新常態下高校內部審計轉型探討

陜西理工學院 朱智鴻

新常態下高校內部審計轉型探討

陜西理工學院 朱智鴻

新常態下高校內部審計環境的變化，對內部審計質量、視野、方法手段帶來了新的影響。內部審計作為高校治理體系的重要組成部分，需要在職能、定位、內容、范圍、組織模式等方面相應地調整轉型。通過對高校內審環境的調研分析，本文認為應正確處理好內部審計與高校、外部審計、職能部門等的關系及準確定位，并提出用審計需求確定審計供給、提升監督的精準力度、合宜地調整管理程度和監督角度、創新審計工作方式方法、探索審計成果新形式和加強成果利用等建議。

常態 高校 內部審計 轉型

近年來隨著經濟進入新常態，高等教育再次迎來了重要的戰略機遇期，由此高校內部的治理環境也發生了一些新變化。內部審計作為高校治理體系的重要組成部分，其定位、職能相應地也需要轉型。筆者通過對高校內審環境的調研分析，試圖提出在新常態下內部審計如何更好地發揮作用的建議。

一、新常態下高校內部審計環境特點

第一，中央反腐持續開展營造了良好的工作氛圍。黨的十八大以來隨著中央反腐和“八項規定”的持續發力，國家財經紀律愈加嚴明，不敢腐、不能腐、不想腐的共識逐步在高校各級干部中形成常態。無論是遵守政治規矩還是敬畏財經法紀方面，都較以前形成了較好的遵章守紀的廉潔氛圍。第二，現代大學制度的初步建立理順了各種治理關系。為適應高等教育發展需要，近年來各高校紛紛建立了以大學章程為主要載體的現代大學制度，初步理順和規范了大學與政府、大學與社會的關系。特別是通過加大高校內部治理結構的完善和改革力度，搭建了黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理的治理架構。無論是宏觀層面的議事規則、管理程序，還是微觀層面的財經制度、教學科研制度、教輔后勤制度，都對各自工作領域的崗位職責、履職考核要求以及相互制衡關系做了精細化的制度安排，清晰地規劃了高校內部治理脈絡，厘清了黨委、行政、學術、社會之間的治理界限，為各司其職、各負其責奠定了制度基礎。第三，新的預算管理改革對各類資金使用的剛性約束不斷增強。隨著國家深化財稅體制改革的深入推進和新《預算法》的實施，高校的預算撥款制度和預算管理模式相應也進行了調整和改進。無論是在宏觀上完善各類資金分配的激勵約束機制，加大內涵式發展的政策導向和項目支出的績效導向，還是在微觀上注重提升預算編制的科學性、準確性和精細化程度，都較好地規范了各類預算經費的執行、監管與績效評價等工作。第四，高校內部各類經濟活動逐步實現專門化和職業化。近年來，隨著政府牽頭搭建的各類公共資源交易平臺的日臻完善，涉及使用財政資金的工程類和設備類的購買服務也日趨職業化。高校作為主要使用財政資金的法人組織，其內部的各類微觀經濟活動也逐步交由政府交易平臺來監管。基建工程招投標由建設工程交易中心來統一招標，教學設備和后勤服務項目由政府采購中心來統一購買，其他的科研立項由專門的專家委員會來統一評審。第五，各類監督資源對高校監管逐步形成全方位多層次的監督態勢。當下高校辦學經費的來源除了政府投入主渠道外，學費收入、銀行貸款、科研經費、社會捐贈以及校企收入等也注入了不斐的資金。顯然，多元化的籌資結構驅使各個投資主體從不同角度對各類經費的使用形成了全面監管的合力。除了定期接受政府的全面審計，還不定期地要接受教育、財政、稅務、物價、食（藥）品、城建、環保、科技、銀行等主管部門分門別類的檢查監督。

二、新審計環境下高校內部審計工作變化

第一，審計文化氛圍和執業環境有了較大改善。隨著反腐深入推進，高校內部的廉潔氛圍持續好轉。審計作為監督利器，無論領導重視程度、內審工作地位，還是廣大教職工對內部審計的認識、理解、支持和認可度都較以前有很大提高。在高校內部逐步形成了領導關心重視審計，群眾了解關注審計，被審計單位支持配合審計的良好文化氛圍和工作局面，審計監督的威懾態勢初步形成。第二，對內審工作質量有了更高要求。高校蓬勃發展的大好形勢，倒逼內部審計要不斷提高工作質量。無論是工作理念的定位、職責的厘清、職能的拓展，還是審計技術手段的更新、組織模式的調整，都需要重新認真思考和流程再造。第三，內審工作視野不再拘泥于高校內部。高校在服務區域經濟發展的互動過程中，同各個市場主體發生經濟活動的頻度越來越高。在開放性的辦學氛圍下，內部審計圍繞資金流，勢必會同校外各種屬性的經濟組織打交道，勢必會同政府審計和中介組織配合發力，勢必要接觸各行業的工作規程和法律制度。這些新情況，就要求審計人員不能仍然埋頭從資金和賬簿里找問題，不能不學經濟形勢和教育政策，囿于高校內部圈子做業務。第四，常規內部審計項目日趨減少。根據高校實際，內審機構主要開展了財務審計、工程審計、固定資產審計、內控審計、和經濟責任審計等幾種類型。近年來由于政府監管力度加大，以及經濟活動職業化要求，常規的一些審計項目逐步交給政府和社會中介來完成。高校財務預算執行情況的審計，一般每兩年都要接受政府的全面審計。大型基建工程和小型維修項目，委托工程交易平臺統一招標，工程竣工決算交由社會中介機構審核。各類教學設備和服務項目交由政府采購中心來統一采購。原來由高校自行組織實施的經濟活動，交給政府和中介后，就執行相關的監管程序和規則。由于超出了內部審計的監督工作范圍和職權，高校勢必就要逐步退出這些領域。第五，對內審技術手段帶來新的挑戰。隨著高校智慧校園的陸續建成，諸如學生管理、教務管理、科研管理、實驗管理、圖書管理、財務管理、檔案管理等行政辦公系統（OA）的運行，高校內部管理各層級基本實現了信息化、無紙化。面對信息技術的嚴竣挑戰，部分審計領域已經出現了進不了門、打不開賬的尷尬局面。無論是提高審計覆蓋面，還是全面提升內審工作的科技含量和質量，都迫切要求對現有的審計方法手段進行全面革新。

三、新常態下高校內部審計工作完善建議

（一）正確處理好幾個關系

（1）內部審計同高校關系。內部審計作為高校治理體系的重要組成部分，在確認和評價高校教學、科研、管理等履職活動，促進高校完善治理、增加價值和實現目標方面，同高校治理目標高度契合。眾所周知，委托代理理論是審計產生的源泉，基于高校內部管辦分離而產生的多重委托代理關系，內部審計必須要緊緊圍繞高校的中心工作，著力解決好高校與下轄職能部門存在的信息不對稱問題，工作上直接為高校負責。

（2）內部審計同管理部門關系。高校內部審計同管理部門分工職責明確，各司其職，各負其責。管理部門負責歸口業務的計劃制定、活動實施、資源使用、過程檢查、效果評價考核等工作。而審計監督是對管理部門履職過程的再控制、再監督，不參與具體的管理細節，通俗而言即只看不干。但在保證受托經濟責任的全面有效履行方面，管理與監督宗旨、目的相同，都是完善組織管理、實現組織目標路徑的兩個維度。內部審計要保持定力，做到幫忙不添亂，建議不參與，就位不越位，管理部門要主動作為不缺位，厘清監督責任與管理責任，防止職責交叉亂作為。

（3）內部審計同外部審計關系。高校部分經濟活動審計交由政府和中介機構完成后，內部審計雖然不再作為監管的直接責任主體，但同政府、中介機構是協同配合關系，在業務上有著撇不清的相似性，在責任上有著無法割裂的連帶性，在目標上有著本源的統一性。無論是哪種外審外包業務，內部審計都要把好第一關，更要把好最后一關，切實維護好學校利益，為校守責、為校服務。所以必須清醒認識到，對高校而言內部外部兩種審計資源是手段與目的的統一，內部審計要發揮好統籌協調作用，充分利用政府審計的權威性、中介審計專業性，共同效力于高校治理。

（4）內部審計監督與服務關系。內部審計不能只為監督而監督，審計監督與服務的關系，是辯證統一的關系，不能生硬割裂其內在邏輯聯系。審計監督的過程，也就是服務的過程，要把審計監督寓于服務之中。要通過對高校內部控制的評價和管理審計、專項審計、效益審計、經濟責任審計等，把評價的情況和審計過程中發現的問題進行深入研究并分析原因，提出合理化建議，促進內控制度的完善，為高校管理層決策當好參謀。

（二）需進行準確定位

（1）要著力于監督各類經濟活動在遵章守紀的軌道上運行。內部審計通過著眼于審查督促高校內部財務管理、基建工程、設備采購、科研經費等各類經濟活動的履職盡責情況，客觀準確地揭示過程管理中不符合財經法紀的行為、效果和態勢，突出問題導向，才能在履行監督職能的同時，促進各項工作在合法合理的軌道上運行。只有聚焦監督主業，提升審計監督的隱性價值，營造出監督無處不在的廉潔聲勢和威懾態勢，內部審計才能有所作為，才能在高校贏得一席之地。

（2）要著力于參與高校治理為各類決策提供專業咨詢。內部審計依托熟悉財稅業務、政策法規的專業優勢和地緣優勢，通過著眼于協助化解高校治理過程中的重點、難點、熱點問題，及時梳理反饋相關部門可能會遇到的問題與困難，并提出具有建設性的防范違紀風險和規避政策誤判的意見和建議，才能體現內部審計為組織增加價值的更高屬性。只有將內部審計有效地嵌入高校治理決策系統，切實為各項工作提供精準的服務咨詢和專業智力支持，才能提升內審服務層次，使其更具職業生命力。

（3）著力于加強內部控制防范廉政風險。內部審計通過著眼于對權力運行的跟蹤監督和制約，確保權力不被濫用或被異化為謀利的工具，使之高效廉潔運行，才能發揮作為內控利器的糾偏、自穩作用，權力才能服務于實現組織的目標價值。只有弛而不息地加強權力在各種資源的分配、管理和使用的過程控制，督促相關部門制定權力清單和責任清單，列明各個環節可能出現的廉政風險薄弱點，內部審計才能從經濟監督上升到政治監督高度，為營造守規矩、講程序、勤作為、敢擔當的清朗審計文化氛圍發揮更大的作用。

（三）需關注幾個著力點

（1）要用審計需求來確定審計供給。長期以來，內部審計在財務管理、基建工程、設備采購以及干部經濟責任等方面開展了卓有成效的審計監督。毫無疑問，這些領域是內部審計的主戰場。但是細究原委，就會發現這些審計項目的選取以及審計目的大都源于內審機構站在自身角度的工作安排，未必契合高校領導層、教職工所關心關注的重點、熱點，由此形成的審計成果可能會是審計人員的孤芳自賞，自然就達不到審計服務目的。為此，要用審計需求來確定審計供給，可以通過校園網、座談會、問卷調查等形式開門納諫廣泛征詢審計意見，同時結合上級部署和高校中心工作選準內部審計項目。重點遴選對高校全局工作有重大影響、與教職工民生利益有重大關切的項目，遴選通過審計能夠明顯提高經濟活動效率、效果和效益性的項目，遴選在現有審計資源、審計環境、審計覆蓋面允許的情況下，能夠切實可行的項目。

（2）不斷提升內審監督的精準力度。目前開展的常規審計中，財務審計著重了解預算宏觀執行情況，工程審計著重審核竣工決算造價，設備采購審計著重監督形式程序，干部經濟責任審計著重披露經費支出明細。因此，這種監督狀態多是面上的關注、節點的關注和形式上的關注，已經不符合當下審計時空全覆蓋的精細化要求，必須要在“精”和“準”上下功夫。所謂“精”，就是要在技術手段上對審計項目審深、審實、審透，見人見事見物。所謂“準”，就是要在審計監督方向上找準問題的癥結要害，一針見血，剝開現象看本質。具體而言，財務審計更應關注自由裁量權較大的經費使用情況，見憑證見發票見簽字。工程審計，更應關注合同執行、設計變更和經濟簽證等過程管理本身的真實性和內在邏輯性，確保形式的合規與經濟實質的統一。設備采購審計，更應關注設備本身技術參數、品牌要求和售后服務有無涉嫌壟斷和排他。干部經濟責任審計，更應關注干部履職情況的主觀努力程度和所負責任的相關性。

（3）適時適度地調整管理程度和監督角度。審計實踐表明，監督關口適時適度前移，通過參與具體的管理策劃、組織控制、檢查驗收等細節活動，雖然能較全面了解管理的背景、現狀和預期等，相對較好地監控管理，降低審計風險，但獨立性必然會受到部分程度的削弱。此時內部審計猶如既是裁判員，還是運動員。所以必須要跳出事務性的管理細節中，游離于管理系統和內控環節之外，適時地對管理的程序、活動的組織、效果的測評等進行檢查并督促。同樣，職能管理部門出于專業技術儲備不足，對經濟管理活動的駕馭能力不強等原因，可以引進外界智力資源為其所用，但作為管理活動責任主體的地位不能偏移，該管的事必須全程負責，該接受監督的要誠心誠意接受審計。通過審慎拿捏管理程度與監督角度，找準管理的關鍵點和審計監督的切入點，做到宏觀與微觀相結合，監督形式與管理實質相結合，使經濟活動有理有節地規范高效運行，共同服務于增加高校價值的目標。

（4）創新內部審計工作方式方法。為適應高校內部審計工作環境的變化，就要改進審計方式方法，高位推動，運用大數據分析、實施大項目審計、構建大格局審計。在審計范圍和對象上，不能僅局限于貨幣資金的管理與使用，要提高審計站位，拓展審計視野，應著眼于經濟活動的立項論證、經費預算、運行模式、監管制度、績效評價以及退出機制等。在審計程序方式上，除了做好傳統的以資金監管為主線的審計取證工作，還要搜集上級批復、資料、數據、影像視頻等，以此核信息、察實情，綜合研判、梳理、考量。在審計方法手段上，要積極借鑒大數據分析等計算機技術，破解部門之間的信息不對稱現象，通過捕獲、挖掘、分析有價值的審計線索，提升審計信息化水平和工作效率。在審計項目安排上，可以沿著資金流、信息流，將涉及到的相關職能部門和二級院系納入同一個項目的審計范圍，綁定“條塊”管理的連帶責任，切實保證審計的全覆蓋和整體質量。在審計資源的配置上，整合政府審計的權威性、社會中介審計的專業性和內部審計的地緣優勢，財務審計由政府審計為主，工程審計外包給社會中介機構完成，固定資產、經濟責任、內控評審交由內部審計來完成，最大限度地實現審計資源的最佳匹配。

（5）探索審計成果新形式和加強成果利用。新常態下的內部審計，由于要對傳統的查賬糾弊等事后監督形式轉型，審計成果自然也就不應拘泥于中規中矩的幾段論。審計成果形式可以是審計報告、情況反映、整改通知、專業咨詢報告、審計要情、審計建議書或專題匯報等多種形式，不拘一格。各種成果形式旨在以最簡潔明了的語言客觀敘述各項工作取得的成果、存在問題及原因、改進措施或建議等，使主管領導或有關部門能夠直截了當地看清問題的實質。亦即哪種成果形式便捷有效能促進工作，就采用何種形式。同時，要以實踐整改、促進、服務、問責為出發點和落腳點，加強內部審計成果的轉化利用。要緊緊圍繞管理過程的核心環節、關鍵節點、落實難點、取得成效和學校關切，通過對證據鏈材料的提煉綜合，以點帶面、切中要害反映大事要情，堅持問題導向，提出涉及體制機制層面的建議，將審計成果轉化為提升高校治理能力的軟實力，上升到推進高校發展管理意志的高度，為領導決策、部門開展工作提供可靠、可行、奏效的依據。還要主動與教代會、紀委、組織和人事部門聯系，借助教代會質詢、紀委問責、組織考核、人事述職形成的合力來推動審計成果的落實運用。加快內部審計轉型，是經濟新常態下高校治理能力、治理體系現代化和審計內涵與職能拓展的內在要求。作為審計工作的新常態，只有牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，創新審計方式，提升精細化審計力度，才能更好地發揮“經濟衛士”的作用。

［1］劉新：《經濟新常態下內部審計價值的提升》，《中國內部審計》2015年第12期。

［2］郎付山：《內部審計在高校治理中的增值效應思考》，《中國內部審計》2015年第10期。

［3］朱智鴻：《完善高校經濟活動管理與審計監督制度問題探析》，《陜西理工學院學報》（社科版）2007年第3期。

（編輯 周謙）