳳凰飛臨的傳說而得名，清乾隆元年（1736年）建縣。其遠處湖北省西南邊陲，地屬恩施土家族苗族自治州，是鄂湘渝三省（市）要沖，南鄰湖南省龍山縣，西接重慶市酉陽縣，東北與本省宣恩縣、咸豐縣相連，有湖北“西大門”之稱。來鳳土地肥沃、資源豐富，眾多土特產堪稱物華天寶，名揚天下。建州以來，縣城城區面積從1.5平方公里發展到10平方公里，形成五縱六橫棋盤式格局，建有大型專業市場40多個，被譽為“武陵明珠”。來鳳縣轄5鄉3鎮，185個村、11個社區，是一個多民族聚居縣，居住著土家、苗、瑤、漢等17個民族。土家族是本地世居民族，自稱“畢茲卡”，是古代巴人后裔，有著悠久歷史。

本課題組深入地方調研并形成的階段性結果顯示，來鳳縣農村人力資源開發主要存在幾個方面的問題：一是發展特色農業難以成型。政府缺乏統一的引導和規劃，分配項目時的馬太效應讓強者更強、弱者更弱。二是發展鄉鎮企業仍顯底氣不足。具體表現為：觀念陳舊，企業品牌戰略意識欠缺；縣域鄉鎮企業面臨融資困難的發展“瓶頸“。三是跨區域就業雖有成效，仍困難重重。如培訓工作不能因地制宜，達不到預期效果；就業工作站有待進一步整合和調整；就業信息溝通不暢，信息化難以實現。四是政府職能亟待轉變，部門利益給多部門合作造成難以逾越的障礙。

二、民族地區農村人力資源分類開發對策建議

1、轉變政府職能，體現服務型政府建設的優越性

自2005年服務型政府建設被寫入十屆人大第三次會議以后，“建設服務型政府”上升為國家意志，被納入了國家總方針、總目標。這些年，伴隨著服務型政府建設的呼聲越來越高，政務公開、問責制度、市長信箱等詞語逐漸被大眾提起，社會氛圍讓人欣喜；但中國的服務型政府建設面臨的任務是長期而艱巨的。政府改革的根本目標和歸宿是要為人民群眾提供他們所需要的各種服務，而且是高質量、高效率的服務。作為政府，至少要做到以下幾個方面。

（1）政府從“官本位”向“人本位”的轉變。從根本上講，人不是工具和手段，而是最終目的。政府存在的根本就在于人們的需要，如果拋卻了人們的切身需要，政府也就沒有存在的必要了。因此，為廣大人們群眾做好服務，不是負擔，而是責任，是義務，不需要宣傳，更不應求回報和加載個人私利。政府對大眾服務是不分等級和階層的，并且更要講究高效率、高質量。

（2）作為政府，該管則管，切不可越俎代庖，適得其反。我們談服務，并不是說要大包大攬。面對人民群眾對公共服務的需求，要有所取舍，對其合理合法的需要要積極開辟道路、創造發展空間。雖然服務型政府的構建，增加了政府服務的內容，但從利益的角度看，當政府處理好了管與不管的問題，其工作量不是增加了，而是減少了。有了健全的發展環境，沒有政府的參與，依靠群眾自己反而做得更好。

（3）促使政府機制的改變，解除官員的后顧之憂。機制的健全與完善是一切政府工作的基礎。有了好的機制，政府工作才能良性開展。服務型政府的建設，就需要改變對官員績效評判的標準。對政府官員的考核內容，不應該只是GDP，更應該是與民溝通，與民協商，與民造福，解決關乎民眾利益的“小事情”。民眾生活幸福安康，國家自然興旺發達，官員自然政績確確。

2、更新執政理念，重申整體性人力資源開發觀念

從來鳳縣目前的情況來看，各級黨委政府已經意識到人力資源開發的重要性，并就此作出一些舉措，但對“人力資源是第一資源”的認識還待于進一步加強、進一步深化。只有把對人力資源開發落實到具體的工作中去，我國農村人力資源問題才能得到解決，我國的農村建設和發展才能實現可持續。

（1）觀念的更新。人力資源不僅包括具備高學歷、高科技技術的人才，也包括普通大眾。一直以來，從政府官員到各行各業，往往忽略了對普通勞動者的足夠重視，殊不知他們也是社會中最寶貴的人力資源。因此，各級黨委和政府首先就要樹立起整體性人力資源開發觀。真正做到轉變觀念，實現對整個社會人力資源的開發和統籌。科學發展觀要求以人為本，實質上就是要明確人們群眾是國之根本。我們強調對人的足夠重視，絕不僅僅是對領導、知識分子的重視，更應該包括對處于社會最底層的普通大眾的足夠重視。

（2）積極創造條件，全方位開發農村人力資源。對我國來講，農村人口比重大，若能將農村人力資源合理分配和利用，其能量將是無限的。因此，作為立志于構建“服務型政府”的人民政府，就應該從政策上、財力上積極創造條件，實現農村人力資源的利用、提高和發展。

在制定政策時，政府部門不僅要在自身思想觀念轉變的基礎上為農村人力資源的開發提供支持和宣傳，也要從普通勞動者的角度出發，幫助他們突破自我，同時，更要從物力、財力上給予農村人力資源的開發工作提供堅實的物質基礎。

3、建立統一的領導部門，統籌相關單位的培訓工作

人力資源的開發，是一項關系到國計民生的重大工程，而農村人力資源開發更是關系到我國經濟發展的基礎工程，這一工程要想順利完工，沒有一個統一而權威的領導部門，顯然是不能實現的。

從來風縣的情況來看，縣鄉兩級政府都設置了農村人力資源開發的工作領導小組，但實際上卻難以發揮應有的作用。因此，我們主張：設置一個權威而統一的領導部門，由專人負責，在法律法規范圍內可自由行使權力，黨委和政府對其工作可以監督和行使罷免權，但不得干涉其具體工作。如培訓，勞動局、扶貧辦、人事局等單位如有培訓任務，均由該領導部門集中處理，這些單位可以從財力、人力上對其培訓工作協助，不直接插手培訓工作。與之相關的培訓經費由財政直接撥付給該領導部門下的培訓單位，而不再發送到勞動局等單位，由此可避免相關單位在利益的考量上對培訓工作造成的負面影響。并且，財政也只以該領導部門所掌握的數據資料給予資金撥付，由此可避免一人培訓，多方、多頭報銷培訓經費的現象發生。作為統一而權威的領導部門，其整合的對象可以包括黨委組織、勞動、人事、財政、教育、衛生及工會等黨政機構。其工作的開展與各家單位聯系緊密，又獨立于各家單位之外。

4、發展特色農業，為區域內農業就業提供支撐平臺

關于特色農業的發展，首當其沖的當然是積極的引導和規劃。一個地方的資源和地理條件只是特色農業發展的前提，更重要的還是要有權威而富有市場眼光的機構來為其規劃和引導。針對民族地區的具體情況，由當地政府來扮演這個角色較為妥當。

（1）充分利用資源優勢，積極引導和規劃。在民族地區，鄉鎮政府的引導作用對當地資源的開發和利用是非常重要的。在現有豐富資源的前提下，政府機關要堅持以市場為導向，充分利用氣候和資源優勢，以效益為中心，對現有各種資源進行市場預測，并選擇最有利于發展當地經濟的某一種資源為主導產品，不僅在政策上和財力上不斷給予勞動者大力的幫助和扶持，而且要加強宣傳，引導群眾進行規模化生產，使之不斷做大做強。同時，還要注重基礎設施的建設，發展交通，不斷改善投資環境，積極與外界保持及時的溝通與聯系，爭取外地知名企業入駐本地，在本地設站建點。以革勒車鄉的金銀花為例，各個地方已經有了很多成功范例，其經驗是完全可以為我所用的。如河南的封丘縣，山東的平邑縣、費縣，湖南的隆回縣等地的金銀花生產已成規模，并有自己的金銀花生產基地和銷售網絡，如果能夠與這些知名企業建立直接的聯系，學習其成功的經驗，必然會為民族地區特色農業的發展提供幫助。同時，還可以與外界的藥廠和醫院建立合作關系，請他們對本地的金銀花生產提供技術支持，并在生產、銷售上建立合作機制，既保證農戶的基本利益，又開辟了廣闊的發展空間。

（2）摒棄官僚思維，大力發展特色農業項目。正如我們在問題中所闡述的那樣，作為一個處在邊緣地帶的民族地區，其項目的爭取會受到種種阻礙的，而政府官員對各種項目發放權的控制，是造成特色農業項目難以爭取的重要阻礙因素。這實際上是一個資源自由分配的問題。政府官員之所以不愿意將資金等應用到有條件而又欠發達的地區，主要還是歷史以來的官僚思維在作祟，他們擔心項目資金用出去以后，難以取得理想的效果，進而影響到自身的績效考核與升遷，與其要擔當風險，還不如原地不動；而在一個交通、環境各方面條件相對較好的地區，投資條件比較成熟，更容易見到成效，自然容易得到官員們的一致青睞。因此，摒棄官僚思維，積極倡導服務型政府建設，打造一批真正為民服務的公務員隊伍，無疑成為發展特色農業的又一重要條件。

5、促進鄉鎮企業發展，加強區域內非農就業的力度

（1）樹立品牌戰略開發觀，逐漸形成現代企業市場營銷戰略觀念。營銷大師科特勒曾說：“只有有遠見的公司領導者才愿意做出產品品牌建設的嘗試。中國有遠見的領導者已經成功地營造了令人信任的公司形象，現在也必須由有遠見的領導者來構建令人振奮的產品品牌。這是中國企業家在營銷領域面臨的下一個任務，這一任務完成之時，就是中國企業超越國外競爭者，獲取屬于自己的市場超額利潤之日。”

一是樹立品牌戰略開發觀。在現代社會里，一個缺乏品牌意識的企業，必然是短命的。品牌意識是企業經營理念的核心，無論是在國際市場，還是在國內市場上，激烈的商戰、角逐和競爭，更傾向于品牌之間的競爭。名牌產品多，市場占有率就大，經濟發展速度就快，經濟實力就會越來越強。反之，誰的名牌產品少，誰就缺乏競爭實力，就沒有產值，沒有利潤，沒有速度，沒有效益，最終被市場所淘汰。品牌戰略觀的建立，是以企業的經營戰略為基礎的。品牌戰略是企業總體戰略的一個重要環節。企業的愿景、價值觀、戰略規劃、組織、業務流程、生產銷售、管理和運營、人力資源、企業文化等等，所有構成企業競爭能力和消費價值的一切，無不通過品牌戰略來實現。一個企業的品牌是形象，更是其核心價值的市場體現。要用戰略眼光打造企業品牌，并逐步將品牌效益內化為企業的核心價值。

二是本土企業家們應逐漸形成現代企業市場營銷戰略觀念，擴大企業的知名度和產品的持久影響力。打造企業品牌，是一個長期的系統工程，不僅要在質量和服務上做足功課，而且要加強對自身產品的宣傳力度，讓消費者知曉，對民族地區的企業產品來講，更應如此。很多民族地區的產品質量好、有地方和民族特色，但是就是銷路打不開，市場占有率低，這其實跟企業的宣傳力度有很大關系。事實上，來鳳縣宗味食品有限公司的大頭菜已經是一個品牌，但卻不是一個名牌。我們應該在注重品牌效益的同時，加強宣傳力度，把質量過關、風味獨特的民族地區產品展現在更多消費者的視野之中，讓外界知曉我們的產品的同時，也讓消費者接受我們產品的核心價值，即品牌優勢。當然，品牌的樹立，是需要在發展過程中用投入大量資金的，這對一般企業來講是艱難的，一旦度過了這個階段，企業的發展也就如火如荼了。作為地方政府，應該為具有民族特色產品的企業提供更多的政策支持，促使其發展壯大，盡快走上品牌之路。

（2）努力解決縣域鄉鎮企業融資難題，為區域內非農就業途徑的構建奠定基礎。一是大力改革現行金融體制，清除縣域鄉鎮企業融資的體制性障礙。由于鄉鎮企業大多數規模較小，加上信息不對稱，受利率管制約束的商業銀行對鄉鎮企業的貸款業務往往風險大、成本高。因而，在現行銀行制度框架內，鄉鎮企業難以得到足夠的信貸支持。所以，應加快金融體制改革，清除融資存在的體制性障礙。一方面，發展中小民營商業銀行。鄉鎮企業屬非國有經濟，因此，地方性的中小民營商業銀行應當成為支持其發展的主體。因為金融管理機構層次少、業務地域跨度小、總資金量較小，所以它們可以與鄉鎮企業界保持較為緊密的聯系，和鄉鎮企業合作、共同成長發展。這些年來我國一直沒有制定和出臺鼓勵民營中小商業銀行發展的政策，一些自發發展起來的地方性“錢莊”屬于被取締的范圍，合法經營的只剩下一些地方性的信用社。只有通過建立區域性民營中小商業銀行來優化資源配置，才能提高支持鄉鎮企業發展的力度。另一方面，轉變國有背景的商業銀行的經營理念和信貸投放決策體系。國有背景的商業銀行要切實改變經營觀念，不以企業規模大小決定貸款與否，堅持以市場為導向、以客戶需要為目標、以效益為準則，實現貸款審批的專業化。改變目前考核體系造成的只重視貸款數量、不重貸款質量的短期行為，建立一個長期的、以效益為中心的業務考核體系。提高業績考核方法的科學性，綜合地、全方位地評價貸款業務的風險和效益，由此切實保障鄉鎮企業獲得與大中型企業平等的融資地位。

二是政府要加強支持鄉鎮企業發展的力度，應由政府引導建立鄉鎮企業融資擔保體系，為鄉鎮企業融資提供擔保。信用保證是提高企業融資信譽度的一種有效形式，在一些發達國家，信用保證制度是中小企業利用率很高且效果相當明顯的一種支持制度。如美國通過小企業管理局和進出口銀行信貸擔保機構為小企業提供條件比較優惠的固定資產投資、補充流動資金、購買存貨和出口融資等貸款擔保，以滿足其資金需求。日本也通過政府全資或部分出資成立的機構為中小企業申請貸款提供保險和擔保。在當前我國鄉鎮企業資金仍主要依賴外源間接融資的情況下，為了解除金融機構對鄉鎮企業貸款的后顧之憂，成立為鄉鎮企業提供服務的貸款擔保機構十分必要。

三是縣域鄉鎮企業要苦練內功，改善經營管理，提高鄉鎮企業素質，以增強鄉鎮企業的融資能力。首先，要逐步建立適應市場經濟發展要求的現代企業制度，規范自己的生產、經營、管理行為，加強經營管理，提高盈利水平。其次，要加強財務管理，建立健全財務制度，強化信用意識，積極努力在融資活動中樹立起誠實、守信的企業形象，改善銀企關系。再次，要及時進行技術更新、改造，重視發明創造和科技新產品的開發，不斷提高企業技術水平和產品的科技含量，打造企業自身的核心競爭力。

6、整合資源，充分發揮跨區域就業轉移的潛力和優勢

在有了政府部門領導的全力配合和支持，以及統一協調部門的得力工作的前提下，農村人力資源分類開發工作的重頭戲就集中體現在對普通勞動者的培訓、整合開發工作站的優勢資源、促使信息溝通等工作上。

（1）打造適合農村人力資源開發的培訓模式。如今的農村人力資源培訓工作，主要還是沿用了傳統的公務員培訓模式，事實上，這種方式應用到農村人力資源培訓中并不適宜。因此，我們有必要打造一個適合農村人力資源培訓的模式。

一是加大對培訓經費的投入，保證培訓質量。一直以來，對農民群眾的培訓，國家都有專項的培訓經費，但是并不能完全滿足培訓工作正常開展所需，這無疑對培訓的質量造成了影響。另外，由于老百姓缺乏對培訓重要性的認識，不能做到積極參與培訓。我們提議：可在現有培訓經費的基礎上，加大投入力度，一方面滿足日常培訓開支，另一方面可適當對積極參與培訓且合格的培訓者進行現金補貼，類似于務工補貼，以吸引需要培訓者的積極參與。短期內這樣的做法也許不劃算，也難以見到成效，但從開發農村人力資源、提高人口素質的長遠利益來看，是完全可行的、也是值得的。

二是保證充足的培訓時間，切忌急于求成。在培訓的過程中，根據不同的工種和培訓對象，制定切合實際的培訓時間，是保證培訓質量的首要條件。農村勞動者本身的文化素質就不高，接受新知識和技能的領悟力也存在著差異，如果在培訓的時間上不能得到保證，自然是不能為用工需求單位輸送合格的人才的。如電焊工，至少應該保證有6個月的培訓時間，在這個基礎上，針對部分參訓者的實際情況，可靈活地延長培訓時間，總之，培訓時間只可延長，不能縮短。

三是在培訓的內容和對象上，要切合實際。對農村勞動力的培訓，一定的理論知識當然必不可少，這有助于提高受訓者對培訓重要性的認識，但最根本的還是要注重對實際操作技能的培訓。事實上，受訓者感興趣的也是能否學到真正有用的技能。作為培訓機構，要時刻關注市場用工動向，保證供求關系的協調一致。在培訓的對象上，要兼顧各個層次和年齡段，讓有培訓意愿的勞動者都可以得到培訓的機會。

（2）豐富農村就業服務工作站的職責和內容，發揮優勢作用，促進資源利用最大化。來鳳縣目前的工作站實際上只起到維權和法律服務的作用，在加強異地務工者的管理，建立務工者與原培訓機構和單位的聯系等方面均未發揮應有作用。關于工作站，我們有兩點建議：

一是擴大工作站的業務范圍，發揮其潛在的業務處理能力。工作站的存在，不僅可以為異地務工者提供法律咨詢和維權服務，還可以在加強對參訓者的異地管理和跟蹤服務上發揮重要作用。首先是對異地務工者的動態管理，包括就業所在地、工作性質和工作內容、聯系方式等基本信息的收集和整理，并向原培訓機構和主管單位及時溝通和匯報，以備核查；其次，由于工作站的工作人員來源于當地，對那里的情況比較熟悉，便可充當就業信息調查員的工作，為需要上崗的農村勞動者提供就業信息和就業機會。

二是整合工作站的優勢資源，實現更大區域內的資源共享。作為一個縣級單位通過業務外包而產生的雇傭工作點，其能量還是有限的。目前，湖北省正在嘗試著將這種由縣級單位主辦的小站點進行集中整合，讓以前只對某一個縣實行信息傳遞的方式改變為全省共享。這無疑是一個富有全局意義的構想。只是，我們得考慮在其共享、整合后資源的合理分配問題。總之，對工作站的整合利用，根本目的就是要使外出務工人員能夠真正“轉得出，穩得住，能致富”。

（3）加強現代信息工程建設，促進信息化的盡早實現。一是要轉變以前農村勞動力轉移就業工作只重培訓、忽視全國統一農村勞動力就業信息網絡建設的重要性的錯誤觀念，充分認識到農村勞動力就業信息網絡對于促進農村勞動力跨區域轉移就業的巨大作用，調整政府對農村勞動力轉移就業開發的財政資金支出結構，大幅度增加農村勞動力就業信息網絡建設方面的支出所占的比重。

二是要切實保障發布信息的真實性、準確性、安全性和權威性。不管是統一而權威的領導部門，還是異地農村就業工作站，所發布的信息都要求絕對的真實、可靠。這也是信息化建設的基本要求之一。因為他們所發布的信息涉及到千萬大眾的切身利益，如果處理不當，不僅會損害普通勞動者的根本利益，也是對公共組織權威的挑戰和威脅。

三是要建設網站或者信息聯絡點，保障及時信息。信息站點的建設主要包括以下內容：一是信息網絡的建設與聯接。各地方政府、企事業單位要積極借助于現代化的技術手段，以業務外包或者聘用專門的網絡技術人員，建立屬于單位的網站或信息聯接系統，一方面保障單位與群眾的聯通，另一方面保障單位與外界人員和信息的聯通，如農村人力資源領導部門與異地就業服務工作站的信息溝通等；二是在固定的位置設立宣傳欄或告示欄，及時張貼最新用工信息，為那些沒有開辟網站等現代信息工具的地區提供實時的信息。

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（責任編輯：熊亞）

基金項目：湖北省高校人文社會科學重點研究基地“湖北文化產業經濟研究中心”開放基金項目，民族旅游區人力資源分類開發研究——以湖北省為例，編號：HBCIR2013Y006。