農村閑置土地經營的法律問題探究

王娟娟　張亞婉　錢雅琪　年蒙蒙

【摘 要】我國經濟正處于高速發展的階段，城鎮化進程也不斷加速。一方面，我國的人均土地資源匱乏，另一方面，在農村有大量土地被閑置，這加劇人地之間的矛盾。本文將從農村閑置土地的概念出發，分析了農村土地閑置的原因，針對農村閑置土地經營中的法律問題，提出了有針對性的建議對策，以期解決農農村閑置土地經營中遇到的法律問題。

【關鍵詞】農村；閑置土地；經營；法律問題；對策建議

1 農村閑置土地的概況

農村閑置土地指的是現有農村范圍內已經開發但處于未被利用或者利用不充分的狀態，不利于農業生產和影響集約節約利用的集體或國有土地。[3]包括農業用地和非農業用地。農業用地又稱農用地，指直接或間接為農業生產所利用的土地。包括耕地、園地、林地、牧草地、養捕水面、農田水利設施用地，以及田間道路和其他一切農業生產性建筑物占用的土地等。非農業用地是指農業用地和暫時難于利用的土地（如戈壁、沙漠、高寒山地、裸巖、裸土等）以外的土地。

農村土地閑置主要是由國家政府、經濟等多方面因素共同造成的。改革開放以來，我國的經濟迅速發展，城鎮化進程也不斷加快，進城務工、經商的農民越來越多，甚至有農民舉家搬遷至城鎮生活；農民進城也造成了農村勞動力短缺，加上種植糧食的經濟效益低，農民的種糧積極性普遍不高；還有一些企業進行土地投機，將土地閑置，試圖獲得土地的自然增值收益，這些都導致了農村大量閑置土地的出現。從法律上來說，我國的土地是歸集體所有，但集體的范圍各地有很大差異，有的是屬于自然村所有，有的是屬于行政村所有，具體屬于哪一集體所有沒有具體的立法；農村閑置土地在流轉過程中，缺乏明確的法律依據及相應的糾紛解決機制，造成土地市場流轉混亂的局面。因此，我國應加強相應立法，與時俱進，提出解決對策，促進農業社會健康發展。

2 農村閑置土地經營中涉及的法律問題

2.1 農業用地流轉缺乏必要的法律程序

我國《農村土地承包經營法》規定：通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。為了使土地不被閑置浪費，加上國家鼓勵農村土地承包經營權進行流轉，很多農民會選擇轉包、出租等流轉方式。農村土地流轉中會形成很多利益主體，然而這些利益主體之間的權責關系并不明確。首先，在我國，農村土地流轉并不注重形式和程序，很少會采用合同形式，大多是口頭約定即把土地使用權流轉給親朋好友。其次，太過隨意的流轉方式無法確定權利義務主體，導致雙方的權利義務關系不明確。由于缺乏合同效力，雙方的權責難以得到落實，導致土地糾紛難以快速有效地解決。因此，我國應加快腳步制定明確可參照的農業土地流轉程序和形式，完善土地管理秩序。

2.2 非農業用地流轉缺乏明確的法律依據

非農業用地通常包括農村聚落，大、中、小城鎮，工礦區，交通運輸等占用的土地。隨著農村越來越多的年輕人在城市安家落戶，導致越來越多的宅基地被閑置，利用效率大大降低。除此之外，農村閑置土地還包括許多廢棄的學校、廠房等集體建設用地。目前，我國非農業用地的流轉主要有出租、轉讓、以地入股、聯合經營等形式。隨著社會經濟的發展，土地的價值越來越受到重視和關注。因此，違法出租、轉讓、入股集體土地的行為屢見不鮮，包括一些單位和個人擅自與農村集體簽訂合同，不報任何機關審批，違法用地。違法流轉土地不僅會嚴重影響我國的土地市場，而且不利于保護農業用地。因此，我國應加快有關非農用地方面的立法，盡快把非農用地流轉法律化、規范化，保障經濟持續、快速、健康發展。

2.3 農業用地轉為非農業建設用地缺乏明確的糾紛解決機制

隨著經濟的快速發展，非農業建設用地的需求逐漸增加，在巨大利益的驅使下，越來越多的農民選擇與企業簽訂合同改變農業用地用途。農業用地轉化為非農業建設用地一般有兩種方式：一是，國家征收、征用；二是，農村集體內部依法轉讓和農業用地非法轉用。對于農村集體非法轉用，我國《農村土地承包經營法》明確規定：任何單位和個人不得自行與農村集體經濟組織或個人簽訂協議將農用地轉為建設用地。因此，農民與企業或其他經濟參與者簽訂的合同因缺乏法律的認可而歸于無效。但在實踐過程中，法律的不認可并不影響私下合同的簽訂和履行，履行必然會產生糾紛，如果完全按照合同無效來解決，雙方利益將會嚴重受損。因此，如何解決這一類型的合同糾紛以及如何確定雙方的責任義務成為當前迫切需要解決的問題。

3 農村閑置土地經營的救濟機制

3.1 明確農村閑置土地的權屬界限，做好土地流轉的登記工作

我國《物權法》規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記發生效力，未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外。”從物權法上看，土地物權以登記為產權要件，即土地的所有權、使用權流轉以登記部門的登記為準。對于農村閑置土地的使用權流轉來說，其權屬明確要求兩個方面：一是，主體明確，也就是農村閑置土地的所有權主體和使用權主體必須明確，無論是國家所有還是集體所有、是自然村所有還是行政村所有，使用權屬于哪戶農民的、又向誰流轉，都須在地籍登記部門進行登記。二是，面積明確，即主體享有所有權與使用權的閑置土地面積必須明確，權利的邊界對權利主體或其他主體的權利義務進行限制。在農村閑置土地的流轉中，土地面積的確定直接關系到使用權人的收益。三是，用途明確，即對農村閑置土地流轉后的使用方式進行確定，土地使用者應當按照批準和登記的文件以及流轉合同的約定使用土地，未經原批準機關批準，不得擅自改變土地的用途，將農業用地轉變為非農業用地。

通過權利登記對農村閑置土地的權屬進行界定，使權利主體能真確清晰地認識到自己的權利，使土地的每一次流轉都有據可查，做到土地流轉的規范化和法律化，更好地抵制土地違法行為。同時相關機關要嚴格執法，妥善解決土地流轉過程中產生的爭議。

3.2 確立農業用地流轉合同制度，完善農業用地流轉程序

為了明確農用地流轉過程中的權利義務主體，更好地解決土地糾紛，把農用地流轉制度化、法律化、建立流轉合同制度是關鍵。首先，制定農用地流轉合同標準文本，提供違約解決模板，為流轉主體訂立合同提供可依據的參照物。其次，規范農業用地流轉行為，土地流轉的雙方當事人除了要簽訂合同外，還要向鄉鎮和村委會備案。再次，賦予鄉鎮主管部門監管職責，對己提交的土地流轉備案合同進行審查，及時發現問題，預防發生不必要的糾紛。最后，建立農業用地流轉檔案，確保所有的流轉合同有案可查，完善相應的政府信息，接受社會監督。因此，只有確立了土地流轉程序，明確流轉各方權利義務，土地糾紛才能被妥善地解決，我國農業用地土地流轉形式才能被推廣，從而推進農村建設進程，符合時代發展的要求。

3.3 重構集體建設用地流轉法律體系

我國現行法律嚴格限制著農村集體建設用地的流轉，政策與法規的滯后阻礙了土地市場的發展，因此，我國應建立新型集體建設用地土地流轉體系，與時俱進。首先，通過完善立法來確定我國農民土地產權主體地位，從而避免所有權主體多元化。其次，完善與集體建設用地使用權流轉有關的法律、法規，明確流轉所具備的條件、程序、形式及范圍，加強合同制度在流轉過程中的作用，使流轉有法可依。再次，集體使用權流轉收益分配應公平合理，針對不同的轉讓形式建立不同的分配制度，同時制定流轉價格，確保流轉收益。最后，通過立法賦予土地管理部門監管職責，確保農民的權益在不受侵犯，保證我國集體建設用地流轉體系健康、快速發展。

3.4 明確農業用地轉為非農業建設用地的合同糾紛解決機制

雖然我國尚不認可農民與企業非法簽訂合同改變農業用地用途的行為，但解決此類合同糾紛卻刻不容緩。首先，如果合同雙方均無過錯和重大過失，由此產生的賠償責任按照公平原則分配。其次，如果合同一方隱瞞土地性質而使對方遭受損失，那么隱瞞一方應承擔賠償責任，無過錯一方需就損失和隱瞞事實承擔舉證責任。最后，如果雙方在合同訂立過程中，雙方約定村民有辦理土地轉化手續的義務或由于對方無法使用土地而產生的違約保證義務，針對上述情形要分情況分析，第一，由于合同無效則合同中的義務條款無效；第二，《合同法》第五十七條規定：合同無效、被撤銷或者終止的，不影響合同中獨立存在而有關解決爭議方法的條款的效力。因此，合同中有關違約責任的設定條款可作為解決合同糾紛的依據。

3.5 健全完善糾紛解決機制，促進社會和諧。

農村閑置土地的糾紛，主要有兩種表現形式：一是，平等主體之間的糾紛，包括農民與其他公民之間、農村集體組織與集體內農民及其他公民之間的糾紛。二是，公權力機關與個人、集體之間產生的糾紛，包括政府規劃管理糾紛、閑置土地用途調整糾紛、國家征收糾紛、閑置土地行政登記糾紛。面對眾多的糾紛，我們要健全糾紛解決機制，針對平等主體之間的糾紛，可以通過民主協商、民間調解、仲裁裁決、民事訴訟、行政解決等方式化解糾紛；針對國家公權力的侵犯，可以通過行政復議、行政訴訟和國家賠償的方式進行救濟。通過法律法規建設，平衡各主體之間的利益，預防糾紛的發生，促進社會和諧。

4 結語

綜上所述，土地資源對人們生活水平的提高、國民經濟的健康發展都起著重要的作用，我國人均土地資源稀少，但在農村有大量土地被閑置，這主要是經濟和政治等方面的原因導致的。本文通過對農村閑置土地原因和危害的簡單概括，總結了農村閑置土地經營中存在的法律問題，并提出了具有針對性的對策建議，通過國家、農民等權利主體的努力，相信農村閑置土地經營中出現的法律問題應該能夠得到妥善有效的解決，做到國家利益、集體利益和農民利益之間的平衡，保障農業在國民經濟中的主體地位，促進我國經濟健康、平穩、快速發展。

【參考文獻】

[1]符健敏.中國集體土地流轉的法律問題研究[D].2011.

[2]陶镕.集體建設用地使用權流轉的法律規制研究[D].2013.

[3]徐潔.農村閑置土地的界定及驅動因素分析——以醴陵市為例[D].2014.

[責任編輯：田吉捷]