政府審計與紀檢監察協同運作問題探討*

重慶理工大學財會研究與開發中心 熊磊

政府審計與紀檢監察協同運作問題探討*

重慶理工大學財會研究與開發中心 熊磊

黨的十八大以來，黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得明顯成效，但形勢依然嚴峻復雜，任務依然艱巨繁重。鑒于政府審計與紀檢監察在腐敗治理目標上的高度契合，加強二者協同運作，實現資源共享、優勢互補，成為了反腐敗體制機制創新的關鍵路徑。理論界對于全面深化政府審計與紀檢監察合作，凝聚反腐合力，實現腐敗治理系統整體功能效應是高度認同的。現有的研究立足于我國政治體制和國家治理體系，側重于研究政府審計與紀檢監察的契合性和協作配合的必要性，兼有對政府審計與紀檢監察協同治理腐敗機制構建的探索，但是鮮有通過總結政府審計與紀檢監察協同運作現狀和分析存在的問題，進而提出優化策略的研究。基于此，本文通過對政府審計與紀檢監察協同運作的現狀、問題、策略三方面進行探討，旨在為推動政府審計與紀檢監察協同運作的相關研究提供借鑒。

一、政府審計與紀檢監察協同運作的現狀

2003年8月，中共中央紀委、監察部、審計署聯合出臺了《關于紀檢監察機關和審計機關在查處案件中加強協作配合的通知》，為各地政府審計機關與紀檢監察機關開展協同運作，建立溝通、協調機制提供了制度保障。目前，政府審計與紀檢監察開展協同運作主要有以下形式。

第一，實行紀檢監察機關與審計機關合署辦公。廣東省在政府審計與紀檢監察協同運作方面的實踐起步早、力度大，多地探索了紀檢監察機關與審計機關合署辦公的模式。2007年，深圳市坪山新區實行紀檢監察審計"三合一"體制改革。其后，東莞市、中山市、惠州市等地相繼實現了鎮街紀檢監察機關和審計機關合署辦公的改革，通過合署辦公凝聚合力，共同履行紀檢監察審計職責，解決了以往鎮街紀檢監察機關辦案缺乏證據支撐、審計工作底氣不足與效果不佳等問題，鎮街辦案難困境迎刃而解。珠海市橫琴新區整合紀檢、監察、檢察、審計等職能，不再單設紀檢、監察、檢察、審計等機構，設立了我國首個廉政辦公室，形成"一體化"防治腐敗格局，標志著該地由"協作反腐"轉向"整體防治"。此外，重慶市石柱縣、武漢市東西湖區、鹽城市城南新區等地，上海交通大學、中國科學技術大學、南京財經大學等高等學校，中國電子信息產業集團有限公司、中國有色礦業集團有限公司、中國中紡集團公司等國有企業也實行了紀檢監察審計合署辦公。紀檢監察審計合署辦公打破了部門之間隱形的壁壘，使政府審計監督得到了紀檢監察強有力的支持，同時也讓紀檢監。

第二，建立紀檢監察機關與審計機關聯席會議制度。相比于合署辦公，建立聯席會議制度的形式更為普遍。上海市浦東新區、安徽省合肥市、福建省寧德市、湖北省丹江口市等地采取建立聯席會議制度的形式，開展政府審計與紀檢監察間的協同運作。總結各地開展聯席會議制度實踐，具有以下特點：一是以紀檢監察、審計二者聯合出臺加強協作配合的意見作為制度基礎。以江蘇省為例，江蘇省紀委、省監察廳、省審計廳于2014年聯合印發了《關于紀檢監察機關與審計機關在懲治和預防腐敗工作中進一步加強協作配合的意見》，意見從制度層面為江蘇各級紀檢監察機關和審計機關開展協同運作指明了方向。二是對政府審計、紀檢監察二者協同運作中的線索移送、相互配合、信息溝通等作了明確規定，增強二者協同運作的協調性。上海市浦東新區還對各自監督成果實現了共同運用，紀檢監察機關根據審計機關工作需要向其通報審計客體的各類監督檢查結果，審計機關則及時將經濟責任審計結果報告、有關審計專報等向紀檢監察機關通報。三是以聯席會議制度作為主要聯絡機制。定期（一般為每半年一次）召開聯席會議，由紀檢監察機關和審計機關輪流召集，紀檢監察機關和審計機關分管領導、承辦協作事項的責任部門負責人及相關人員參加會議。會議主要內容即研究具體協作事項，對項目實施和案件查處工作進行部署、協調和總結。

第三，設立專門協調機構。天津市創造性地在市紀委內部設立審計協調專門機構——審計協調處，實現紀檢監察與政府審計的無縫對接。設立該機構基于兩個方面的原因：審計機關在政府審計監督中發現問題已成為天津發現案件線索的重要渠道之一；紀檢監察案件涉及資金賬目的審查量大，迫切需要審計機關提供專業支持。天津市紀委設立審計協調處相當于把紀檢監察的關口前移，對于紀檢監察機關在查處案件中發現和掌握的線索，需要審計機關提前介入進行初期審計的，審計機關可提前進行研判。此舉充分發揮了審計機關"先行軍"的作用，有效降低了腐敗治理成本、提升了腐敗治理效率。

二、政府審計與紀檢監察協同運作存在的主要問題

政府審計與紀檢監察協同運作的理論研究與實際應用取得了一定成果，為構建不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制提供了一種路徑選擇。但仍存在以下三個方面的問題。

一是政府審計與紀檢監察協同運作的理論研究較為薄弱。黨的紀律檢查和政府行政監察簡稱紀檢監察，監督對象涵蓋了各級黨組織和全體黨員、國家行政機關及其公務員等。這就決定了基于中國獨特政治生態下的政府審計與紀檢監察協同運作理論研究具有鮮明的中國特色。系統梳理相關理論研究發現，理論界對于該研究并未給予足夠的重視，相關著作、文獻少，研究范圍狹小。現有研究在二者協同運作的制度規范、運行機制、實施策略等方面尚未達成共識，在具體協同運作方式方面也存在分歧，這些都在一定程度上制約了政府審計與紀檢監察協同運作的理論研究發展。總體來說，政府審計與紀檢監察協同運作的理論研究較為薄弱。由于政府審計與紀檢監察協同運作是一個動態的過程，涉及國家治理體系、行政體制、法律法規等多方面因素，且在省、市、縣、鄉各級層面，在黨政機關、事業單位、國有企業不同行業存在著運作的差異性，以上因素迫切需要理論界與實務界加強系統研究，為政府審計與紀檢監察協同運作提供理論支撐與方向指引。

二是政府審計與紀檢監察協同運作的制度規范亟待細化。縱覽各地紀檢、監察、審計聯合出臺的加強協作配合的制度規范，內容普遍過于宏觀、寬泛而不具體。各地制度規范對于協同運作的工作原則、協作方式、實現路徑、技術方法、責任追究等方面缺乏細致的規定，不利于政府審計與紀檢監察在協同運作中實現資源共享和專業互補。具體說來：工作原則方面，現有制度規范對于協同運作應當遵循的法律法規依據和基本準則的表述還較為籠統；協作方式方面，現有制度規范并未明確細分協同運作可供選擇的運行模式；實現路徑方面，現有制度規范對于協同運作中如何協作、協作的具體措施等規定并不具體；技術方法方面，現有制度規范對于協同運作中如何通過整合技術方法以實現專業互補的要求還顯寬泛；責任追究方面，現有制度規范對于如遇有單位和個人違反協同運作工作原則，需追究責任的界定還顯模糊。以上政府審計與紀檢監察協同運作在制度規范方面存在的不足，如得不到有效改善，那么二者在腐敗治理中的作用發揮將會大打折扣。

三是政府審計與紀檢監察協同運作的系統合力有待整合。政府審計與紀檢監察同屬于國家腐敗治理體系主體，根據協同學理論，有效整合二者資源，能夠充分發揮二者在國家腐敗治理體系中的合力。然而，大多數地方并未真正將意見落到實處、凝聚腐敗治理合力。筆者通過對重慶市38個區縣的紀檢監察機關與審計機關開展協同運作情況進行調研后發現，大部分區縣在出臺相關文件后，并未營造協同運作氛圍、有效整合工作資源，仍停留在以單方辦案的形式，發揮各自的職能作用。僅有少數的3個區縣以合署辦公、聯席會議的形式將協同運作機制落到了實處。此類問題的存在使紀檢監察機關與審計機關發布的協作配合意見流于形式，二者在實際工作中出現缺位、越位、錯位等現象就不可避免，最終導致協同運作的效率低下。領導重視不夠、協作機制不明、缺乏有效監管是導致政府審計與紀檢監察協同運作系統合力整合不利的主要原因。加強二者協同運作的系統合力整合勢在必行。

三、政府審計與紀檢監察協同運作的優化策略

目前，滋生腐敗的土壤依舊存在，反腐敗斗爭的形勢依然嚴峻復雜，任務依然艱巨繁重。盡管各界存有希望紀檢監察審計全面合署辦公的呼聲，但因涉及行政體制改革和法律等諸多方面的因素，需結合國情，從長計議。眼下，從加強理論研究、細化制度規范、整合系統合力三方面入手，成為了提升政府審計與紀檢監察協同治理腐敗效率的必然路徑。

第一，加強政府審計與紀檢監察協同運作的理論研究。反腐敗是世界各國所面臨的難題。國外研究對于我們開展具有鮮明中國特色的政府審計與紀檢監察協同運作理論探索具有重要的借鑒意義。國際學術界對于腐敗治理與審計協作問題的主流觀點一共有三類：一是南非學者羅伯特·克利特加德等提出的“在腐敗治理中加入審計的職能與權限，以增加腐敗被發現的機會”的觀點；二是透明國際提出將審計機構納入腐敗治理機構范疇，透明國際倡導各國建設一個統一的國家廉政體系，該體系以八類制度作為支撐，其中包括審計總署、監察專員在內的監督機構；三是舞弊審計學研究，20世紀70年代以來，針對企業舞弊的偵察與防范，審計反舞弊作用被逐漸彰顯出來，產生了一門融會計學、審計學、犯罪偵察學、社會學于一體的邊緣學科——“舞弊審計學”，并形成了舞弊審計理論。我國理論界與實務界應充分借鑒國際學術界成熟理論，結合我國國情，以理論研討、調查研究、課題項目為平臺，開展政府審計與紀檢監察協同運作的理論研究。筆者建議從以下三大研究方向努力：一是探討全面實行紀檢監察審計合署辦公的可行性及實現路徑；二是構建政府審計與紀檢監察協同運作的普適性機制；三是研究政府審計與紀檢監察協同運作在國家治理體系中的拓展應用。

第二，科學細化政府審計與紀檢監察協同運作制度規范。從工作原則、協作方式、實現路徑、技術方法、責任追究五個方面對政府審計與紀檢監察協同運作制度規范進行細化。工作原則方面，以黨章、黨內法規、《中華人民共和國行政監察法》、《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國國家審計準則》以及中央、地方出臺的紀檢監察機關和審計機關加強協作配合的意見中規定的職權范圍作為執法依據；以責權明確、分工科學、銜接有序、運行順暢作為基本工作原則。協作方式方面，立足我國國情和現有實踐，明確細分協同運作可供選擇的三種模式，各地各單位可結合自身實際進行選擇：紀檢監察審計合署辦公、建立聯席會議制度、新設機構開展協調工作。實現路徑方面，從計劃互商、監督互助、線索互送、成果互通四個維度作出明確規定：雙方在制定項目計劃時做到相互征求意見、在監督活動中做到相互配合支持、在案件查處中做到線索相互移送、在案件成果共享方面做到在允許范圍內相互抄送。技術方法方面，在查處案件與實施監督過程中，政府審計機關與紀檢監察機關都會運用到審查書面資料和證實客觀事物等技術方法，做好二者在技術方法上的整合，實現方法互用、專業互補。責任追究方面，針對政府審計與紀檢監察協同運作不利的情況，應實施“自我責任追究”，如出現支持不利、壓案不移或以紀（罰）代罰（紀）、拒絕或阻礙工作開展等行為的，應當依法追究工作人員的責任。

第三，有效整合政府審計與紀檢監察協同運作系統合力。從領導重視、明確機制、加強監督、營造氛圍、人才保障五個方面有效整合政府審計與紀檢監察協同運作系統合力。領導重視方面，按照落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監督責任的要求，各級黨組織是黨風廉政建設的領導者、執行者和推動者，因此，黨組織書記要高度重視協同運作工作，支持協同運作工作統一在反腐敗協調小組領導下開展。明確機制方面，結合國家治理體系及法律等因素，建議省、市、縣三級紀檢監察機關與審計機關可以聯席會議制度的形式開展協同運作，紀委主要負責人作為聯席會議機制的總召集人，每三個月召集雙方召開一次會議，日常工作聯絡會議可依據工作情況隨時召開；街鎮、國有企事業單位可以紀檢監察審計合署辦公的方式開展協同運作，單位黨政從人財物方面給予合署辦公資源保障；各地各單位還可依據自身情況新設第三方機構開展協調工作。加強監督方面，引入必要的質詢、問責機制，發揮好網絡輿論監督作用，增強監督的合力和實效，確保權力正確行使。營造氛圍方面，開展協同運作秉承了十八屆中央紀委六次全會提出的“創新體制機制、遏制腐敗蔓延勢頭”的精神，在紀檢監察機關與審計機關內部營造良好的協同運作文化氛圍，為進一步優化腐敗治理資源配置、降低腐敗治理成本、提升腐敗治理效率助力。人才保障方面，人才支撐發展，政府審計與紀檢監察協同運作需要一批對于政府審計監督和紀檢監察查處案件技術方法皆有掌握的專業人才來推動，注重對政府審計人員開展查處案件技術方法方面的培訓、注重對紀檢監察人員開展政府審計技術方法方面的培訓，培養復合型專業人才。

本文在分析政府審計與紀檢監察協同運作現狀的基礎上，總結出協同運作還在理論研究、制度規范、合力整合三方面存在的不足，對癥下藥提出三大優化策略，對于創新腐敗治理體制機制來說，具有一定的借鑒意義。各地、各單位在開展政府審計與紀檢監察協同運作時，應當因地制宜，切不可生搬硬套。

*本文系2016年重慶市教育委員會人文社會科學研究專項項目（項目編號：16SKDJ011）階段性研究成果。

（編輯 張芬）