簡論我國地方旅游委改革的三種價值取向

何子文

（韶關學院旅游與地理學院，廣東　韶關　512005）

簡論我國地方旅游委改革的三種價值取向

何子文

（韶關學院旅游與地理學院，廣東韶關512005）

面對大旅游大管理的發展新要求，目前的旅游管理體制也逐漸暴露出其弊端。本文基于上海、桂林、杭州、北京和江西等省市旅游委改革經驗的回顧與討論，總結了當前地方旅游委改革的三種價值取向，認為旅游委的改革，需要根據本地實際，深入理解當今大旅游大管理的特點，選擇合適的管理制度安排，推進本地區大旅游的發展。

旅游委；大旅游；體制改革；價值取向

一、地方旅游委改革的問題背景

我國實行政府主導下的旅游開發管理模式，是我國三十多年來旅游健康快速發展的重要經驗之一，從國家旅游總局到各省、市、縣（區）旅游局四級旅游行政管理系統，圍繞旅游基礎設施建設、旅游資源的規劃開發與保護、旅游評定體系的標準化建設、旅游法律法規體系建設以及地方旅游市場秩序的日常監督管理等方面，做了大量的工作，為我國旅游業的發展營造了良好的發展環境，在構建一個完善的旅游市場體系方面提供了有力的制度支持。在2001年1月，國務院召開全國旅游發展工作會議，專門下發了《國務院關于進一步加快旅游業發展的通知》，其中特別強調了以市場為基礎配置旅游資源，實施政府主導型旅游發展戰略。

但隨著我國旅游業的進一步發展和面對大旅游的發展新要求，由政府主導的旅游發展模式日益凸顯出諸多方面的體制性負面影響。這種負面影響主要表現為旅游實際管理工作中的“政府失靈”現象①，即政府在處理與旅游市場的關系時所表現出來的職責關系不明確甚至混亂。具體表現：政府與企業的產權關系邊界模糊，習慣于大包大攬或過度干預，既加重了政府的不合理負擔，也使旅游企業缺乏獨立自主性。另一種情況則是旅游管理過程中因部門利益出現各自為政、多頭管理的情況；或者因管理不到位、工作推諉扯皮等形成管理真空地帶。“政府失靈”現象致使旅游公共政策低效或無效，不利于資源合理有效配置，使得市場秩序混亂，影響旅游業可持續發展。

就旅游管理體制如何改革的問題，有研究者概括出政府旅游管理職能定位的擴權、劃界、協調三種思路②。也有學者認為理想的旅游管理模式可以劃分為權威性、職能性、自治性三個層次，深化旅游管理體制改革，即建立和完善這三個層次的旅游管理體制③。當然這都是一些很好的改革構想，然而現實中旅游委的改革也存在一些具體的問題：第一，旅游委是否充分認識到了旅游管理中“政府失靈”的問題？政府是如何應對和處理這一問題的？第二，地方政府改旅游局為旅游委的改革動力或出發點是什么？第三，基于地方政府立場，旅游委改革的主要內容和重點是什么？第四，改革的成效如何？怎么看？

自1997年以來，包括上海、桂林、杭州、北京、云南在內的一些省市地方政府先行先試，圍繞地方旅游委改革的問題進行了諸多探索。本文在簡要回顧這些代表性省市旅游委改革方式的基礎上，嘗試歸納提煉各地旅游委改革的三種價值取向。

二、地方旅游委改革的經驗模式

針對旅游業發展中存在的體制性問題，包括上海在內的一些省市試圖通過成立新的旅游委以理順旅游管理中的權責關系，既解決管理失靈和決策低效等負面問題，也適應旅游發展的新情況、新要求。

1、上海市旅游委的改革探索

上海市旅游管理體制的改革走在全國的前列，早在1997年初，上海市政府就做出決定，對上海市原有的旅游管理體制進行改革，成立上海市旅游事業管理委員會和中共上海市旅游事業工作委員會，統籌協調和全面領導上海市旅游業的發展。市政府下轄的旅游局、商業局、交通辦、園林局和新亞集團等單位均為委員會成員，錦江、華亭、衡山三大旅游集團公司和佘山國家旅游度假區由旅游事業管理委員會領導，上海市副市長兼任旅游事業管理委員會主任，形成了以旅游、商業、交通、園林等部門共同組成的大旅游管理體制。1999年3月，組建上海市旅游工作黨委和市旅游事業管理委員會，對上海市旅游業實行市、區（縣）兩級管理體制。另外，由市旅游委牽頭，市計委、市建委等19個部門參加成立了上海假日旅游工作協調領導小組，配合黃金周假日旅游市場的管理。2003年，上海市實施新一輪機構改革，不再設立市旅游工作黨委。2008年，上海市旅游事業管理委員會重新更名為上海市旅游局。

從上海市成立旅游事業管理委員會的體制改革可以看出：一是改革的出發點是通過旅管委加強政府部門及市屬旅游企業之間的工作聯系，統籌協調上海市旅游事業發展。二是體制改革的重點內容是成立以副市長兼任主任的旅游事業管理委員會，以達到強化旅游管理部門權威、增強其宏觀統籌協調的職能。三是改革的目標是以旅游事業管理委員會為主體架構，構建一個由多部門共同參與的大旅游管理體制，提升上海市旅游產業的市場化水平。四是其特點明確了旅游局與商業、交通、園林等部門的行政及業務關系，標志著上海市旅游管理方式由單一部門管理向多部門綜合管理的轉變。

2、桂林市旅游委的變與不變

桂林市旅游管理體制的改革也起步較早，1998年桂林即成立了旅游管理委員會和中共桂林市旅游工作委員會，旅游管理委員會由主管旅游的副市長任主任，以市計委、公安局、旅游局、園林局、桂林港監處、陽朔縣政府、市旅游發展總公司等16家單位為委員單位。作為市政府的職能部門，旅游管理委員會由旅管委、旅工委行使市旅游局原有的全部職能（旅游局原機構撤銷，但保留牌子）。

旅管委的工作開展，主要通過四種運作方式④：一是市政府授權。如旅游建設項目的審批權。二是通過委員單位委托。如在旅游價格方面，由旅管委提出旅游方面的定價、調整和對外報價的意見，并與物價部門協商，按權限報批。三是工作協調聯動機制。對一些其他單位不便委托的、但與旅游業務有關的事務，旅管委通過例會或辦公會等形式，形成決議、決定并要求有關委員單位在自己的職責范圍內，組織力量貫徹執行；或根據工作需要，旅管委臨時抽調委員單位的有關工作人員參與相關的旅游管理業務。四是實行工作目標責任制。根據旅管委總的工作職責和要求，各委員單位及其兼職委員，要明確其在旅管委會應發揮的作用和所要履行的職責，由旅管委與委員單位或委員根據各自職責，簽訂責任書，形成有效的制度約束機制。

1999年底，桂林市在總結先前旅游管理委員會改革經驗的基礎上，成立了新的旅游產業發展指導委員會，由桂林市長兼任委員會主任，有專職副主任和專職工作人員約10人，下設辦公室，直接對市委、市政府負責，下轄3個組，即協調與督查綜合組、規劃與建設工作組、改革與發展政研組。

桂林市旅游管理體制的改革與上海市旅游委的改革相比，體現出了一些共同點：一是體制改革的著眼點是強化旅游管理部門的權威，組建由多部門參與的旅游委。二是旅游委的主要職能是統籌協調本地旅游業的發展。三是改革過程中原旅游局機構及人員并未取消，而是改換門庭，作為新成立的旅游委的主體構成部門。四是無論是上海市旅游事業管理委員會還是桂林市旅游管理委員會，此后都被重新改組更名。這一現象值得反思。而不同之處是桂林市旅游管理委員會為提高工作成效，建立了相應的授權機制、工作例會、聯席辦公會議制度和成員單位工作目標責任制，體現了更高的組織制度化水平。桂林市在1999年底再次啟動旅游產業發展指導委員會的改革，反映出在依托旅游局進行旅游行業管理和依托旅游產業發展指導委員會開展旅游產業發展統籌協調和聯合管理相結合的改革新動向。

3、杭州市旅游委改革的制度配套

杭州作為旅游業發達城市在2001年成立了旅游委員會。為使旅游委員會的作用能夠真正體現，杭州市政府在制度改革配套方面做了一些扎實的工作：一是行政決策方面的否決權。西湖風景名勝區60多平方公里范圍內所有旅游項目的改擴建、整治，都要經過杭州市旅游委、建委、發改委等7家單位的聯合審批，每個單位都有一票否決權。二是資金保障。每年由杭州市財政撥付的旅游相關配套資金達2.9億元，用于城市旅游形象宣傳、產品營銷、專項建設等方面。三是組建杭州旅游商貿系統，成員單位包括旅游委、西湖風景名勝區管理委員會、貿易局等9家單位，內設相應的常規會議制度和工作協調聯絡機制。四是規定旅游委不負責具體的項目建設、景區景點建設等企業投資經營性事務，而重點開展旅游行業管理、旅游規劃、城市營銷推廣等事務。

4、北京市和江西省關于打造旅游委的權威做法

2011年3月，北京市十三屆人大常委會第二十四次會議表決通過，北京市旅游局更名為“北京市旅游發展委員會”，并從市政府直屬機構升格為市政府組成部門。此舉大大提升了北京市旅游委參與政府決策的地位，增強了旅游委在統籌協調北京市旅游業發展過程中的政策影響力。與此相對應的是旅游委組織機構的調整和職能擴充，新增加了首都旅游協調與區域合作處、旅游消費促進處和旅游環境與公共服務處3個處室，突出了產業促進、高端旅游和服務監管的職能，加強了資源統籌、發展協調和旅游公共服務等方面的職能。

2014年3月，在保留原旅游局人員結構和組織架構基本不變的基礎上，江西省將旅游局更名為江西省旅游發展委員會，并從省政府的直屬機構升格為省政府組成部門。升級后的旅游發展委員會被賦予了更多的職能，主要包括：一是協調職能。協調政府不同部門的旅游管理職能，更好地整合旅游資源，形成合力，推進產業融合發展。二是綜合改革帶動的職責。提出要像抓工業化、城鎮化一樣抓旅游，尤其是旅游資源發達的地區，要將旅游擺在更加突出的位置。三是決策職能。強化旅游管理部門的權威，履行旅游行政審批制度改革，統籌協調江西省旅游業的發展。與此相對應，旅發委內設7個職能處室：辦公室、政策法規處、規劃財務處、產業發展處、監督管理處、市場促進處、人事教育處。

三、地方旅游委體制改革的價值取向

一般而言，旅游局作為旅游行業的政府職能管理部門，其法定職責包括目的地形象建構和宣傳推廣、旅游基礎設施建設和旅游基本公共服務的提供、旅游發展規劃和資源開發、旅游市場主體監管以及旅游統計與行業信息發布等⑤。但在旅游行業管理的實際過程中，由于旅游業的綜合性強、資源依賴性強、產業關聯程度高、跨區域跨行業流動性大等特點，常常需要旅游局發揮比法定職責更大更全面的監管作用。而目前我國旅游管理采用的條塊分割的職能部門模式則限制了旅游局根據旅游業實際情況進行全面管理權利。因此就出現了一方面是面對大旅游大管理要求，旅游局卻顯得捉襟見肘、力不從心；而另一方面卻是旅游業中的多頭管理、部門利益。由此種管理現狀而造成的游客權益受損、資源浪費、生態破壞等問題。這些問題暴露出我國目前以旅游局為管理主體的旅游業行政管理體制越來越明顯的局限性和掣肘影響。根據新制度主義經濟學派的理論觀點，不同的制度設置會對經濟績效產生重要影響⑥。長期累積的體制弊端使得各地把旅游委的改革視為發展大旅游、推動地方旅游業轉型升級的突破口。

總結上述省市圍繞旅游委開展的旅游管理體制改革經歷，存在一些值得關注的方面：其一，成立旅游委、增強旅游委統籌協調地方旅游發展能力以形成發展合力是改革的出發點；其二，增強旅游委的行政權威成為各地旅游管理體制改革的普遍做法。不同省市采取的具體做法不盡相同，或者由政府主要領導兼任旅游委正副主任，或者旅游委由直屬單位升格為政府組成部門；其三，以政府名義成立旅游發展公司，滿足地方旅游發展的投融資需求、推動旅游行政管理職能同旅游投資開發和旅游企業經營管理的市場行為適度分離是改革的重點；其四，成立旅游委需要有相應的制度配套作為運行保障。

由上述省市旅游委改革的案例，梳理出旅游委改革存在的三種價值取向。其一，保留旅游局的機構及人員不變，通過調整旅游局的行政職能，在旅游局基礎上組建大部制式的旅游委，對本地旅游發展進行統籌協調和聯合管理，這可視為是一種職能調整模式。其二，旅游局由政府直屬的職能機構升格為政府組成部門的旅游委，通過賦權強能發揮旅游委在統籌協調、旅游規劃、行業監管、標準化體系建設等方面的綜合職能，這可視為是一種權威建構模式。其三，成立旅游發展公司，推動旅游委的行政管理職能與旅游發展公司的市場經營管理職能相分離，打造地方旅游發展的投融資平臺，做大做強地方旅游產業鏈條，這可視為是一種產業導向模式。如桂林市和江西省由政府發起并全額出資成立旅游發展總公司，整合全區優質旅游資源進行經營管理。當然，不同地方旅游委的實際改革可能會在三種改革的價值取向上存在交叉和綜合。

四、結語

如今，“大旅游”已經不再是一個單純的話語概念，而是關于旅游的綜合性、產業關聯性、人文性和系統性等特點在當今發展條件下的強調。大旅游是一種開放的旅游資源觀念，是大產業價值鏈、大市場，可以重新審視旅游大系統的綜合性與整體性。因此，大旅游實質上表達了一種新的價值取向和發展模式。

與大旅游相對應的是管理模式的變革，即大管理。表現為管理的全面性——能覆蓋全行業；管理的多層次性——能對市場的多層次發揮作用；管理的權威性——能夠形成切實的調控作用⑦。

因此，面對大旅游時代的大管理新要求，改革目前旅游管理體制弊端，成立新的旅游委以更好地適應現實需要，解決旅游發展中的實際問題。當前一些省市地方政府圍繞旅游委的改革所展現出來的探索經驗，如產業導向模式、職能調整模式和權威建構模式，正是對此要求所做出的回應與探索。應當說明的是，旅游委改革不是一個機構簡單的撤與并的問題，這涉及到如何結合本地區旅游發展實際情況，重新設計旅游委的組織結構、調整其權能；是一個部門之間利益關系的協調、政府與企業之間產權關系界定等諸多復雜關系的處理問題，是一個改革的價值取向問題。正如前面案例中所提到的上海市旅游委在2008年重新更名為旅游局的現象，以及桂林市前后兩個“旅游委”的撤與設現象，還有云南、江西等省份設立旅游發展總公司等不同改革方式所反映的情況，對地方政府而言，旅游委的改革是否成功、能否取得預期運行效果，還需要就旅游委的運行在人事、財務和內部規章制度等方面有相應的政策配套，以確保新的旅游委能夠科學順暢和有效地運行。

注釋

①鄭清：地方政府促進旅游產業發展的職能研究：以保山市政府為例[D].昆明：云南大學公共管理學院碩士研究生學位論文，2011.

②⑤戴斌：旅游產業演化與政府職能再定位——在“旅游與城市發展”專題培訓會上的講座大綱[EB/OL].http：//www.ctaweb. org/html/2016-1/2016-1-5-11-26-01247.html

③李武武：退進結合促進旅游管理體制改革[J].經濟管理，2002（3）.

④⑦鐘新民、況既明：旅游管理體制改革的探討及其實踐[J].旅游學刊，2000（2）.

⑥余鳳龍、陸林：制度對旅游發展影響研究綜述與啟示[J].旅游學刊，2008（9）.

（責任編輯：胡冬梅）

本文受2015年度廣東省高等學校中青年教師國內訪問學者計劃資助。