地方政府性債務風險防控問題研究

唐松

摘要：近幾年地方政府債務規(guī)模快速擴張，債務風險日益凸顯，引起各級政府、國內(nèi)外理論界、實務界以及社會公眾的高度關(guān)注，2013年中央經(jīng)濟工作會議也把化解地方政府債務風險作為2014年的重要工作。

關(guān)鍵詞：財政;債務;風險

中圖分類號：F812 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）027-000-02

地方政府性債務是指地方政府、事業(yè)單位、融資平臺公司等，為了公益性、基礎(chǔ)性項目舉債、拖欠或因提供擔保形式的債務，是我國地方政府為發(fā)展各自地方經(jīng)濟籌集資金的一種方式。自2015年1月1日開始實施新預算法規(guī)定：“經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借的方式籌措。舉債債務的規(guī)模，由國務院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批準。”自此中國地方政府發(fā)債將得到法律的保障，也表示中央政府確認了地方政府信用價值的客觀真實的存在，地址政府又多了一種籌集資金的方式。但從現(xiàn)實情況看，地方政府債務形成的情況又十分復雜，面對地方政府債務管理的新情況，如何科學、合理、動態(tài)地確認地方政府信用價值的模型，有效防控債務風險，這既是一個重大的理論課題，又是一個迫切需要解決的現(xiàn)實問題。

一、地方政府性債務風險的表現(xiàn)

（一）總體規(guī)模較大、增速較快

中國國家審計署于2011年6月發(fā)布的地方債數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，地方政府債務總額達人民幣10.72萬億元，其中政府負有償還責任的67109.51億元，占62.62%，擔保責任的23368.74億元，占21.80%，可能承擔一定救助責任的16695.66億元，占15.58%。地方政府性債務規(guī)模也隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐年增長，特別是2009年為應對國際金融危機沖擊，各地為配套中央4萬億元投資政策，地方債務余額比上年猛增61.92%，在此基礎(chǔ)上，2010年的債務余額比上年增長18.86%。截止2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%，分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%，這些地方政府性債務存在債務違約的高風險。

（二）隱性債務難以控制、部分債務顯性化風險較大

政府可能承擔一定救助責任的債務為隱性債務，此類債務的主體多樣化，且具有一定的獨立自主權(quán)，難以監(jiān)管與控制。同時部分隱性債務轉(zhuǎn)化成顯性債務的可能性較大，主要表現(xiàn)在收益較差的社會保障和民生工程上，如在保障房建設(shè)上，城鄉(xiāng)建設(shè)部門所屬的公用事業(yè)單位主要以承擔社會責任為重點，盈利能力普遍較弱，上述單位或有隱性債務轉(zhuǎn)化為顯性債務的可能性較大。而且此類隱性債務一旦顯性化，也就意味著債務主體財務狀況惡化，還有可能帶來一定的社會問題。

（三）地方政府舉債融資缺乏規(guī)范以及有效監(jiān)管

由于現(xiàn)行規(guī)定未賦予地方政府舉債權(quán)，對地方政府業(yè)已存在的舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。大多數(shù)地方政府是通過融資平臺公司等變相舉債的，一些是由政府機構(gòu)違規(guī)提供擔保來獲得債務資金的，有的政府部門和單位甚至直接舉借債務。除地方政府債券和各種財政轉(zhuǎn)貸外，大部分地方政府性債務收支未納入預算管理和監(jiān)督，相關(guān)管理制度也不健全。至2010年底，在36個省級政府中，有7個未出臺地方政府性債務管理規(guī)定，8個未明確債務歸口管理部門，14個未建立政府性債務還貸準備金制度，24個未建立風險預警和控制機制。市級和縣級政府債務管理制度不健全的問題更為突出，一些地方長期存在債務規(guī)模底數(shù)不清、償債責任未落實等問題。

二、地方政府性債務風險評估的方法

（一）負債率、債務率、償債率

財政部門在2014年以前，一直采用負債率、債務率、償債率三大指標進行政府債務風險預警。

1.負債率。年末債務余額與當年GDP的比率，是衡量經(jīng)濟總規(guī)模對政府債務的承載能力或經(jīng)濟增長對政府舉債依賴程度的指標。

負債率=當年債務余額/當年地區(qū)生產(chǎn)總值

國際上通常以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負債率60%作為一國

政府債務風險控制標準參考值（全國為GDP）。按2013年6月止審計公告顯示，全國各級政府負有償還責任的債務206988.65億元，負有擔保責任的債務29256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66504.56億元，三類債務共計約302748億元。按2012年GDP保守測算，全國一類負債率為38.75%，三類總負債率為56.68%。

2.債務率。年末債務余額與當年政府綜合財力的比率，是衡量債務規(guī)模大小的指標。

債務率=當年債務余額/當年地方政府綜合財力

國際貨幣基金組織確定的債務率控制標準參考值為90%-150%。其中，

地方政府綜合財力=地方公共預算收入+政府性基金預算收入+轉(zhuǎn)移支付和稅收返還+地方國有資本經(jīng)營收入-專項轉(zhuǎn)移支付。

據(jù)審計署2013年12月31日公告，審計結(jié)果表明，截止2012年年底，全國政府負有償還責任債務的債務率為105.66%。全國政府性債務余額為190658.59億元。按此計算，政府綜合財力為180445.38億元。根據(jù)財政部網(wǎng)站《2012年財政收支情況》，2012年全國公共財政收入117210億元，全國政府性基金收入37517億元，兩者合計154727億元。可見，政府綜合財力的計算是包括了全部公共財政收入、政府性基金收入和政府債務收入及歷年結(jié)余等，并沒有扣除日常運行費、土地征遷成本。

3.償債率。當年還本付息額與地方政府綜合財力的比率，為衡量當期償債壓力的指標。

償債率=年還本付息額/當年地方政府綜合財力

從審計公報分析看，國家對地方償債率的警戒線標準為20%。

償債率“當年還本付息額”的借債還債部分的還本金額并不來源于當年可支配財力，而是來源于債務。已知負債率（警戒線值）、債務率（警戒線值）、當年地方生產(chǎn)總值和當年地方綜合財力，可以計算出兩個不同的“當年地方債務余額”，所以當年地方債務余額的控制值具有彈性，需要在兩個數(shù)值之間選定。

根據(jù)國家審計署2013年6月10日第24號公告：《36個地方政府本級政府性債務審計結(jié)果》，從償債率看，36個地方政府本級中，有13個省會城市本級政府負有償還責任債務的償還率超過20%，最高的達到60.15%。

（二）預算對應債務率評估法

《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》提供了債務率暫定計算口徑，將地方政府債務的債務率分為一般債務率和專項債務率：

一般債務率=（一般債務率+債務年限）/一般公共預算可償債財力*100%

一般公共預算的可償債財力=一般公共預算財力-（保民生、保運轉(zhuǎn)、保工資及其他必要公共服務支出）。

債務年限=地區(qū)債務余額/{（逾期債務額+2015年計劃還本金額+2016年計劃還本金額+2017年計劃還本金額）/3}。

按上述公式計算，實際上如果逾期債務為0，即：

一般債務率=后三年內(nèi)的年均一般債務計劃還本金額/一般公共預算可償債財力*100%。

即實際上應為一般債務本金償還率。

政府性基金預算的可償債財力=政府性基金預算財力-成本性支出+其中已通過政府性債務資金安排的土地收儲等成本性支出;并且計算后政府性基金預算的可償債財力可以為0.

債務年限=地區(qū)債務余額/{（逾期債務額+2015年計劃還本金額+2016年計劃還本金額+2017年計劃還本金額）/3}。

按上述公式計算，實際上如果逾期債務為0，即

專項債務率=后三年內(nèi)的年均計劃還本金額/政府性基金預算可償債財力*100%。

即實際上應為專項債務本金償債率。

政府債務率=一般債務率*一般公共預算可還債財力占全部可還債財力的比重+專項債務率*政府性基金預算可償債財力占全部可還債財力的比重。

根據(jù)文件精神，這兩個債務率的警戒線仍分別為100%。本辦法的債務率與債務余額大小無關(guān)，只與逾期債務加上近三年的計劃還本額之和的三年算術(shù)平均值大小相關(guān)。所以，這種債務率實際上已成為三率評估法的本金部分償債率。而且，這種債務評估方法并沒有考慮債務的利息成本支付風險，不夠全面，與國際通行債務率存在口徑與計算方法的不可比性。

三、地方政府性債務風險防控的對策建議

（一）繼續(xù)做好口徑統(tǒng)一、政府債務甄別，摸清政府債務和政府性債務規(guī)模

地方政府性債務風險評估應當包括或有，或者還應包括新融資平臺公司政府性債務甄別和風險的評估，還應包括準公共產(chǎn)品（服務）和非上市的地方性政府全資或控股公司等有地方特色的經(jīng)營性或準經(jīng)營性公司的債務甄別和風險評估，盡管這些公司的債務按公司法承擔有限責任，旦如果這些公司一旦發(fā)生危機，與原融資平臺公司存在的相互擔保風險就會大大提高，并對地方性政府的信用價值和地方金融生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生嚴重的不利影響，甚至引發(fā)系統(tǒng)性風險。因此，需要繼續(xù)進行地方性債務的甄別，并加強對這部分地方性債務風險的評估與防控。

（二）控制總量，統(tǒng)一風險評估辦法，逐步調(diào)整、調(diào)準警戒線標準

采取定量與定性相結(jié)合的辦法，進行歷史數(shù)據(jù)的長期積累和風險中期（3年）預測。按上年或前兩年的年末實際政府性債務余額、地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值和地方綜合財力及債務凈增減額、實際支付利息成本等數(shù)據(jù)，在計算分析實際負債率、債務率、利息支付負擔率、償債率、逾期債務率等指標的基礎(chǔ)上，逐步提高負債率和債務率警戒線標準，明確利息支付負擔率和償債率警戒線標準;再根據(jù)確定的警戒線標準和中長期經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、財政預算中場期規(guī)劃（或計劃）及新年度地區(qū)生產(chǎn)總值預測目標值和批準的預算等進行各比率指標的測算分析，確定債務控制總規(guī)模，并明確債務風險防控方向、重點，落實債務風險防控措施。

（三）降低地方政府債務風險的具體辦法

1.加快經(jīng)濟發(fā)展，提高地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值。在債務余額不變的情況下，地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值的提高，可以降低負債了;在負債率不變的情況下，可以增加政府信用價值，擴大債務規(guī)模。

2.增收節(jié)支，增加地方綜合財力和地方可用財力。增加地方綜合財力，在債務余額不變的情況下，可以降低債務率;在債務率不變的情況下，可以擴大債務規(guī)模。目前，增收措施的重點除加大稅收、非稅收入的征管和改革力度外，主要是要穩(wěn)定房地產(chǎn)市場發(fā)展，采取經(jīng)濟的、行政的、法律的手段，調(diào)整限購、限面積、限價、限貸，加息、加稅、去補貼等政策，加大政府解困房回購、拆遷貨幣化安置、人才保障房購房補貼等力度，去庫存、活交易、促消費，保持房地產(chǎn)市場健康穩(wěn)定發(fā)展，保持土地出讓金收入現(xiàn)金流。工業(yè)用地向成長型、科技型、創(chuàng)新型中小企業(yè)傾斜，以市場化拍賣手段解決其投資發(fā)展缺地問題，適當提高工業(yè)用地出讓收益。提高土地出讓收入的地方政府收益含金量，取消或降低定向提取或收費標準，允許土地出讓金自行提取債務準備金。節(jié)支方面主要包括嚴格控制政府運行成本支出，繼續(xù)大力度節(jié)減政府“三公”經(jīng)費開支;加快政府購買服務改革進程，嚴格約束政府機構(gòu)人員規(guī)模，提高政府工作質(zhì)量和效率。

3.通過政府債券置換、發(fā)行利率較低的中長期企業(yè)債、中期票據(jù)等，降低政府性債務存量利率，減輕債務利息成本負擔，調(diào)整政府性債務期限結(jié)構(gòu)，合理控制政府性債務期限錯配風險。拓寬財政性存款和政府性投融資公司現(xiàn)金池存款的保值增值渠道，包括采取存款利率市場招標辦法，采取安全性高利率較高的理財產(chǎn)品買賣，采取本地區(qū)政府性企業(yè)債券協(xié)議回購和逆回購、上級及中央政府性企業(yè)債券、上級地方政府債券、國債購買和協(xié)議回購以及證券市場標準企業(yè)債、公司債、標準國債交易等金融市場交易手段，采取建立本級政府投融資平臺財務結(jié)算中心等手段，盤活現(xiàn)金池現(xiàn)金，以抵沖政府性債務利息成本支出。

作者簡介：唐 松（1990-），男，漢，浙江嵊州人，碩士在讀。