“多規合一”中的治理轉型思考

朱春燕，丁　瓊

（江蘇普萊寧城市規劃設計有限公司，江蘇　南京　210003）

“多規合一”中的治理轉型思考

朱春燕，丁瓊

（江蘇普萊寧城市規劃設計有限公司，江蘇南京210003）

“多規合一”作為一種面向實施管理的銜接統籌工作，其落腳點是城市管理者的內部協調，以避免“多規”不協調導致的社會經濟發展和城市建設效率低下，而這又恰好是對城市治理轉型的積極回應。本文基于“多規合一”的理論與實踐研究，探討了城市治理轉型在規劃編制實施中的主要體現，主要包括前多規融合期的行政推動和制度保障、后多規融合期的現代化治理這兩個方面的內容。

多規合一；三規合一；治理；轉型；政策

一、“多規合一”與城市治理的內涵聯系

1、“多規合一”的內涵演進

早在1990年，就有學者開始研究土地利用規劃（一般簡稱“土規”）和城市規劃（一般簡稱“城規”）的銜接路徑，從兩種規劃的法律地位、規劃體系、審批辦法、規劃目標等多方面探討“兩規合一”的必要性和可能性［1］。自“十一五”起，“五年計劃”開始改為“五年規劃”，發改系統組織編制的國民經濟和社會發展規劃（一般簡稱為“經規”）也開始更加注重城市發展引導的戰略性和空間性，“三規合一”成為新的研究課題［2］。隨著市場經濟體制的進一步完善，城市發展面臨的環境越來越復雜，越來越多的城市管理部門從各自領域組織編制指導城市發展的各類規劃，一方面為城市健康發展提供了科學引導，另一方面，這些規劃針對不同的規劃目標，遵循不同的法律法規依據，各成體系、各有側重，在同一空間上存在較大差異甚至相互矛盾，彼此之間的不協調，影響并制約了規劃效力的發揮，甚至對經濟社會發展帶來制約，衍生出空間管理無序、土地資源浪費、環境保護失控等眾多問題。基于這樣的背景，“多規合一”成為新型城鎮化過程中促進社會經濟和城鄉建設可持續發展的迫切需要。

學術界對“多規合一”的研究大多集中在兩個方面，一是統一的技術平臺，二是行政管理層面的統籌協調。目前對于“多規合一”的普遍共識是，“多規合一”并不是一個純粹的技術性規劃，而是一種面向實施管理的銜接統籌工作，致力于空間規劃領域的制度創新和城鄉建設導向的治理創新。

2、城市治理與治理轉型

“城市治理”最早是公共管理學的概念，強調以政府為主導的多元主體對城市公共事務的管理。“在現代城市中，對公共事務的最佳管理和控制已不再是集中的，而是多元、分散、網絡型以及多樣性的，這就涉及中央、地方、非政府組織、個人等多層次的權利和利益協調——這種由各級政府、機構、社會組織、個人管理城市共同事務的諸多方式的總和就是城市治理”［3］。城市治理，不僅包括城市政府各部門對于其相關領域的行政管理事項，也包括企業、社團等其他多元主體對于城市發展良好愿景實現的建設性協作［4］。

自改革開放以來，市場經濟體制逐步完善，社會經濟發展環境日趨復雜，尤其是當前我們所面臨的“新常態”，經濟結構轉型、經濟增速放緩等表征的經濟基礎“軟著陸”深層次地影響了社會、政治、文化等“上層建筑”，與城市治理密切相關的政府與企業關系、政府與社會關系、政府與政府之間的府際關系都在發生著重大變化，城市治理轉型的呼聲也越來越高［5］。中國共產黨第十八屆三中全會公報指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”［6］。可見城市治理轉型已經上升為國家戰略。

3、“多規合一”與城市治理轉型的內涵聯系

各類規劃，反映的是對于城市未來發展導向的引導、與管控相結合的綜合治理藍圖和前瞻性方案策略，其中包含著社會經濟發展思路、空間構建設想和土地生態等各類資源要素的保護和開發策略。從城市治理的角度來看，各類規劃是基于技術理性形成的治理決策參考，通過政府各部門對規劃的有效實施來落實治理過程。規劃的技術理性還包括在規劃編制過程中對多元主體利益的協調，一定程度上反映了城市治理自下而上的民主性。

從城市治理的角度來看，“多規合一”首先反映了城市政府各部門作為城市管理者的內部協調，其協調的基本目標是避免“多規”不協調導致的社會經濟發展和城市建設效率低下，而這又恰好是對城市治理轉型的積極回應。本文的研究目的即在于此，基于“多規合一”的理論與實踐研究，探討城市治理轉型在規劃編制實施中如何積極有效地響應。

二、“多規合一”所體現的治理轉型需求

1、新常態下，五位一體、統籌兼顧的可持續發展需求

從職能邊界來看，發改系統主導編制的“經規”一直以來都被視為國家意志和國家政治使命的映射，是黨和政府對國民經濟和社會中長期發展的戰略部署，是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據。“土規”是一種功能性政策分區，其內容主要是空間管理策略，對具體用地進行管制區劃，作用突出體現在對建設用地規模、耕地保有量和基本農田保護等指標的剛性約束上。“環規”為城市區域發展方略的制定提供生態環境本底的專業技術型支持，劃定城鄉發展建設不可逾越的生態紅線。“城規”的主要功能是統籌安排、具體確定城市空間結構、城市建設用地內部各項用地比例和空間布局。現行的多個規劃代表不同的發展與管控導向，存在著一定的職能邊界互補性。

新常態下，經濟下行壓力加大、結構調整需求加強，宏觀環境的變化要求城市治理在總體思路上能夠更加堅定地調結構、促轉型，按照“五位一體”的總體布局原則統籌兼顧。“多規合一”是充分順應當前發展形勢和發展需求的新方向，通過各類規劃職能邊界的有機互補，有效提高土地使用效率、經濟發展效率和城市空間的利用效率，更加全面地統籌考慮資源環境與社會經濟發展等因素，實現城市治理中的統籌協調與可持續發展目標［7］。

2、推進治理能力現代化的行政管理體制改革要求

深化行政體制改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分［8］。加快政府職能轉變，優化政府組織機構，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，是治理能力現代化導向的行政管理體制改革的明確要求。

法律法規及國務院規范性文件中明確的幾類規劃（經規、城規、土規、環規等），橫向由發改委、住建部、國土部、環保部等部門歸口管理，縱向涉及從國家到地方、區域到城市等多個層級，尚未形成統一有序的格局。橫向部門規劃事權的不一致，深層次的原因是部門之間的利益協調和技術儲備都還不到位，反映到城市空間就表現為規劃之間的矛盾，這種矛盾反映出政府管理體制上條塊分割的弊端，尤其需要通過“多規合一”的路徑來實現行政管理體制改革。

3、市場主體對科學高效行政審批管理的基層訴求

在現行體制下，積極參與到城市建設與發展過程中的市場主體，從項目立項到實際完成，大多都會涉及土地、城建、環保等多方面的行政審批。“多規”的不協調，導致項目落地需要涉及多部門間協調繁復的流程，時間成本巨大。改變行政審批程序繁瑣、效率低下的現象，已經成為市場主體對科學高效行政審批管理的基層訴求。從這個意義上來講，通過“多規合一”來搭建業務協同平臺，優化建設項目的前期生成流程及后續審批流程，進一步清理審批項目、簡化審批環節、壓縮審批時限、規范審批行為，推進審批體制改革和機制創新，也正是城市治理轉型需求的積極反映和有效落實［9］。

三、“多規合一”導向的治理轉型路徑——基于多案例的經驗總結

“多規合一”所體現的城市治理轉型工作實踐，更多地表現為城市管理部門利益的整合，一方面需要地方政府的創新與開拓精神，另一方面需要國家在政策和制度層面的積極引導。

1、國家層面的政策和制度引導

2003年10月，國家發改委在江蘇蘇州、福建安溪、廣西欽州、四川宜賓、浙江寧波、遼寧莊河六個地市縣試點國民經濟和社會發展規劃、土地利用規劃和城市總體規劃的“三規合一”，試圖將土地利用規劃和城市總體規劃作為專項規劃納入發展規劃體系中。但由于缺乏相對應的體制機制改革創新措施，地方政府實施難度較大，沒有實現預期的改革成效，只是在技術層面引起了廣泛的實踐性討論。部分發達地區在城市空間規劃的編制中反映了“三規合一”的技術性思考［10］。

在隨后的十年時間里，廣東、浙江、重慶、上海、湖北等省市在規劃編制層面陸續推出“土規”與“城規”的“兩規協調”試點，地方政府同時也在自下而上地向國家部委爭取空間管理政策和權限。2008年，國土部和住建部在浙江召開“兩規協調”推廣會，討論的焦點仍然集中于規劃編制經驗的總結，在“兩規協調”的規劃實施層面，并未形成十分明確的體制機制保障。

2013年之后，“多規合一”再次進入國家推動期。2013年底，中央城鎮化工作會議提出了“建立空間規劃體系，推進規劃體制改革”的任務。2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》公布，明確提出加強城市規劃與經濟社會發展、主體功能區建設、國土資源利用、生態環境保護、基礎設施建設等規劃的相互銜接，對于有條件的地區推動經濟社會發展總體規劃、城市規劃、土地利用規劃等“多規合一”。2014年4月，國務院批轉發改委《關于2014的年深化經濟體制改革重點任務意見》（國發［2014］18號），強調推動“多規合一”、開展市縣空間規劃改革試點是2014年重點任務之一。2014年8月，國家發改委、國土部、環保部和住建部聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，確定了28個“多規合一”市縣單位，要求在規劃編制、實施管理、體制機制改革等多方面積累試點經驗，為全國性推廣提供實踐性技術支持。

2、地方實踐案例簡介

各地“多規合一”的實踐工作，結合了當地的地域文化特色和地方管理實際，在實踐創新主導內容上也各有側重。本文的研究聚焦于城市治理轉型方向，強調在“多規合一”的實踐過程中，無論是規劃體系的構建、規劃技術的創新還是規劃的實施管理，都要能為實現城市治理轉型的行動落實目標。從這個角度來看，廣州和廈門的“多規合一”實踐案例，最具有借鑒意義和推廣價值。

（1）廣州“三規合一”實踐介紹。廣州市“三規合一”工作的基本思路是，通過對比發現原“三規”中相互矛盾的用地，分析明確其形成原因，進而分別對“三規”進行調整優化，并利用土地規劃的彈性政策，經規范程序將“三規”調整優化成果法定化，最終達至“三規”協調乃至合一。

在技術體系上，通過“三上三下”三個階段推進，完成“五個一”的成果：一張藍圖，一個信息平臺，一個協調機制，一個技術標準，一個管理規定。通過建設用地規模控制線、建設用地增長邊界、生態控制線、產業區塊控制線、基本農田控制線的確定劃定藍圖框架，以實現節約集約用地、生態優先、精明增長的目標。信息聯動平臺采用“1+3”分布式架構，即一個公共平臺，以及規劃、國土、發改三個業務子系統。信息聯動平臺以“三庫一中心”數據支撐模式實現跨部門信息共享。“三規合一”成果數據以及各部門的規劃、計劃和審批數據均實施動態更新，確保各部門能及時獲取當前有效的信息，實現跨部門規劃、計劃和審批數據共享。協調機制包括多規融合過程中的部門聯動和項目落地整合流程陽光審批的保障，以提高多規融合推進效率和行政審批工作效率為目標。技術標準和管理規定是成果的法定化形式，確保“三規合一”的成果納入到法定成果范疇，強化建設項目管理推進和建設項目落實。

在工作組織上，廣州市委市政府高度重視“三規合一”工作，其推進實施完全依靠強有力的行政力量推動。在市級層面成立廣州市“三規合一”工作領導小組，同時建立工作領導小組會議制度，推進“三規合一”工作。在區（市）級層面配套成立相應的推進組織機構，各區（市）參照市“三規合一”工作架構，分別設立區領導小組及辦公室，向市領導小組負責。區領導小組下設辦公室，由區規劃、國土、發改三個部門主要領導及相關技術力量組成，建立“每周一報”、定期工作例會等制度，負責與市“三規合一”辦公室對接技術問題，制定試點區工作計劃與“三規合一”具體工作內容。

（2）廈門“多規合一”實踐介紹。廈門“多規合一”工作于2014年初開始啟動，其工作目標是，通過“多規合一”建立統一的空間規劃體系，實行統籌發展，推進城市治理體系和治理能力現代化。目前已完成“一張藍圖”的編制，并在此基礎上，構筑了“一個平臺”，推行審批“一張表格”，正在完善與之配套的運行機制。通過“一張圖”落實“美麗廈門”提出的空間發展戰略：以國民經濟與社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃、環境總體規劃為基礎，協調林業、水利、農業等部門規劃，梳理各類規劃差異矛盾，在一張圖上共同劃定各類控制線。全市形成統一的信息共享和管理平臺，通過政務網絡接入各區和各委辦局，實現業務協同，保障空間信息共享，在此基礎上開展項目生成和審批的業務協同作業，支持流程再造，提高行政審批效率。“一張表”是建設項目統一受理和審批表，將項目審批全流程分為五個階段：用地規劃許可、工可批復及工程規劃許可、施工圖審查、施工許可和竣工驗收，在用地規劃許可階段已經形成了“一表式”的審批模式，之后四個流程也將依托業務協同平臺開展。目前正在配套完善的“一套機制”包括一系列提供政策支撐和規范指引的運行機制、為“一張表”審批提速創造條件的項目生成機制等。

在工作組織上，廈門也是通過自上而下的行政力量推動工作開展。市委書記領銜領導小組，主要參與部門領導構成領導小組辦公室，各部門精干力量構成專責小組，再通過技術單位實現技術力量的保障，有效地保障了“多規合一”工作的推進效率。

3、實踐經驗總結

上述兩個案例的共同點在于，無論是技術體系還是工作組織，“多規合一”都離不開行政力量的推動，最終都回歸到行政管理體制的改革上。技術層面對于各種矛盾的協調，讓這種自上而下的城市治理轉型具備了充分的科學合理性，能夠有效地實現“五位一體”統籌發展和治理能力現代化的目標。“多規合一”工作中的城市治理轉型經驗，主要表現在以下兩個方面。

（1）前多規融合期的行政推動和制度保障。通過行政指令、溝通磋商、討論交流、咨詢參與等形式，在“多規融合”工作的各個階段進行充分協調直至達成共識，使“多規合一”工作成果成為各相關方共同認可、遵守的社會契約和公共政策。這個過程一般需要自上而下的行政力量推動，一般的做法是成立由市主要領導牽頭負責的“多規合一”改革工作領導小組，下設辦公室和專責小組。領導小組負責統籌協調“多規合一”重大問題與決策，辦公室及其專責小組具體負責推進“多規合一”工作。再輔以技術力量的支撐，形成集行政推動與技術保障為一體的推進團隊，一方面能夠自上而下地推動行政體制改革，另一方面能自下而上地通過技術因素保障治理轉型的科學合理性。此外，在前多規融合期，須建立法律保障機制。推進規劃控制線立法，將“多規合一”劃定的生態紅線、建設用地增長邊界等控制線納入地方立法，形成條例；以政府規章形式明確“多規合一”控制線管理主體、管控規則、修改條件和程序，規范和強化規劃的嚴肅性和權威性。

（2）后多規融合期的現代化治理。“多規融合”落實到城市治理轉型的實際功能，主要表現在行政審批效率的提高方面。首先，以“多規合一”工作為契機，深化行政審批制度改革進程，實現全方位、全過程的體制機制改革，真正做到“一張藍圖干到底”。以應用為導向，建立部門業務協同平臺：在“一張圖”的基礎上，依托業務協同平臺，一方面實現空間信息共享，另一方面開展項目生成和審批的業務協同作業，支持流程再造，提高行政審批效率。簡化報審模式，轉變審批理念，通過“一站式”受理部門的主動操作，將“被動審批”轉變為“主動推送”。然后，通過編制、審批、監督“三權”分立的形式，保障治理過程的公平公正。抽調專業人員設立獨立的規劃監督部門或在人大常委會下設規劃監督委員會，負責監督反饋規劃執行情況，以更加全面地保障城市治理現代化目標的實現。

［1］顧京濤、尹強：從城市規劃視角審視新一輪土地利用總體規劃［J］.城市規劃，2005（9）.

［2］王凱：全國城鎮體系規劃的歷史與現實［J］.城市規劃，2007（10）.

［3］顧朝林：發展中國家的城市治理研究及其對我國的啟發［J］.城市規劃，2001（9）.

［4］袁政：城市治理理論及其在中國的實踐［J］.學術研究，2007（7）.

［5］張京祥、陳浩：空間治理：中國城鄉規劃轉型的政治經濟學［J］.城市規劃，2014（11）.

［6］江必新：推進國家治理體系和治理能力現代化［N］.光明日報，2013-11-15.

［7］劉陽：國土部選擇部分市縣探路三規合一［N］.中國房地產報，2014-02-16.

［8］中央編辦理論學習中心組：深化行政體制改革，推進國家治理體系和治理能力現代化［J］.求是，2014（3）.

［9］蘇文松、徐振強、謝伊羚：我國“三規合一”的理論實踐與推進“多規融合”的政策建議［J］.城市規劃學刊，2014（6）.

［10］顧朝林、張曉明、劉晉媛等：鹽城開發空間區劃及其思考［J］.地理學報，2007（8）.

（責任編輯：張瓊芳）