加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中政府與市場的關(guān)系

孫常輝

（黃河科技學(xué)院商貿(mào)學(xué)院，河南　鄭州　453300）

加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中政府與市場的關(guān)系

孫常輝

（黃河科技學(xué)院商貿(mào)學(xué)院，河南鄭州453300）

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的根本特征決定了我國加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)使市場機(jī)制未能充分發(fā)揮作用，相應(yīng)的體制機(jī)制建設(shè)阻礙了發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。建立服務(wù)型政府是政府角色轉(zhuǎn)變的方向。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式；政府與市場；服務(wù)型政府

加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的大局。自1987年中國共產(chǎn)黨第十三次全國代表大會(huì)提出：“使經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)到依靠科技進(jìn)步和提高勞動(dòng)者素質(zhì)的軌道上來”之后，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式一直是我國經(jīng)濟(jì)改革的主線。尤其是“十一五”、“十二五”時(shí)期，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式是我國深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)。雖然提法不同、表述不一，但整體來看，其方向是一致的，并且要求越來越高。同時(shí)要看到，近30年的探索與實(shí)踐，我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中雖然取得了非常大的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)增長速度在全世界名列前茅，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有了根本性優(yōu)化，但發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變也受到諸多阻礙，尤其是我國以政府為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式存在很多弊端，市場機(jī)制未能很好建立，短視行為對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境帶來的危害正構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式已經(jīng)到了攻堅(jiān)階段，如何解決深層次的問題，如何處理好政府與市場的關(guān)系，是當(dāng)前轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的核心課題。

一、處理好政府與市場關(guān)系是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的核心問題

社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)階段，如何處理好政府與市場關(guān)系一直是重大而敏感的話題。我國自從1992年提出建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)以來，市場化改革的步伐一直沒有停止，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出市場對(duì)資源配置起“決定性作用”，是之前“基礎(chǔ)性作用”的重大突破，表明要更加理清政府與市場的邊界①，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式就是要更加突出市場地位，政府職能轉(zhuǎn)變要更加徹底和有效。

雖然我國的市場化進(jìn)程取得了很大的進(jìn)步，但政府的干預(yù)對(duì)市場經(jīng)濟(jì)的影響仍然比較明顯，甚至在某些領(lǐng)域非常突出，如土地、通信、能源等行業(yè)價(jià)格仍然由政府壟斷，無法有效地發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，即使政府努力為適應(yīng)市場的變化而進(jìn)行調(diào)整，但這種調(diào)整受不完全信息和政府決策能力的影響。在投資領(lǐng)域則更甚，政府財(cái)稅政策引導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，導(dǎo)致一些行業(yè)在稅收優(yōu)惠和刺激政策的影響下，一味擴(kuò)張規(guī)模，導(dǎo)致產(chǎn)能過剩、環(huán)境遭到重大破壞。

政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型在市場經(jīng)濟(jì)薄弱的國家和地區(qū)是常見的一種模式，但卻不是成功的模式。從上個(gè)世紀(jì)70年代開始，處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的蘇聯(lián)提出經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變目標(biāo)，制定了詳細(xì)的五年計(jì)劃，并一直實(shí)施到其解體，但最終未實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)化。例如在上個(gè)世紀(jì)七十年代的韓國，政府提出重工業(yè)化戰(zhàn)略，雖然對(duì)其國民經(jīng)濟(jì)增長和國力提升起到了明顯的提振作用，但無法掩蓋政府扶持的很多產(chǎn)業(yè)最終失敗的局面。國際金融危機(jī)更加助長了政府主導(dǎo)的改革進(jìn)程，很多國家甚至傳統(tǒng)的市場化國家，提出一系列具有濃厚政府主導(dǎo)色彩的政策和措施，但其導(dǎo)致的不良后果至今仍在發(fā)酵。我國在過去十幾年中，地方政府也曾大力推進(jìn)個(gè)別行業(yè)的建設(shè)，例如電解鋁行業(yè)、風(fēng)力發(fā)電、光伏產(chǎn)業(yè)，但隨著宏觀經(jīng)濟(jì)的變化和國際國內(nèi)市場的萎縮，這些行業(yè)無一例外遇到了巨大的危機(jī)，這實(shí)質(zhì)上也表明了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的失敗。分析其原因，這是強(qiáng)政府與弱市場的結(jié)合無法避免的結(jié)果，市場作用得不到充分發(fā)揮，政府行使過多職能，最后必然導(dǎo)致政府失靈。因此，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)下的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，雖然是由政府提出和主導(dǎo)的，但不能忽略培育市場、推出應(yīng)該由市場發(fā)揮作用的領(lǐng)域。

二、處理好政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵在于政府角色轉(zhuǎn)變

在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式過程中，中央政府和各級(jí)地方政府具有舉足輕重的地位，因?yàn)樗粌H是政策的制定者，而且是監(jiān)督者，甚至執(zhí)行者。因此處理好政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵在于政府角色轉(zhuǎn)型。尤其是當(dāng)前仍然存在的政府角色錯(cuò)位和市場機(jī)制不完善等問題，急需政府角色轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場的決定性作用。

1、政府存在調(diào)節(jié)功能錯(cuò)位和角色錯(cuò)位

在政府管理和經(jīng)濟(jì)監(jiān)管中存在大量的不作為和作為失當(dāng)，效率低下。主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面的錯(cuò)位，一是調(diào)節(jié)功能錯(cuò)位。對(duì)于市場的運(yùn)作，政府應(yīng)該尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律，按照市場運(yùn)作的內(nèi)在機(jī)制，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來實(shí)施市場調(diào)節(jié)。但政府規(guī)制往往逆市場而動(dòng)，仍繼續(xù)使用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的一些控制措施，利用行政權(quán)力配置資源，導(dǎo)致價(jià)格機(jī)制失靈②。其中最典型的就是土地管理過程中的招商引資政策。另外，市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在缺陷會(huì)導(dǎo)致貧富差距擴(kuò)大。政府對(duì)市場經(jīng)濟(jì)中的這種后果應(yīng)該實(shí)施“逆調(diào)節(jié)”，建立國家收入再分配的調(diào)節(jié)機(jī)制，協(xié)調(diào)整個(gè)社會(huì)的利益，實(shí)現(xiàn)利益的和諧，但政府的規(guī)定恰恰是“順調(diào)節(jié)”的活動(dòng)，導(dǎo)致貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大。

二是角色錯(cuò)位。在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中，政府應(yīng)該扮演什么樣的角色值得探討，首先可以肯定的是，政府應(yīng)該為每個(gè)經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造一個(gè)公平的制度環(huán)境。但在改革進(jìn)程中，我們發(fā)現(xiàn)政府的這種角色定位并不清晰。維護(hù)正常秩序者往往成為“運(yùn)動(dòng)員”，和其經(jīng)濟(jì)主體不平等競爭。政府行政壟斷現(xiàn)象大量存在。到目前為止，仍有大量行業(yè)屬于行政壟斷，民間資本不允許進(jìn)入，或者門檻很高。政府也不能平等對(duì)待，帶有明顯的利益偏差。例如，在處理勞資關(guān)系時(shí)，往往偏向于資本方；在大、中、小企業(yè)關(guān)系中有利于大企業(yè)，鼓勵(lì)集中和壟斷；在國有企業(yè)與民營企業(yè)關(guān)系中，重點(diǎn)支持國有企業(yè)。諸如此類，這樣的角色錯(cuò)位，造成人為的不公平競爭。

2、行政干預(yù)導(dǎo)致要素市場不完善

相對(duì)于商品領(lǐng)域的市場化進(jìn)程而言，要素市場因?yàn)槠涫袌鎏卣魇艿叫姓深A(yù)的影響更大。尤其是資金、土地等生產(chǎn)要素市場發(fā)育滯后，沒有形成良好的價(jià)格形成機(jī)制，出現(xiàn)價(jià)格扭曲。以土地為例，大部分土地都在政府手中，而土地尤其是城市土地轉(zhuǎn)讓收入是政府的重要財(cái)政收入，和舉足輕重的考核影響因素。因此一些地方政府在出售土地時(shí)以較低價(jià)格作為吸引項(xiàng)目的砝碼，土地價(jià)格偏離市場選擇，結(jié)果大量的土地資源被用做不合理的投資，土地利用效率低，浪費(fèi)嚴(yán)重。此外，中國的資本市場還不發(fā)達(dá)，導(dǎo)致社會(huì)資金配置不當(dāng)。目前，企業(yè)需要的資金主要來自銀行貸款。但我國的利率市場化才剛剛起步，政府放松利率管制還不完善，對(duì)信貸資金的去向控制比較嚴(yán)格。銀行作為政府金融政策的具體執(zhí)行者，必須按照政府的要求分配信貸資金，而國有企業(yè)是最大的受益者，很容易得到貸款，甚至是成本極低的貸款。低成本的信貸或者無風(fēng)險(xiǎn)的信貸導(dǎo)致國有企業(yè)樂于投資能更快見到效益的擴(kuò)大規(guī)模、粗放式增長上，而不愿意大量投入科技研發(fā)、承擔(dān)研發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。相反，個(gè)體企業(yè)、民營企業(yè)獲得銀行融資更加困難，許多國有企業(yè)存在的特權(quán)，對(duì)民營企業(yè)特別是個(gè)體私營企業(yè)具有巨大的擠出效應(yīng)。另外，國有企業(yè)與非國有企業(yè)相比，在制度上的缺陷無法消除，使資金流向國有企業(yè)，效率低下。總的結(jié)果是由于存在這樣一個(gè)非市場配置的資金，利用資源的效率低下，甚至是無效的。

3、目前的財(cái)稅政策等制度安排不利于經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變

現(xiàn)行的稅收制度以增加財(cái)政收入為導(dǎo)向，這對(duì)于稅收水平高的重工業(yè)尤其對(duì)資源型產(chǎn)業(yè)粗放式增長有巨大的推動(dòng)作用，甚至有些地方政府會(huì)容忍一些高污染項(xiàng)目，對(duì)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重視程度不夠。例如，國家征收資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)，反映了礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益。但稅收的計(jì)算方法不合理。以煤炭資源為例，資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)與企業(yè)煤炭開采數(shù)量和銷售收入密切相關(guān)，不利于鼓勵(lì)企業(yè)改進(jìn)開采方式和節(jié)約資源，甚至?xí)?dǎo)致資源浪費(fèi)。

4、現(xiàn)行干部政績考核和提拔任用體制影響著經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變

長期以來，中央對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考核過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)增長率，忽視了在經(jīng)濟(jì)總量增長背后消耗的能源和對(duì)環(huán)境的破壞程度，忽視了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與可持續(xù)性，從而客觀上放任和促進(jìn)了地方的粗放型增長模式的擴(kuò)大。在目前的評(píng)價(jià)體系中，政府官員為追求政績，會(huì)千方百計(jì)加大投資。由于政府官員任期較短，往往會(huì)忽視長期評(píng)估，而注重短期效果，如大量的市政建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施投資，甚至不惜引入對(duì)環(huán)境資源有嚴(yán)重污染的項(xiàng)目。而更應(yīng)該得到政府關(guān)注和投資的民生項(xiàng)目，如教育、醫(yī)療、住房保障等領(lǐng)域，因?yàn)橹芷陂L、投入大，地方政府反而不愿意增加投資。這使得我國經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力主要來源于投資，造成大量的能源消耗和資源浪費(fèi)。

三、加快政府轉(zhuǎn)型，建立服務(wù)型政府

建立服務(wù)型政府是當(dāng)前實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型的一個(gè)重要方向。要改變由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，更好發(fā)揮政府在宏觀調(diào)控方面的職能，更加強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能。

1、創(chuàng)新政府管理機(jī)制

宏觀調(diào)控是政府的主要經(jīng)濟(jì)職能。加快政府職能轉(zhuǎn)變，就要使各級(jí)政府把重點(diǎn)放在全局性、戰(zhàn)略性的計(jì)劃性事務(wù)上，重視宏觀管理、間接管理。要改變過去政府大包大攬的做法，把該由企業(yè)完成的交給企業(yè)，該由行業(yè)協(xié)會(huì)和中介組織管理的交給這些組織。特別是在經(jīng)濟(jì)管理中，管理經(jīng)濟(jì)必須轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)經(jīng)濟(jì)，目的是解決市場不能解決的問題，維護(hù)良好、公正的市場秩序。要理順各地區(qū)、部門之間的職能關(guān)系，對(duì)各自的職責(zé)范圍進(jìn)行合理界定，避免權(quán)責(zé)不分，避免責(zé)任真空，也要避免政出多門。通過改善管理、轉(zhuǎn)變職能、提高效率，真正創(chuàng)新政府管理機(jī)制。

2、創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制

政府決策一定要尊重科學(xué)、尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律。政府不僅要考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，而且要注重可持續(xù)發(fā)展；不僅要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而且要關(guān)注環(huán)境保護(hù)和社會(huì)進(jìn)步。對(duì)于重大決策，要建立科學(xué)、民主的決策機(jī)制，要充分做好調(diào)查研究，避免“一言堂”。要深入了解人民群眾切實(shí)關(guān)心的問題，集中大家的智慧。對(duì)于重大決策失誤、違反科學(xué)決策程序的責(zé)任者要視造成的損失追究責(zé)任，并有追溯效力追究。要探索建立完備的公示和聽證制度，充分利用當(dāng)前信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的便利，讓更多人參與到?jīng)Q策咨詢中，保證公民的知情權(quán)和參政議政權(quán)利。最大限度減少因個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)決策失誤導(dǎo)致的盲目投資和建設(shè)。

3、創(chuàng)新政績考核機(jī)制

在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的過程中，應(yīng)將節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)作為重點(diǎn)指標(biāo)或者作為不可缺少的目標(biāo)考核。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)、結(jié)構(gòu)調(diào)整產(chǎn)生沖突時(shí)，首先要保證后者而不是前者。要制訂切實(shí)可行的指標(biāo)體系，量化各級(jí)政府職責(zé)，制定限制政策和激勵(lì)措施，引導(dǎo)各級(jí)政府形成良好的目標(biāo)導(dǎo)向，形成科學(xué)的“成本—效率—收益”思維。各級(jí)政府要轉(zhuǎn)變政績觀，以為人民服務(wù)、對(duì)歷史負(fù)責(zé)的態(tài)度做實(shí)事。

注釋

①袁恩楨：從市場的基礎(chǔ)性作用到?jīng)Q定性作用的演變［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2014（1）.

②姚先國：浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型——經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)換的制度條件［J］.浙江社會(huì)科學(xué)，2005（4）.

（責(zé)任編輯：胡春雨）

2015年度河南省軟科學(xué)研究項(xiàng)目，河南省轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的時(shí)序階段與難點(diǎn)研究，編號(hào)：152400410004。