基于績效控制的公益機構(gòu)內(nèi)部控制體系優(yōu)化

山東商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院　姚欣

基于績效控制的公益機構(gòu)內(nèi)部控制體系優(yōu)化

山東商業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院姚欣

隨著社會文明程度的提高，我國涌現(xiàn)出一大批公益機構(gòu)，一定程度上緩解了社會的主要矛盾，為政府減輕了部分工作壓力。雖然我國公益機構(gòu)數(shù)量很多，但是管理效率卻不盡人意，由于未建立高效的內(nèi)部控制體系，以致部分公益機構(gòu)頻頻爆出管理丑聞，令公眾對其公信力產(chǎn)生質(zhì)疑。基于此，優(yōu)化內(nèi)部控制體系成為當(dāng)前我國所有公益機構(gòu)共同面臨的課題。

績效控制公益機構(gòu)內(nèi)部控制體系

調(diào)研表明，當(dāng)前我國很多公益機構(gòu)已經(jīng)建立起相對完善的治理結(jié)構(gòu)，也制定了內(nèi)部管理制度來規(guī)范各項業(yè)務(wù)與財務(wù)管理操作。因此，公益機構(gòu)其實已經(jīng)具備內(nèi)部控制體系的基本架構(gòu)，應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)理想的內(nèi)部控制收效，但實際情況剛好相反，公益機構(gòu)的內(nèi)部控制管理十分混亂、管理問題頻發(fā)。基于此，本文深入分析當(dāng)前我國公益機構(gòu)內(nèi)部控制管理存在的問題，以績效控制思想對其內(nèi)部控制體系進(jìn)行優(yōu)化，以期為公益機構(gòu)提升內(nèi)部控制效率，進(jìn)而提升運營效率提供幫助。

一、公益機構(gòu)內(nèi)部控制存在的問題

（一）內(nèi)部控制意識不強雖然公益機構(gòu)設(shè)置了科學(xué)完整的治理結(jié)構(gòu)，但各個基本單元未能發(fā)揮出應(yīng)有的內(nèi)部控制作用，主要是由于治理層缺乏內(nèi)部控制和績效意識。具體原因包括：（1）公益機構(gòu)的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)屬于公益性，因此，機構(gòu)內(nèi)部人員并不擁有所有權(quán)以及分配剩余價值的權(quán)力，自然在一定程度上降低了內(nèi)部人員的工作積極性，整個管理體系缺乏足夠的激勵性；（2）部分公益機構(gòu)的內(nèi)部人員對機構(gòu)使命缺乏明確的認(rèn)識，未將服務(wù)公眾的理念融入到實際工作中，再加上缺乏完善的內(nèi)部控制機制監(jiān)督，很容易出現(xiàn)貪污或者舞弊等情況。

（二）內(nèi)部控制體系不健全很多公益機構(gòu)將內(nèi)部控制作為一種管理形式，并未以風(fēng)險管理的思想貫徹并落實，因為缺乏對風(fēng)險的有效防控，所以公益機構(gòu)經(jīng)常出現(xiàn)越權(quán)審批、職務(wù)相容等崗位設(shè)置問題，直接滋生了很多本可以避免的瀆職與舞弊現(xiàn)象，降低了公益機構(gòu)的運營效率；另外，公益機構(gòu)未建立完善的資金往來管控機制，導(dǎo)致很多捐款的具體金額和用途非常模糊，引起公眾的質(zhì)疑，降低了機構(gòu)本身的社會公信力。

（三）內(nèi)部控制制度執(zhí)行不力主要表現(xiàn)在：一是公益機構(gòu)內(nèi)部未建立濃厚的內(nèi)部控制管理氛圍，因此，工作人員并不重視內(nèi)部控制制度的實際執(zhí)行，在工作中只將其作為操作指引而不是操作規(guī)范；二是未建立公益機構(gòu)運行狀況的全社會監(jiān)督機制，再加上公益機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)管的不力，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度基本上淪為形式，成為公益機構(gòu)美化管理體系的“面紗”。

（四）內(nèi)部控制目標(biāo)不明確公益機構(gòu)缺乏明確的內(nèi)部控制目標(biāo)，因此將內(nèi)部控制定位成了財務(wù)控制，主要關(guān)注財務(wù)信息的真實性與準(zhǔn)確性，而忽略了應(yīng)該關(guān)注機構(gòu)整個管理體系的事實。隨著社會民主制度的發(fā)展，民眾要求擁有更多的知情權(quán)，相應(yīng)的要求公益機構(gòu)披露更多運營信息，以便讓民眾了解其管理與財務(wù)狀況。但當(dāng)前公益機構(gòu)僅會披露總體的財務(wù)信息，至于分項財務(wù)信息和管理信息都很少披露，就更加沒有披露過機構(gòu)運營績效方面的信息了，這無疑會嚴(yán)重降低機構(gòu)在民眾心目中的公信力，為機構(gòu)未來發(fā)展埋下隱患。

二、基于績效控制的公益機構(gòu)內(nèi)部控制體系優(yōu)化

（一）改善控制環(huán)境

（1）更新管理理念。公益機構(gòu)的管理者應(yīng)更新管理理念，以滿足社會發(fā)展和民眾的真實訴求。因此公益機構(gòu)應(yīng)正確認(rèn)識并理解機構(gòu)的運營目標(biāo)與使命，為民眾提供更加周到及時的服務(wù)，并將這種管理理念傳遞給機構(gòu)內(nèi)的全體員工，將其作為整個機構(gòu)的運營理念。

（2）提升管理人員的綜合素質(zhì)。公益機構(gòu)管理人員的綜合素質(zhì)直接決定著公益機構(gòu)當(dāng)前的運營與未來的發(fā)展，因此公益機構(gòu)必須不斷提升管理人員的綜合素質(zhì)，從而提升其管理水平與工作效率，進(jìn)而提升整個機構(gòu)的運營效率。

（3）完善組織架構(gòu)。公益機構(gòu)應(yīng)完善組織架構(gòu)，既保證其完整性又保證其功能性以及不同部分之間的制約性。首先，優(yōu)化人員聘任流程，保證所有崗位的員工都具有完成崗位工作的專業(yè)知識與技能，定期對其進(jìn)行工作績效考評，并將結(jié)果向社會公布，接受社會的監(jiān)督；其次，在董事會下設(shè)內(nèi)審機構(gòu)，對機構(gòu)的內(nèi)部控制執(zhí)行情況進(jìn)行審計，條件允許的情況下，還可以聘請獨立的第三方專業(yè)組織對機構(gòu)的內(nèi)部控制執(zhí)行情況進(jìn)行審計，以提升機構(gòu)管理者和公眾對內(nèi)部控制執(zhí)行收效的了解程度。

（二）識別與評估風(fēng)險

（1）管理層方面。公益機構(gòu)應(yīng)結(jié)合自身的運營使命與目標(biāo)，同時考慮機構(gòu)的整個運作過程來分析管理層可能存在的各類風(fēng)險，一旦發(fā)現(xiàn)了風(fēng)險必須對其進(jìn)行全面科學(xué)的評估，分析其真正發(fā)生的可能性以及對機構(gòu)的負(fù)面影響程度。公益機構(gòu)可以以預(yù)算管理作為切入點，對管理層在工作過程中可能引發(fā)的各類風(fēng)險進(jìn)行全程監(jiān)控，以便為后續(xù)的風(fēng)險應(yīng)對工作提供有力支持。

（2）業(yè)務(wù)層方面。公益機構(gòu)的業(yè)務(wù)層風(fēng)險是風(fēng)險管控的重點，其主要的產(chǎn)生原因是工作人員并未按照機構(gòu)給定的規(guī)范或者要求進(jìn)行業(yè)務(wù)操作，形成了實際經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)偏離預(yù)算的局面。因此，識別業(yè)務(wù)層的風(fēng)險應(yīng)從管理制度、預(yù)算控制和過程管理等方面入手。識別出業(yè)務(wù)層的風(fēng)險后，公益機構(gòu)需要對這些風(fēng)險進(jìn)行評估，并按照綜合影響對其進(jìn)行重要性排序。對排名靠前的風(fēng)險，公益機構(gòu)需要進(jìn)行針對性的重點監(jiān)督與防控管理；對排名靠后的風(fēng)險，如果在機構(gòu)可以接受的水平之內(nèi)，就只需進(jìn)行日常性的跟蹤管理。可見，公益機構(gòu)其實是通過風(fēng)險評估來確定需要重點管理的業(yè)務(wù)層風(fēng)險，為后續(xù)風(fēng)險應(yīng)對活動奠定基礎(chǔ)的。

（三）控制活動內(nèi)部控制體系的重中之重就是控制活動，只有制定了符合自身運營實際，同時科學(xué)合理的控制活動，機構(gòu)才能獲得理想的內(nèi)部控制收效，才能實現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)。本文整合內(nèi)部控制管理理論以及國內(nèi)相關(guān)學(xué)者的研究成果，認(rèn)為公益機構(gòu)可以按照圖1所示的流程對各項業(yè)務(wù)活動進(jìn)行控制：

圖1　公益機構(gòu)對各項業(yè)務(wù)活動的控制流程

（1）預(yù)算控制。為了體現(xiàn)預(yù)算控制的全過程性，本文將其分為三個控制階段：首先，事前規(guī)劃是整個預(yù)算控制過程的起始環(huán)節(jié)，主要是指編制預(yù)算前的信息收集與分析工作，并將編制好的預(yù)算提交至董事會審核；其次，事中控制是整個預(yù)算控制過程的核心環(huán)節(jié)，主要是指對預(yù)算方案的審批、執(zhí)行階段，預(yù)算控制的效率究竟如何在很大程度取決于該階段的工作。因此，公益機構(gòu)應(yīng)規(guī)范預(yù)算方案審批流程，并做好預(yù)算目標(biāo)的分解與落實工作，確保每個工作崗位都是預(yù)算責(zé)任主體，都需要完成一定的預(yù)算管理任務(wù)；最后，事后監(jiān)督是整個預(yù)算控制過程的反思與完善階段，該階段的主要工作就是分析當(dāng)前預(yù)算控制過程中存在的問題以及問題產(chǎn)生的原因，并進(jìn)行相應(yīng)的整改，以提升機構(gòu)的預(yù)算控制管理效率，從而保證內(nèi)部控制目標(biāo)的實現(xiàn)。

（2）業(yè)務(wù)活動控制。因為公益機構(gòu)幾乎不會直接生產(chǎn)產(chǎn)品，而是向公眾提供服務(wù)的組織，因此可以將其業(yè)務(wù)活動劃分為：籌資業(yè)務(wù)、服務(wù)業(yè)務(wù)以及管理業(yè)務(wù)。實際運營過程中，籌資業(yè)務(wù)是公益機構(gòu)獲得運營資金的最主要方式，想要保障機構(gòu)擁有穩(wěn)定的現(xiàn)金流量，就必須控制好籌資業(yè)務(wù)活動，不但要拓展籌資渠道，還應(yīng)提升籌集到資金的使用效率，爭取用有限的資金向民眾提供最及時、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。公益機構(gòu)應(yīng)積極做好宣傳工作，讓民眾對其運營使命與目標(biāo)有更加深入的了解，從而為機構(gòu)累積更大的籌資對象群體，保證機構(gòu)能夠獲得穩(wěn)定的資金支持；服務(wù)業(yè)務(wù)是整個公益機構(gòu)的核心業(yè)務(wù)，因此，應(yīng)做好所有服務(wù)業(yè)務(wù)相關(guān)對象與事務(wù)的控制工作，不但要提升服務(wù)質(zhì)量，還要盡量擴(kuò)大服務(wù)受眾的規(guī)模，借此提升機構(gòu)服務(wù)的廣泛性；管理業(yè)務(wù)則主要是公益機構(gòu)對各項籌資與服務(wù)等業(yè)務(wù)的管理活動，其不但直接決定著其它業(yè)務(wù)的運行收效，還決定著機構(gòu)在民眾心目中的影響力與公信力，因此，公益機構(gòu)必須嚴(yán)格控制好管理業(yè)務(wù)。

（3）業(yè)務(wù)流程控制。公益機構(gòu)的業(yè)務(wù)流程控制實際上和營利性機構(gòu)的業(yè)務(wù)流程控制存在很多共同點，主要都是針對內(nèi)部各業(yè)務(wù)流程的具體操作環(huán)節(jié)進(jìn)行的管理與控制，除了制定業(yè)務(wù)流程操作規(guī)范之外，還要建立一系列相關(guān)的內(nèi)部控制制度，以保證各崗位員工在工作過程中都有據(jù)可依。當(dāng)然，公益機構(gòu)的業(yè)務(wù)流程控制也有不同于營利性機構(gòu)業(yè)務(wù)流程控制的地方，就是其部門設(shè)置與部門責(zé)權(quán)以及運營目標(biāo)都與營利性機構(gòu)存在巨大區(qū)別，相應(yīng)的對各崗位的管理要求以及工作審批流程自然也有其自身的特點，而績效考評工作也與營利性機構(gòu)有所不同。

（4）績效要素與控制活動的相關(guān)性。公益機構(gòu)實施的每項控制活動都有自己的目標(biāo)，但具體的控制收效究竟如何則需要在活動結(jié)束之后的績效考核結(jié)果中體現(xiàn)出來，因此，如果機構(gòu)的內(nèi)部控制考核結(jié)果明顯差過內(nèi)部控制目標(biāo)，不但會影響公眾對機構(gòu)的信任程度，還會為機構(gòu)后續(xù)的籌資與業(yè)務(wù)拓展設(shè)下障礙。因此，公益機構(gòu)基于績效控制的思想開展各項控制活動，這樣不但能夠保證控制活動具有明顯的目的性，還能保證機構(gòu)實現(xiàn)理想的控制收效。績效目標(biāo)能夠在很大程度上反映機構(gòu)控制活動的實際收效，因此，公益機構(gòu)應(yīng)對每項控制活動設(shè)置針對性的績效指標(biāo)，并要求控制活動必須在保證機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的情況下，實現(xiàn)績效指標(biāo)。同時，公益機構(gòu)還可以根據(jù)考核結(jié)果及時發(fā)現(xiàn)當(dāng)前控制活動中存在的問題，并對其進(jìn)行相應(yīng)的整改，從而不斷提升控制活動的合理性與科學(xué)性，進(jìn)而實現(xiàn)優(yōu)化機構(gòu)內(nèi)部控制體系的最終目標(biāo)。

（四）信息與溝通

（1）完善信息披露機制。公益機構(gòu)應(yīng)完善信息披露機制，及時將運營以及管理信息向社會公眾公布；同時在披露的信息中必須對績效數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)說明，將各大類業(yè)務(wù)活動與機構(gòu)內(nèi)部控制體系的運作績效及時告知利益關(guān)聯(lián)方以及公眾，讓他們隨時了解機構(gòu)的真實運營狀況。通過分析績效數(shù)據(jù)，公益機構(gòu)的管理者能夠準(zhǔn)確定位當(dāng)前內(nèi)部控制管理體系存在的問題，并進(jìn)行相應(yīng)的整改，從而不斷提升體系的完善程度。需要說明是，雖然我們關(guān)注公益機構(gòu)的績效，但這種績效與營利性機構(gòu)的經(jīng)濟(jì)績效之間存在明顯的區(qū)別，公益機構(gòu)的績效不但關(guān)注機構(gòu)運行的效率，還關(guān)注機構(gòu)使命的完成情況以及提供的服務(wù)質(zhì)量，因此，在進(jìn)行績效考核時，需要將視野放得更寬一些，在傳統(tǒng)的績效考核體系中加入屬于公益機構(gòu)特有的考核要素，以保證考核結(jié)果的科學(xué)性與有效性。

（2）實行崗位責(zé)任制。公益機構(gòu)應(yīng)實行崗位責(zé)任制，為機構(gòu)內(nèi)各部門、各崗位員工都賦予一定的內(nèi)部控制責(zé)任，并定期檢查其工作情況；如果機構(gòu)在考核過程中發(fā)現(xiàn)某部門存在違反內(nèi)部控制體系執(zhí)行要求的現(xiàn)象，就必須根據(jù)崗位責(zé)任制中的責(zé)權(quán)設(shè)置找到具體的責(zé)任人，并要求其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；責(zé)任人的直接領(lǐng)導(dǎo)則承擔(dān)連帶責(zé)任。

（五）監(jiān)督公益機構(gòu)應(yīng)做好內(nèi)部控制體系運行的監(jiān)督工作，具體如下：第一，調(diào)配有能力、能勝任的內(nèi)部控制監(jiān)督人才，這些人員不但要擁有過硬的專業(yè)知識與技能，還要擁有良好的職業(yè)道德。隨著現(xiàn)代企業(yè)管理制度的不斷發(fā)展，各類機構(gòu)對內(nèi)審人員的職業(yè)能力要求也越來越高，所以，公益機構(gòu)必須注重提升內(nèi)審人員的綜合素質(zhì)，保證他們能夠滿足機構(gòu)內(nèi)審工作的需求；第二，完善內(nèi)審機制，內(nèi)審的收效直接取決于內(nèi)審工作的權(quán)威性與獨立性，因此，公益機構(gòu)應(yīng)完善內(nèi)審機制，提升內(nèi)審部門的獨立性，將其直接劃歸由董事會領(lǐng)導(dǎo)，降低人為因素對內(nèi)審結(jié)果的影響；第三，公益機構(gòu)需要完善內(nèi)部協(xié)調(diào)系統(tǒng)，借此提升內(nèi)部控制體系的靈活性，以便在機構(gòu)運營環(huán)境以及內(nèi)部結(jié)構(gòu)出現(xiàn)變化的時候，內(nèi)部控制體系能夠進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，仍然保持穩(wěn)定的運營效率，相應(yīng)的監(jiān)督機制也能夠正常運作。

綜上所述，盡管公益機構(gòu)的內(nèi)部控制與一般營利性機構(gòu)的內(nèi)部控制有很多相同之處，但基于公益機構(gòu)自身的運營目標(biāo)與使命，其與一般營利性機構(gòu)內(nèi)部控制存在一定的差異。基于此，在整合公益機構(gòu)內(nèi)部控制要素之間的關(guān)系時，不僅參考了一般營利性機構(gòu)的內(nèi)部控制要素關(guān)系，還添加了公益機構(gòu)自身獨有內(nèi)部控制要素。公益機構(gòu)內(nèi)部控制要素之間的作用關(guān)系見圖2：

圖2　公益機構(gòu)內(nèi)部控制要素之間的作用關(guān)系

［1］吳勛、張曉嵐：《風(fēng)險管理導(dǎo)向的公共事業(yè)部門內(nèi)部控制問題研究》，《管理現(xiàn)代化》2013年第5期。

［2］王竹泉、隋敏：《控制結(jié)構(gòu)+企業(yè)文化：內(nèi)部控制要素新二元論》，《會計研究》2013年第3期。

（編輯杜昌）