1949—1957年間農民進城問題的歷史考察

周肖

摘要：建國以后，政府對農民進城的限制是中國城鄉二元結構形成的重要原因之一，但農民并非從一開始就被阻擋在城市之外，1949—1957年是影響農民進城歷程的關鍵時期。1949—1952年，在緩解城市就業壓力和保證城市治理的前提下，政府對城鄉之間的合理流動仍舊采取相對開放與正面的態度。1953年。隨著計劃經濟體制的確立及重工業優先發展戰略的提出，中國經濟發展的道路發生了重大轉軌。社會主義三大改造和統購統銷政策的實施深刻地影響著農民進城的歷程，政府也在逐漸收緊著對農民進城的控制，農民進城變得不再自由。到了1958年初，政府頒布《中華人民共和國戶口登記條例》，徹底限制了農民自由進城的步伐。

關鍵詞：農民進城；就業政策；人口流動；戶籍

中圖分類號：K27 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）10-0098-08

農村剩余勞動力轉移是反映城鄉關系并影響著國家發展的重要因素，在劉易斯模型中，人口從農村向城市的流動一直被視為是促進發展中國家經濟發展的有益因素，能為城市工業化提供所需勞動力.帶來生產率的巨大增長。然而，自20世紀50年代起。發展中國家出現了大規模由農村向城市的移民浪潮，成千上萬的農村人口流入城市，大大超過了工業和城市社會服務的吸收能力，不僅造成了城市中的嚴重失業，同時也給城市治理帶來了較大壓力。可見，人口由農村向城市的移動像是一把雙刃劍，對每個國家的影響不能一概而論，不同國家在不同發展時期對人口流動所采取的政策也會有所側重。

20世紀50年代由農村向城市的移民浪潮也同樣出現在了中國。建國初期，新生政權面臨著嚴重的城市失業以及農村土地大量拋荒和大批農民流離失所的問題。受長期戰爭的侵擾和頻繁自然災害的肆虐，及國民黨敗退臺灣時對廠礦等就業資源的破壞和掠奪，中國經濟受到了嚴重的破壞，城市失業問題非常嚴重；與此同時，農村存在著大量撂荒土地，大量精壯勞動力“離村”在外，成為了無業游民，農業生產得不到保證。這樣的局面，不僅影響了國家經濟的恢復和發展，同時形成了大量不在政府控制之下的流動人口，增加了社會管理的負擔。面對嚴峻的政治經濟形勢，新政權如何對待這些已經從農村出來的無業游民，以及如何應對未來越來越多將從農村進城的農民，即是關乎經濟發展的大事，又是關乎社會管理的工作，對國家與社會的發展具有重大影響。

1949—1957年是中國形成城鄉二元結構的關鍵時期。對此后60年中國的社會與經濟發展都有著重要影響，具有明顯的轉折性意義。學界對這一時期的城鄉人口遷移問題已經有了較為深入的探討。蘇少之認為1949—1957年國家的經濟建設推動了城市化程度的穩步提高，同時指出重工業發展戰略與社會主義改造影響了城市吸收農村勞動力的能力。農業勞動生產率和商品率低下制約了城市化的發展，更重要的是限制農民進城的政策與法律框架在這一時期基本定型。武力認為在國民經濟恢復時期，作為農村基本生產要素的勞動力還可以自由流動，但是此后政府通過統購統銷限制了農副產品的自由流動，1953年后又通過組建生產合作社來限制人口的流動。趙人坤認為新中國成立初期農村勞動力的轉移有發展性因素，但主要是生存流動，出于建立計劃管理的需要。

本文將在前人研究的基礎上，結合1949—1957年中國的政治與經濟形勢，考察這一時期農民進城的歷史過程，梳理出新中國初期城鄉關系演變的歷史脈絡，并藉此探討1949—1957年政府決策的政治與經濟邏輯，以及這些變化對中國社會發展產生的實際影響。

一、解放前的遷移自由與人口流動

遷移自由權指的是，根據法律規定，公民有權根據自己的意愿，選擇自己生活和工作的地域。學界一般認為，1251年英國《大憲章》中已經出現了對遷移自由的實質保障。1791年的法國憲法是歷史上第一部明確規定遷移自由的憲法，規定“各人都有行、止和遷徙的自由，除非按照憲法所規定的手續，不得遭受逮捕或拘留”。19世紀以后，世界各國絕大多數的憲法中都對遷移自由有直接或間接的規定。可見，在近代社會，遷徙自由被很多國家視為人民的一項基本權利。

在中國，中華民國時期遷移自由已作為公民權利上升到了法律層面，1912年3月21日頒布的《中華民國臨時約法》第6條明確將“人民有居住遷徙之自由”列為人民享有的自由權之一：1923年10月10日頒布的《中華民國憲法》第9條也規定“中華民國人民有選擇住居及職業之自由”。未執掌中國政權之前，在中共領導下的各地區公布的有關人權約法，如山東省臨時參議會1940年11月11日公布實施的《山東省人權保障條例》，及1942年2月陜甘寧邊區政府公布的《陜甘寧邊區保障人權財權條例》，都對人民的居住和遷移自由給予了法律上的承認。

早在解放前夕，中國領導人已經注意到了農村人口向城市流動的問題，他們確信，國家工業化將伴隨著一個人口城市化的進程。毛澤東在《論聯合政府》中便指出：“將來還要有幾千萬農民進入城市，進入工廠。如果中國需要建設強大的民族工業，建設很多的近代的大城市，就要有一個變農村人口為城市人口的長過程。”

針對因多年戰爭所導致的城鄉交流阻礙問題，1948年4月19日華北中央局第二書記薄一波給毛澤東的《關于發展工商業的報告》中曾提到如下建議：解放區內貿易完全自由，取消路條制，取消或改造交易所，取消農村管制人口出村辦法，給人民以就業的自由。這份報告主要是為糾正當時解放區內工商業中的左傾錯誤，毛澤東在4月29日批轉給中共中央東北、華北、西北、中原局及熱河、晉綏分局：“請各地領導同志研究這一報告，并在各地參照辦理”。1948年10月25日《人民日報》上刊登了兩份來自河北獲鹿十區及靈壽四區的群眾來信，論及“個別人逃避戰勤怎辦？出外找職業要不要村區批準”問題。起因是這兩區曾指示各村，凡是出去找工作者，不經村介紹，區批準者，一律負擔勤務。而有一些群眾擅自前往城市，并試圖躲避勤務。村干部又怕強制會“犯了強迫命令”，只能聽任之。財政部對此進行了回復，首先肯定支差是每一個公民的義務，督促各地應該加強思想方面的教育；另一方面，又對地方區公所要求必須由村里介紹，區里批準的外出工作者才得以免差的作法進行了批評，指出“在我們解放區，人民有就業的自由，出外找工作不一定要由村公所介紹，各個機關和個人，都可對一個人作介紹。”1949年9月，中國人民政治協商會議通過了具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》，其中就明確規定“中華人民共和國人民有思想、言論、出版、集會、結社、通訊、人身、居住、遷徙、信仰及示威游行的自由權”。可見，革命年代至中共執政前夕，中共中央對于人口的遷徙與就業自由不僅給予法律上的承認，并且予以了實際上的具體保障。

二、1949—1952年城市就業的統一性與計劃性加強

新中國建立后，政府的首要任務是恢復和發展生產問題，城市更是如此，毛澤東強調“只有把城市的生產恢復起來和發展起來，將消費的城市變成生產的城市了，人民政權才能鞏固起來”。然而，長達12年的戰亂使得城鄉經濟凋敝，1949—1952年全國城鎮待業人員年末人數分別達474.2萬、437.6萬、400.6萬和376.6萬，失業人員涉及工人、店員、平民、學生、官吏、商人、知識分子等諸多群體。另一方面，鄉村破產農民為謀求生路，涌入城市，不斷擴大了城鎮的失業大軍。自近代以來，就存在著日益嚴重的“農民離土”現象，即農民離開故土，外出謀生的行為。20年代農村人口的“離村率”為4.61%，進入30年代全家“離村率”為4.8%，青年男女離村率為8.9%。農民“離土”現象有多重原因，但主要還是由于城鄉發展不平衡，而農村人口又過于飽和，因此農民有了向上流動的需求。然而，建國初期城市經濟對就業人口的吸納力不強，大量農民的涌入加劇了城市的就業壓力。這使得政府針對城市失業問題制定的就業政策直接與農民向城市的流動聯系起來。

在1949—1957年期間，政府制定的就業政策始終處于不斷調整變化中，但基本思路是加強就業的統一性和計劃性。1950年3月到1952年7月全國勞動就業會議召開前，政府采取的是統一介紹就業與自行就業結合的方針，這一時期的政策與方法重點突出了各地勞動介紹所“統一介紹”的作用，1950年6月17日，政務院在《政務院關于救濟失業工人的指示》中規定：“各國營、私營企業在恢復生產、擴大經營范圍及創立新工廠企業時，應盡先錄用本企業原來解雇的工人和職員；在招雇新工人和職員時，原則上應由當地勞動局設立之勞動介紹所統一介紹。”最早采取有組織的統一招聘職工辦法的是東北地區，由于東北解放最早，工業生產建設恢復和發展得很快，缺乏各類勞動力，所以1950年3月東北人民政府成立了“東北招聘工人委員會”，開始大量統一招工。到1951年3月止，東北地區經勞動部門協調招聘的24萬工人中，除了失業的技術人員和技術工人外，還動員了不少東北農村的剩余勞動力進入工業生產，才滿足了各種工業生產和建設的要求。但東北屬于比較特殊的情況，全國大部分新解放地區此時仍面臨著原本就極其龐大的城市失業人群，各類企業尚未完全恢復開工，吸納能力有限，所以在統一調配之外，政府也鼓勵失業人員自謀職業，生產自救。另一方面，政府還號召由于種種原因流入城市的城鎮失業者返回原籍參加農業生產。在1950年秋新區土地改革開始后，政府動員組織了約16.5萬原籍農村的失業人員回鄉參加農業生產。

雖然面臨著巨大的城市失業問題，但這一階段政府并沒有出臺任何法規政策明確禁止農民流入城市。當時的戶口工作主要服務于肅反及統計人口的需要，頒布了《關于特種人口管理的暫行辦法》及《城市戶口管理暫行辦法》等辦法，正如1950年第一次全國治安行政工作會議所決定的：戶口工作的任務是保證居民遷徙之自由，安心從事生產建設。國家遵循個人自愿原則，沒有限制公民的遷徙活動。

得益于城鎮與工礦區經濟的恢復與發展，1949年至1952年全國市鎮人口從5765萬增加到了7163萬，市鎮人口占全國總人口的比重從10.6%上升到12.5%。除去因建國后調整建制產生的新城鎮人口以及城市中的自然增長人口外，城鎮的新增人口主要是由國家支持的計劃招工流入與農民自行流入兩類。國家支持的計劃招工主要流向了城市中的全民所有制企業，成為有保障有編制的職工，而農民進城以后的去向則要復雜得多。農民進城就業與否主要取決于自身意愿。不同于城市的顯性失業，農村勞動力的過剩主要是通過人均耕地的逐步減少而隱形地表現出來。大部分地區的農民此時已經通過土地改革獲得了土地，因此也就不存在由于失去土地和其他生產資料的農民失業現象了。但由于城鄉收入差距大，農村勞動力總量長時期過剩等原因，仍有大量農民離開農村，涌向城市。據統計，1952年8月10日到23日期間，北京市南苑區就有外來找工作的農民800多人。他們多來自鄰近北京的通縣、武清和安次等地，有的人因為不愿種地，把已分得的土地交回農民協會，一心進城找工作。在重慶、山西、蘇南、西安、秦皇島等地也都出現了類似情況。由于農民有能吃苦，工資福利要求低，而且身強力壯，辭退容易等特點，深受用人單位，尤其是需要體力勞動的單位喜愛，其中建筑行業是農村勞動力進城就業的重要領域。此外，城市個體工商業也容納了不少人員就業，1949年全國城鎮個體勞動者有724萬人，1952年增加到了883萬人，新增部分的個體工商業者除了原有城市失業人員外，還有一部分就是進城謀生的農民。

在1949—1952年間，國家面對城市嚴峻的失業問題，采取了以政府安置為主，個人自行就業的就業政策。由于存在著城鄉收入差異等原因，農民源源不斷地進城，一部分農民是以國家計劃招工的方式進城工作，而更多的農民是自發進城，通過當臨時工或是小商小販的方式在城內謀得生計，得以留在城市。

三、1953年政府對農民自發進城的限制

通過三年的恢復時期，國民經濟重新走上了正軌，恢復到歷史最好水平。前文提到，建國之初的戶口管理主要是出于肅反和治安等政權鞏固的考慮，控制人口流動的職能未被提上日程，因此農村人口實際上處于自發流遷的狀態。由于城鄉發展的不平衡，農民收入水平及其增長幅度要低于城鎮居民；同時農村存在著許多隱性失業的勞動力，致使農民不斷地涌入城市。

1952年8月，周恩來主持的全國勞動就業會議通過了《關于勞動就業問題的決定》，決定從1952年9月開始由勞動部門統一調配勞動力，主要內容有：第一，國營和私營工商企業需要從社會招收職工，均由勞動部門的調配機關統一介紹，未經勞動部門同意，不得登報、貼廣告自由招工。第二，新建擴建的工礦企業，需要增加勞動力，應提出年度、季度、月度增加勞動力計劃，報告勞動力調配機關。第三，常年性的生產工作，企業不得雇用臨時工，已使用的，都要轉為正式工或預備工。此時政府也看到了當時農村耕地不足及大批農村剩余勞動力自發向城市流動的問題，該《決定》將農村剩余勞動力與城市失業半失業人員相區別，因為前者“有飯吃有地種”，也承認這是“大量潛在的勞動力”，但應在農村為其尋找出路，包括墾荒、發展農村副業等；另一方面，明確指出城市與工業的發展將要從農村吸收整批的勞動力，但“這一工作必須是有計劃有步驟的進行，而且在短時期內不可能大量吸收。故必須大力說服農民，以克服農民盲目地向城市流動的情緒。”

1953年4月17日，政務院發布了《關于勸止農民盲目流入城市的指示》，要求今后縣、區、鄉政府對于要求進城找工作的農民，除有工礦企業或建筑公司正式文件證明其為預約工或合同工者外，均不得開給介紹證件；對于現已進城的農民。應動員其迅速返鄉，并由當地縣、區、鄉政府提供相關幫助；各城市建筑工程單位，未經勞動部門許可或介紹者，不得擅自到鄉村招收工人，更不得張貼布告，亂招工人。與此同時，《人民日報》連續多日印發了對農民進城問題的相關評論，沿用至今的“盲流”一詞便是當時提出來的。

可以看出，政府對農民進城的態度在悄然發生改變，事實上，此時發生的改變不僅于此。根據中國共產黨原來的設想，此后的任務是在新民主主義制度下，發揮各種經濟成分的積極作用，開展經濟文化建設，為將來進一步向社會主義轉變準備一切必要的物質文化條件。然而，中國經濟發展道路在1953年發生了重大的轉軌。全國財經工作的統一，土地改革的基本完成，國民經濟恢復時期的結束，都為有計劃地進行經濟建設創造了條件，中共中央在1953年先后制定了過渡時期總路線及新中國第一個五年計劃。并明確了優先發展重工業的經濟發展戰略。據薄一波回憶，黨中央從1952年底開始醞釀總路線，一直到1953年12月才正式形成完整的表述，用了一年多的時間，足見決策的慎重。即將擺在政府面前的難題不僅是農民大量涌入城市所帶來的就業壓力.也是優先發展重工業.開展大規模工業化建設的任務。因此，政府對農民進城的態度與舉措也應放在經濟發展道路轉軌的情境下來考察。

梁漱溟曾在1953年9月11日政協常委會擴大會議上談及這個問題。當時社會上對工人和農民生活的描述有“九天九地”一說。梁漱溟認為“這幾年城里的工人生活提高很快，而鄉村的農民生活卻依然很苦，所以各地鄉下人都向城里（包括北京）跑，城里不能容，又趕他們回去，形成矛盾。”因此他強調在工業化建設的過程中，也要注重保障好中國人民的大多數，也即農民的利益。但這番話成為他被嚴厲批評的導火線。毛澤東在第二天的中央人民政府委員會擴大會議上說：“有人不同意我們的總路線，認為農民生活太苦，要求照顧農民。這大概是孔孟之徒施仁政的意思吧。然須知有大仁政小仁政者，照顧農民是小仁政，發展重工業、打美帝是大仁政”，并強調“我們今天的政權基礎是工農聯盟，工人農民在根本利益上是一致的.這一基礎是不容分裂”。對梁漱溟的批判在這場會議后不斷升級，甚至在1955年報刊上又出現了公開批判所謂的“梁漱溟反動思想”。事后梁漱溟檢討了自己，承認自己階級立場不對及對中共理論認識方面存在著偏頗，但認為自己至始至終都是擁護國家過渡時期總路線的，他始終不解的是，“毛澤東主席當時何以如此嚴厲地批判我？我至今覺得還是一個謎”。

為何梁漱溟針對農民問題的一番講話會引起這么大的風波，這需要結合當時的社會背景來分析。實行工業化建設需要大量的資金和資源，重工業戰略的實施使得有限的資金與資源都集中于工業.尤其是重工業上，農業能分到的極其有限；另一方面，城市和工業對商品糧食和工業原料的需求會日益增多，要求農業為其提供堅實的物質保障，而工業發展也需要有農村這個廣闊的銷售市場。因此，當時處理好農村、農業、農民的問題便成為了保障工業化建設的關鍵。為實現國家工業化而制定的一個重要措施，就是從1953年秋起，從糧食領域率先開始，而后逐漸擴展到棉花、油料以及其他農產品的統購統銷，主要內容是在農村對農產品實行計劃收購，在城市實行計劃供給，同時由國家嚴格控制管理農產品市場。

實行統購統銷政策的導火線是1952年7月至1953年6月期間，國家糧食收支出現的嚴重赤字。現在看來，當時的糧食收購危機主要應歸因于落后的農業生產力同迅速發展的工業化發展需要之間存在著矛盾，但是當時政府對缺糧形勢的判斷卻并不是這樣。當時的中共中央并未擺脫斯大林的理論影響和蘇聯所走過的路，認為糧食短缺是社會主義因素與資本主義因素之間的矛盾的反映。《中共中央關于實行糧食的計劃收購與計劃供應的決議》中明確指出：“現在在供銷方面所表現的緊張性，其本質是反映了國家計劃經濟與小農經濟和自由市場之間的矛盾，反映了工人階級領導與農民自發勢力和資產階級反限制的市場之間的矛盾，歸根到底，是反映了社會主義因素與資本主義因素之間的矛盾。”

根據1953年10月全國糧食會議作出的計劃，從1953年7月1日到1954年6月30日的糧食年度內，連同農業稅在內，國家共收入糧食709億斤。而據國家統計局資料，這一年度全國實際糧食收入達到784.5億斤，超過計劃75.5億斤，比上年度多收177.9億斤，增長了29.3%。扭轉了以往糧食市場上國營商業購少銷多的情況。但另一方面，統購統銷政策也一定程度上造成了城鄉、工農關系的緊張。核定上億農戶的糧食余缺是巨大繁瑣的工作，在缺乏具體辦法和統一標準的情況下，極易出現對某些農戶購了過頭糧或者供糧不足，而另一些農戶留糧較多的情況，引起了激烈矛盾。

在以工業化建設為中心的治國方針下，統購統銷政策實際上成為了從農村動員建設資金的重要來源。正如陳云所言，糧食不充足是我國較長時期內的基本狀況，如果不實行征購措施，“只有把外匯都用于進口糧食。那么辦，就沒有錢買機器設備，我們就不要建設了，工業也不要搞了。”因此，政府呼吁全國人民，尤其是農民要認識國家社會主義工業化的極端重要性，應當服從這個最高的利益。

四、戶籍管理制度下的城鄉分離

1953年，中國發生了經濟發展道路的重大轉軌，開始了以發展重工業為中心的大規模工業化建設與三大改造運動，與之相伴隨的是全社會計劃性的加強，戶籍管理和人口流動開始被納入到國家的計劃當中來。大規模有計劃的經濟建設需要掌握準確的人口數據，在統購統銷政策中，對城鎮居民實行糧油棉布等生活必需品的計劃供應，需要核準供應對象、控制供應的規模與范圍，這將糧食供應與戶口第一次聯系到了一起。1953年11月19日出臺的《關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》規定，“在城市，對機關、團體、學校、企業等的人員，可通過其組織，進行供應；對于一般市民，可發給購糧證，憑證購買或暫憑戶口簿購買。”

一開始，計劃供應糧食的范圍包括縣以上城市、農村集鎮、缺糧的經濟作物產區人口、一般地區缺糧戶、災區的災民，吃商品糧的人口近2億，超過全國總人口的1/3，極大加重了農民的征購任務和負擔；雖然對城市供應的糧食是定量的，但對于農民而言，尤其是當政府加大在農村征購糧油的力度時，這種有保障的糧食供應是他們求之不得的特權。加上原本就存在的城鎮生活水平差距，會驅使更多農民拋荒土地，向城市涌去。農民不安心生產，拋荒土地，受影響最大的就是國家經濟。這使得政府必須采取更多措施將農民穩定在農村，保證農業生產與統購統銷政策的實施，滿足城市在經濟上日益擴大的工業原料及商品糧需求。

政府的措施之一是實行定產、定購、定銷的辦法。1955年國家發布的《市（鎮）糧食定量供應暫行辦法》與《農村糧食統購統銷暫行辦法》，規定城市人口吃供應糧，農村人口吃自產糧，開啟了城市戶口人員的計劃（票證）供應制度，戶口與糧食之間的聯系日趨緊密。農民進城若無單位接收，糧食供給將成為問題，這一做法從根本上控制了農民自發進城的物質供應來源。

政府的措施之二是延續以往的做法，實施統一調配勞動力的就業政策，嚴格控制農民的盲目遷移以保證農業生產。并在此基礎上，逐步形成了“先城市后農村”的城市招工原則。在1955年4月12日中共中央對《關于第二次全國省、市計劃會議總結報告》的批示中，除了強調各部門的勞動調配必須納入計劃，增加人員必須通過勞動部門統一調配以外，更是要求“凡是需要人員的單位首先從原行業（公的私的）中抽調，從有多余勞動力的城市中抽調”。其后，政府又分別在1956年8月28日與1957年12月13日通過了《關于解決城市失業問題的意見》與《關于各單位從農村招用臨時工的暫行規定》，強化了“先城市后農村”的原則。

更為重要的是.社會主義三大改造的開展也深深地影響著農民進城的步伐。在農村實行農業集體化，將分散的農戶組成合作社進行勞動積累，在資金和技術投入不足的情況下，保持了糧食等農產品產量的增長，更有利于改變過去“一家一戶”式地向全國一億多戶自耕農家庭征收糧食的困難局面，滿足了國家對重要農產品統購統銷政策的實施：另一方面，合作社將農村勞動力統一組織起來，尤其是在農業合作化進入高潮后，農民自行支配勞動力的權利變得有限。與此同時，對手工業與資本主義工商業的社會主義改造，及政府對自由市場的收緊，都降低了農民進城后以小商小販或小手工業者作為謀生職業的可能性。

盡管農民進城的客觀條件開始變得不利，但是城鎮人口仍處于快速增長的勢頭。表1顯示了1949—1958年中國城鎮流動人口情況，在對勞動力實行更為嚴格管理政策的1953—1958年內，城市的流入人口反而要比1949—1952年更多。到了1957年，城鎮社會勞動者總人數達到3205萬人，比1949年凈增1672萬人，其中職工人數由809萬人增加到了3101萬人，凈增2292萬人。

造成這一時期城鎮流入人口大量增加的根本原因是，農村對農民的推力與城市對農民的拉力相互作用。集體化后的農民沒有了生產和收獲的支配權，加之國家征購的力度加大，農民勞動更加辛苦而收益反而比過去更少，有的甚至連口糧都不夠。1956年農戶減少收入比例約占總農戶的1/3或1/4。而由于城市工業化建設發展迅速與第一個“五年計劃”的實施，城市能吸納的勞動力數量顯著增多。如表2所示，從事第二產業、第三產業的勞動力數量增加明顯，其中，第二產業人數從1952年的1531萬人增加到了1957年的2142萬人。第三產業人數從1952年的1881萬人增加到1957年的2320萬人。而第二、第三產業基本集聚在城市，除了對原城鎮失業人員和自然增長的勞動力的吸收外，農民通過政府正規招工以及直系親屬間的“三投靠”方式，在城市登記落戶，成為了城市人口留了下來。這也成為了這一期間中國城市化水平提高的主要來源。可見，政府在這個階段對人口流動的限制更多地是強調對城鄉勞動力的統一配置，按計劃安排城鄉勞動力比例，從農村吸納新勞動力。

除了政府計劃招工，當時很多的城市企事業單位并沒有嚴格遵守由勞動部門統一調配勞動力的規定，時常自行招聘，只要雇傭雙方接洽好，便不需要證明書和介紹信便可入職，因此農民仍有可能依靠自己在城市中謀得生計。上文曾提到，建筑行業是農村勞動力進城就業的重要領域，很多建筑工程單位不經當地勞動部門介紹，直接到農村招攬農民進城務工。據1954年9月底統計，全國國營建筑企業約有128萬人，固定工人占41.8%，臨時工人占58.2%；而私營建筑企業約有3.14萬人，固定工人占22%，臨時工人占78%，其中有1300家全部雇傭臨時工人。@廉價又充足的農村勞動力滿足了建筑業用人不穩定的特殊需求，建筑單位尤其是私營的建筑單位不向勞動部門申請調配勞動力，或通過私人關系招攬，或張貼布告公開招收，以提高工資標準、答應供給路費等條件吸引農民。除了城市企事業單位以及建筑工程單位私自向農村招工以外，縣區政府隨意給農民開介紹信，也是造成大批農民得以流向城市的重要因素。有的地方政府甚至對農民外出謀生持鼓勵態度，在并沒有與城市工礦企業管理部門取得聯絡，了解用人需求的情況下，私自發放介紹信和戶口轉移證，以至于農民進城后找不到職業，沒有住所，而增加了城市管理工作的困難。

城市人口的膨脹給城市的各項建設計劃和生活秩序帶來了許多困難，各大城市相繼出現了糧食、就業、就學和基礎設施供應不足的問題。特別是到了1956年，受到毛澤東寫的《中國農村的社會主義高潮》序言的精神鼓舞，各部門各地區為了超額完成第一個五年計劃的任務，盲目加大了建設和生產的計劃。國家計委和勞動部為適應這種形勢，不僅下放了在計劃外增加人員的批準權限，同時放寬了招工政策。不少企事業單位因此不按計劃隨意增人，使得職工人數增長失去了控制。這一年從社會上招工217萬人，超過原計劃的1倍多。

經濟上出現的“冒進”，超計劃地大量招工。城鎮人口壓力驟然加大；同時，由于農村勞動力的大量外流，也影響到了農業生產建設的開展.對于整個社會主義建設不利。因此，政府在1956至1957年先后發布了《關于防止農村人口盲目外流的指示》、《關于防止農村人口盲目外流的補充指示》、《關于防止農民盲目流入城市的通知》、《關于制止農村人口盲目外流的指示》等文件，在這個階段中，除了延續與強化糧油供應、勞動用工等行政手段外，尤其是加強了戶口在限制農民向城市流動方面的作用。從1956年2月起，國務院指示把全國戶口登記管理工作及人口資源的統計匯總業務統一交公安機關負責。而在控制城市人口中，公安機關對戶口遷移的控制是與單位體制配合進行的。如天津市規定，“為了有效地做好限制工作，派出所要依靠各單位的人事部門進行勸阻，凡有符合登記常住戶口條件者，須先經本人單位審查同意，并在遷移證上注明蓋章之后，派出所再進行登記。而已謀取正式職業的，應由其所在單位審查批準，并出具證明，經市級或區級勞動部門審查同意，憑遷徙證登記常住戶口。”這意味著已經形成了事先審批、憑證落戶的戶口遷移管理制度。

在1958年1月9日.政府通過了醞釀已久的《中華人民共和國戶口登記條例》，《條例》規定，“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明，學校的錄用證明，或者城市戶口登記機關的準予遷入的證明向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續”。該條例第一次從法律上正式限制農民進城，除了納入國家計劃的人口遷移外，自發的流動人口事實上失去了成為新的城市居民的機會。自此，戶籍制度成為了保障工業與農業生產按照國家統一規劃和計劃進行的關鍵措施，既能讓城市勞動力不盲目增加，也能使農村勞動力不盲目外流，城鄉分離的局面由此形成。

五、余論

20世紀50年代在發展中國家掀起的這股農民向城市移民的浪潮，讓很多發展中國家的政府都面臨著棘手的經濟發展與社會治理問題，這樣的情況也同樣發生在了中國，不同的是中國還多了一些自己的特殊國情。

1953年是新中國農民進城歷程的重要轉折點，這一時期確立的計劃經濟體制與重工業優先發展戰略無疑對農民進城，以及城鄉二元結構的形成產生了重要影響。在1953年以前，雖然面臨著城市嚴峻的失業壓力，但政府對城鄉之間的合理流動仍是采取相對開放與正面的態度.延續了解放前人口的遷徙與就業自由。1953年，隨著計劃經濟體制的確立及重工業優先發展戰略的提出，中國經濟發展的道路發生了重大轉軌。基礎差、底子薄的中國要迅速實現國家工業化，農業無疑是關鍵，政府實行社會主義三大改造與統購統銷等政策，以保證農業生產與工業生產按照國家統一的規劃和計劃進行。與此同時，戶籍管理和人口流動也開始被納入到國家的計劃當中來，戶籍逐漸與糧食、就業等權益聯系起來。這一系列政策雖對農民進城產生了一些不利的影響，但并未改變農村剩余勞動力轉移的整體趨勢，城市人口的膨脹給國家各項計劃的開展帶來了許多困難，這使政府最終將戶籍管理作為徹底控制人口流動的手段。隨著《中華人民共和國戶口登記條例》出臺，農民便被束縛于既有土地和社區不得自由流動，農村勞動力的轉移自此以后只能通過國家計劃招工的方式進入城市。

（責任編輯 張衛東）