地方高等教育經費投入結構探析

王勇

摘要：上世紀末，我國開始了高等教育經費來源多元化的探索，以求拓寬渠道來加強對高等教育的經費支持。筆者以海南為例，通過橫縱向分析海南高等教育經費投入結構的變化趨勢，從而發(fā)現(xiàn)海南省高等教育經費依然短缺，主渠道的無保障與多渠道的不暢并存，財政支出結構不平衡的問題凸顯。

關鍵詞：高等教育 經費結構 經費籌措 海南省

一、高等教育經費投入來源多樣化的變革

高校經費投入多元化變革其實質上是發(fā)揮市場配置資源在高等教育投入中的作用，尋求政府和市場共同解決高等教育經費來源的方案，其基本思路是通過增加高等教育的經費來源渠道。高等教育經費來源多元化的改革是否真正滿足地方高等教育的經費需求呢？筆者通過研讀相關文獻，發(fā)現(xiàn)財政投入高等教育的資源深受國家基礎教育重點投向的影響及高校在科學研究或社會公共服務方面的籌措經費能力有限，地方高等教育發(fā)展面臨經費短缺的巨大壓力。高等教育經費投入拓寬經費渠道來源的變革會給地方高等教育財政投入的結構帶來什么影響？本文擬以海南省高等教育經費投入為例進行解析，以窺豹一斑。

二、海南省三級教育經費的結構分析

高等教育經費投入在三級教育經費結構中所占地位，折射出高等教育經費在三級教育中分配合理化的問題。建國以來，國家實施精英化教育，高等教育最能體現(xiàn)國家人才戰(zhàn)略核心利益的背景下，高等教育經費在三級教育經費的分配中占據(jù)主導地位。伴隨高等教育由精英化向大眾化的轉變，以及受到國家教育經費投入的規(guī)模限制，教育經費的投入必定在某一時期會體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略重點，同時教育發(fā)展均衡化的要求決定了我國教育財政投入重點領域從高等教育轉向了義務教育。

毋庸置疑，調整教育經費分配結構的重點可以推動教育資源配置合理化的進程，總體思路是正確的。但是在教育經費調整結構的過程中，高等教育財政投入的比重下降迅速，使得高等教育經費的財政投入不能滿足其發(fā)展需要，海南省三級教育經費結構中的高等教育經費比重的下降也反映了這一事實。1999 年海南省高等教育經費是初等教育的 17.36 倍，但此后急劇下降，到2014年，高等教育生均經費支出只有初等教育的 1.58 倍。

筆者以為，這個下降趨勢是不正常的，高等教育經費的急劇減少是伴隨著高校大規(guī)模擴招背景下發(fā)生的，高等教育發(fā)展的迅速擴張使得高校不得不舉借巨額債務開展基礎設施建設等等，甚至誘發(fā)了教育亂收費等不良現(xiàn)象，造成這些問題的最主要原因是國家財政對高等教育投入不足所致。綜上，在教育經費投入規(guī)模一定的情況下，國家又將財政教育經費投入的重點領域放在了義務教育經費上，高等教育發(fā)展壓力可想而知。

三、縱向分析海南省高等教育的投入結構

上世紀末，我國高校開始收費開啟了多元化籌措高等教育經費投入的變革。海南省作為我國的一個偏遠省份，其高等教育的發(fā)展嚴重滯后。盡管如此，海南省也開始探索建立多渠道籌措高等教育經費的歷程。海南省建立多渠道籌措高等教育經費的機制，其財政投入高等教育的特征如下：

（一）財政投入沒有形成主渠道地位

高校經費的主要來源是國家的財政投入，這一格局是由高等教育準公共的屬性所決定。財政投入與非財政投入是主渠道與多渠道的發(fā)展趨勢，是高等教育投入的必然。但是，2014 年海南省高等教育財政撥款占高校經費總投入的55.82%，較2013年57.23%下降了 1.41 個百分點，其遠低于全國水平（見圖 1）。2004年以來，雖然海南省高等教育財政撥款所占高等教育總投入的比重呈現(xiàn)總體上升趨勢，但低于同期國家水平，且增長態(tài)勢忽高忽低（見圖 1）。這種情況表明，海南省高等教育經費的投入歷史欠賬較多，財政投入主渠道地位沒有體現(xiàn)。

資料來源：教育部 國家統(tǒng)計局 財政部2004-2014年全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告

（二）事業(yè)收入成為海南省高等經費來源的重要生力軍

按照國家教育經費統(tǒng)計分類，教育經費按來源可以大致分為財政性教育投入、社會捐贈投入、事業(yè)收入（主要包括學雜費）及其他投入。筆者經過統(tǒng)計和分析海南高等教育經費的來源構成，特別關注到：事業(yè)收入自 1999 年高校大規(guī)模擴招后到 2011 年，事業(yè)收入所占高等教育總投入的比重一直呈現(xiàn)上升態(tài)勢，2006 年更是達到62.65%（數(shù)據(jù)來源《中國教育經費統(tǒng)計年鑒》），部分年份甚至高于財政性教育經費所占比重。事業(yè)收入已經成為海南省高等教育經費來源中僅此于財政投入的重要來源。這種情況直到2013年才得到緩解，但事業(yè)收入仍然占據(jù)較大比重。事業(yè)收入主要包括學雜費，主要由家庭及個人合理承擔。雖然國家通過學生獎助學金和助學貸款政策的實施，緩解了家庭和學生的壓力，但30%以上的比重仍然高于其他發(fā)達國家高等教育25%的一般比例，導致學生學習成本過高。社會捐贈和其他投入作為海南省高等教育經費的有益補充更是寥寥無幾。

（三）雖有增長但不穩(wěn)定提高的生均經費

從教育經費支出情況看，2004-2014 年間海南省普通高校生均預算內教育事業(yè)費平均增長 16.47%，公用經費平均增長27.79%（數(shù)據(jù)來源《中國教育經費統(tǒng)計年鑒》），均高于同期國家水平。這說明海南省高等教育生均教育支出增長明顯。但是，其主要存在以下兩個問題：一是與國家同期水平相比，絕大多數(shù)年份均低于國家生均經費支出的水平。二是海南省高等教育生均經費支出的增長起伏過大。這就必然給海南省高等教育可持續(xù)發(fā)展帶來嚴重困擾。

綜上，海南省地方高校資金來源渠道比較單一，投入多元化機制尚待完善，高校擴招后，公共財政投入收到擠壓，學費等事業(yè)收入持續(xù)增長，而社會捐贈比例極低，生均教育經費雖有增長但與高等教育發(fā)展不同步。海南省高等教育經費投入呈現(xiàn)單一性。

四、海南省高等教育經費的橫向對比

為了客觀反映海南省高等教育經費投入在全國所處的發(fā)展水平，筆者選取了2015年全國31省份的公共財政教育支出占公共財政預算支出的比例和生均公共財政預算教育事業(yè)費作為參考依據(jù)。如果以公共財政教育支出占公共財政預算支出的比例來衡量地方政府對高等教育的財政支持水平，以生均公共財政預算教育事業(yè)費來衡量高校經費水平，可以得到一個坐標圖（見圖2）。

注：資料來源《2015年中國教育經費統(tǒng)計年鑒》

根據(jù)各省份數(shù)據(jù)在四個象限的響應分布，可以將31個省份分為四種類型。高經費高財政支持地區(qū)、高經費低財政支持地區(qū)、低經費高財政支持地區(qū)和低經費低財政支持地區(qū)。從上圖可以看出，海南省處于低經費低財政支持的區(qū)域，高等教育經費無論是絕對數(shù)量還是相對比例均低于其他多個省份，更是低于全國平均水平。這種情況直接表明海南省高等教育經費投入力度欠佳。

五、主要研究結論

（一）海南省高等教育經費依然短缺

海南省教育經費分配結構尚待完善，高等教育經費投入在三級教育中所占比重此消彼長。按公共財政預算教育經費包含城市教育費附加的口徑計算，2014年全省公共財政預算教育經費占財政支出的比例為15.52%，比上年的17.16%下降了1.64個百分點。2014年全省國內生產總值為3500.72億元，國家財政性教育經費占國內生產總值比例為5.69%，比上年的5.8%下降了0.11個百分點。在教育財政投入規(guī)模有限以及投入重點領域向義務教育傾斜的情況下，高等教育經費財政投入不能滿足其發(fā)展的需要。由此可見，海南省高等教育經費依然短缺，應該著力增強對高等教育財政支持強度。

（二）高等教育經費財政投入沒有形成主渠道地位

上世紀末，我國開始推行的非義務教育成本分擔的機制在一定程度上拓寬了高等教育經費來源的渠道，與此同時，財政性教育經費的投入比重也隨之下滑，家庭和學生個人所承擔的教育成本不能與國家財政投入相當。與之對應，學生和家庭的教育投入持續(xù)增長導致普通家庭沉重的經濟負擔。另一方面，海南省高等教育生均經費雖有增長但不穩(wěn)定。這就必然影響海南省高等教育可持續(xù)健康穩(wěn)定的發(fā)展。

（三）財政撥款籌資的補充機制不健全

目前我國高等教育已經形成多元化渠道籌措經費的局面，而海南省高等教育籌措經費渠道單一。2013年國家財政性資金所占比重仍然高達60.10%；第二大來源的事業(yè)費收入（主要是學雜費）占36.59%；高等教育其他渠道資金來源仍比較少，社會捐贈辦學經費（含民辦學校中舉辦者投入）還不到1%。從海南省1999-2013年與年經費來源構成變化趨勢可以看出，國家財政性教育經費仍然是我國教育經費的主要來源，其比重雖然有所下降，但是事業(yè)收入比重的上升彌補了教育經費的缺口，與此同時社會捐贈和其他教育經費增長乏力。因此，海南應當繼續(xù)完善多渠道籌措高等教育經費的機制。

（四）地方財政支出結構不平衡

目前，在我國現(xiàn)有財政管理機制下，中央政府僅宏觀調控一部分專項資金，地方政府主要負責地方高等教育發(fā)展所需資金。因此，地方政府財力強弱決定了本地區(qū)高教經費多寡。改革開放以來，由于我國各地區(qū)經濟發(fā)展狀況不同才導致了高等教育水平存在著不同程度的差異。從圖2可以看出，我國高等教育投入東部省份顯著高于西部省份，并且差距越拉越大。中西部地區(qū)經濟發(fā)展有限，導致教育資金的缺口大，優(yōu)秀的教育人才引進困難，從而導致地方高校服務地方經濟發(fā)展能力比較低。如此惡性循環(huán)會進一步擴大我國各地區(qū)經濟發(fā)展水平的差距，同時也會威脅國家整體經濟增長，影響社會的穩(wěn)定與團結。各地區(qū)間高等教育水平和經濟狀況的差異巨大，不均衡發(fā)展的高等教育無法推動我國經濟社會進一步發(fā)展和全民素質進一步提升。中央政府應當在不斷加大轉移支付力度的基礎上，倡導社會公平，教育公平，促進各地區(qū)之間高等教育的均衡發(fā)展。

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