土地流轉、收益分配與農地制度結構性變革

鄧宏乾　彭銀

摘要：在農村集體經營性建設用地入市過程中，土地增值收益來源不同，各權益主體的地位也各有差異，所以土地收益的分配不能一概而論，應區分市場、地區和增值類型的差異，才能處理好公平和效率的關系，兼顧好國家、集體和個人的利益關系，建立城鄉統一的建設用地市場，是促進城鄉要素平等交換的重要體現。集體土地入市與資本有效地對接，滿足了用地者的需求，然而工商資本應基于土地規劃和用途管制充分發展與地區經濟相適宜的產業經濟，發揮產業吸納農村剩余勞力的功能。促進農村人口的“就地城市化”，真正實現工商資本促進農村經濟的良性發展，讓廣大農民共享農村產業經濟發展的紅利。構建土地收益的分配機制，應基于農民財產權的法律地位，堅持產權主體與利益分配相匹配的原則，理順國家、農民集體、農民個人和土地用益物權人的土地收益分配關系，從土地供給側結構性改革、產權改革、稅制改革角度入手，推進城鄉統一建設用地市場的形成。

關鍵詞：集體經營性建設用地；土地流轉；土地收益；農村集體經濟組織

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2016）10-0005-06

農村集體經營性建設用地入市是建立城鄉統一建設用地市場的關鍵，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，這對于破除城鄉分割的土地產權制度，尊重和保護農村集體經濟組織的土地財產權，充分發揮市場機制在土地資源配置中的決定性作用具有重要的現實意義。為保證集體建設用地改革順利推進，2014年底，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，決定在全國選取30個左右縣（市）進行改革試點，并于2015年年初由全國人大常委會授權國務院確定了33個改革試點縣（市），其中確定集體經營性建設用地入市改革試點縣（市）15個。但直到現在，僅四川郫縣、貴州湄潭、廣東南海、重慶大足區等少數幾個地區敲響了集體經營性建設用地入市的“第一槌”。顯然，我國農村集體經營性建設用地人市改革面臨諸多難點，這是亟待研究的課題。

一、引言與相關文獻綜述

通過對現有文獻的搜理發現.研究農村集體經營性建設用地入市土地收益分配的文獻較少.其研究主要集中于農地入市收益在集體成員內部的分配和農地轉為城市建設用地的增值收益分配等問題。關于土地收益在集體成員內部分配問題的研究，如張鵬（2014）認為農村集體經營性建設用地使用權流轉收益分配最主要的問題是農民集體組織內部分配問題；黃發儒（2015）認為構建合理的調節利益分配機制是集體經營性建設用地入市的動力所在，必須統籌集體建設用地入市主體與被征收土地主體之間的利益關系，兼顧國家、集體和農民個人利益。沈孝強、吳次芳和陸汝成（2015）引入法學利益衡量論，通過建立包括個體利益、階層利益、制度利益和社會利益在內的分析框架，厘清了集體建設用地人市改革的復雜利益關系，并從個體、制度和社會利益等多個層面對集體建設用地使用權入市改革提出了政策建議。

關于土地增值收益來源的研究。早在1993年，周誠從投資、供求和用途三個角度分析了城市土地增值的形態；丁日成（2002）認為城市邊緣集體土地價值由兩部分構成：一是與農業土地地租有關的土地價值，另一個是可預期的土地性質或土地用途改變后未來土地地租上漲而帶來的潛在增值價值；鄧宏乾（2008）將土地增值歸結為生產性因素和非生產性因素，其中生產性因素包括直接和間接投資因素，非生產性因素包括土地稀缺性、土地用途調整、利率、政策性等因素。

關于土地增值收益分配的探討。由于我國土地制度具有城鄉“二元”性，所以不少學者針對土地征收制度造成的利益分配不均等問題進行了深入的探討，例如，周天勇（2003）認為中國土地在集體和國有之間的交易在法律上是不平等的，國家給集體土地確定的是補償價值，而不是交換價值，進而提出集體土地與國有土地并軌，實行全部土地國有制；李海偉（2004）認為對必須征用的公益性用地要提高補償標準，妥善安置失地農民，對符合轉讓條件的農地轉為商用行為，減少政府干預.尊重農民權利，相信市場力量；鄧宏乾（2008）主張不同類型的增值收益應按不同方式進行分配，并對農地經征收轉變為國有建設用地、房地產開發投資、房地產置業投資產生的增值收益分別提出了差異化的分配方式。通過對土地增值收益相關文獻的研究，不難發現學者多是從土地增值收益的來源、歸屬和分配等視角出發。在我國現行土地制度和土地征收制度的諸多弊病的背景下展開研究的。

目前在試點地區，突破現行法律的規定，實行集體經營性建設用地享有與國有建設用地同等人市、同權同價的權利，是對現有土地制度的重大突破。本文基于已有的研究成果，通過對改革試點地區進行分析，認為厘清集體經營性建設用地人市各利益主體之間的分配關系，構建科學的土地收益分配機制，是關系到農村土地制度改革成敗的關鍵。

二、廣東南海、四川郫縣等試點地區土地流轉收益分配制度改革的成效

1.廣東南海、四川郫縣試點地區集體土地流轉收益分配的基本做法

始于上世紀80年代的市場化改革，農村全面推行家庭聯產承包責任制及土地承包權的改革.激活了農業生產效率，同時，鼓勵各地興辦鄉鎮企業，對集體建設用地的管制政策也開始放松，在一定程度上允許在集體土地上興辦鄉鎮企業。1992年，在廣東南海市（現為佛山市南海區）、中山市等地進行了集體建設用地自發性的入市探索。1999年11月，安徽省蕪湖市主動向國土資源部申請集體建設用地流轉改革試點并得到批準，由此拉開了我國集體建設用地流轉改革試點的序幕。從上世紀90年代初至今，我國集體建設用地流轉經過了30多年探索，積累了一些改革經驗。2015年初.全國人大常委會授權國務院在33個試點縣市區，暫時調整實施《土地管理法》和《城市房地產管理法》關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度的有關規定。其中，廣東南海、四川郫縣、重慶大足區等15個市縣被國家正式確定為集體經營性建設用地入市改革的試點地區.突破現行“集體建設用地使用權不得出讓”的法律限制，實行存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股改革，探索可在全國復制和推廣的經驗，進一步釋放土地制度改革的紅利。

為了解決城市化過程中建設用地供應不足的突出問題，在1992年前后，廣東南?？h（現佛山市南海區）自發性地進行了集體建設用地改革。對原有的農村集體經濟組織進行改造，實行以土地股份制為主要內容的農村股份合作制的改革，將集體資產及土地折成股份，以村為單位成立股份公司。村民小組改組為股份合作社，以戶籍村民作為配股對象，設置基本股（以村民成員權為基礎）、土地用益物權股和勞動貢獻股（以村民勞動年限長短為依據）等多種股份，按股權份額分紅。股份公司主要負責土地開發，廠房、商鋪開發以及物業、土地出租等。據統計，到2007年，南海區已先后建立農村股份合作組織近2000個，其中股份公司達200家；股份合作社多達1800多家，占全市村民小組總數的99%；到2013年，社員股東總數為75.9萬，占農村居民的99.4%。據統計，佛山南海區2005—2013年底，共出讓、出租集體建設用地1552宗，共計573.42萬平方米，流轉入市的集體建設用地占南海區集體建設用地總面積的2.3%；其中，出讓集體建設用地88宗，面積145.87萬平方米；出租集體建設用地1464宗，面積427.55萬平方米。通過農村集體土地股份制改革，使農村集體土地所有者和農民在城市化過程中獲得了土地增值收益。據統計，集體土地租金收入從2008年的22.6億元增加到2012年的30.2億元，村組兩級分紅從2008年的16.8億元增加到2012年的26.7億元。

2015年之前，南海區集體建設用地使用權流轉參照國有土地增值稅征收標準向政府繳納土地增值收益。2015年作為國家試點地區后，集體經營性建設用地使用權出讓、轉讓按其用途以土地成交價格為基礎征收差別化的土地增值收益調節金。集體經營性建設用地使用權出讓的土地增值收益調節金為：工礦倉儲和公共管理與公共服務用途，屬于城市更新（“三舊”改造）項目或農村綜合整治片區內的地塊為5%，其他地塊為10%；商服用途，屬于城市更新（“三舊”改造）項目或農村綜合整治片區內的地塊為10%，其他地塊為15%。轉讓農村集體經營性建設用地使用權的土地增值收益調節金為：工礦倉儲和公共管理與公共服務用途為2.5%；商服用途3.5%。轉讓房地產的土地增值收益調節金為：工礦倉儲和公共管理與公共服務用途為1.5%；商服用途3%。土地增值收益調節金區、鎮（街道）各分享50%，統籌用于農村基礎設施建設支出。集體經營性建設用地出讓收益按以下方式進行分配：按規定比例繳納土地增值收益調節金，再由村（居）集體經濟組織按出讓時土地公開交易成交價格的30%繳納集體建設用地流轉城鄉統籌提留金，統籌用于道路、給排水、供電等城鄉公共基礎設施的建設維護.社會保障、醫療衛生、教育文體等城鄉公共服務的建設支出。集體建設用地出讓的純收益納入村股份公司統籌，純收益中扣除10%作為股份公司的福利基金，剩余部分留成51%作為集體經濟組織的發展基金和福利基金，49%作為土地分紅，農民個人按股份分紅。

2008年四川郫縣作為成都市統籌城鄉綜合配套改革試驗區，試點探索農村集體經營性建設用地入市改革，2015年被國家正式確定為集體經營l生建設用地入市改革試點地區。四川郫縣通過組建村民參股的村“資產管理有限公司”，并作為集體經濟組織代表行使集體土地所有權，成功探索出了“化零為整”的入市改革模式，集體經營性建設用地采取“就地人市、調整入市、城中村整治人市”的分類入市流轉路徑，取得了較好的成效。2015年9月至2016年5月。四川郫縣通過掛牌方式出讓了四宗集體經營性建設用地，出讓建設用地面積共2.89萬平方米。為了保障土地出讓收益合理規范的分配，構建促進農村集體經濟發展的長效機制，制定了《郫縣農村集體經營性建設用地入市收益分配指導意見》。在兼顧國家、集體、個人利益基礎上，充分保障農村集體經濟組織和農民公平地分享土地增值收益，按照土地用途、土地區位與等級差別，設定了有幅度的差別征收土地增值收益調節金的辦法，按土地成交價格的13—40%的比例繳納。在試點改革過程中，不斷完善和總結，第一宗集體建設用地出讓，由新的受讓人按成交價格15%繳納土地增值收益調節金：第二宗、三宗集體建設用地出讓，由出讓者（即集體經濟組織）向政府繳納30%的土地增值收益調節金?？鄢恋卦鲋凳找嬲{節金后，其收益按一定比例分配給股東（即人股的原村民），剩余部分留成為集體資產管理公司公積金和公益金。具體分配因土地區位、土地增值幅度而有所差別，如第二宗土地出讓收益的分配方案為：土地出讓價款向政府繳納30%的土地增值收益調節金，剩余部分的20%按股東人數進行現金分配；80%作為集體公積金和公益金（其中50%作為集體資產管理公司的公積金，用作村級資產再投資和公共資源配套優化，并在公司股權中量化到股東；30%作為公益金，用于村級公共福利，如購買新農合、發放養老補助、社區治安投入、基礎設施維護、環境綜合整治等）。

2.現行集體經營性建設用地流轉收益分配存在的主要問題

廣東南海、四川郫縣等國家試點地區集體經營性建設用地入市改革取得了一定的經驗，在入市收益分配方面為改革推進提供了借鑒價值。通過分析廣東南海、四川郫縣集體經營l生建設用地增值收益的分配政策，不難發現，農村集體經營性建設用地順利入市的根本動力機制在于其收益的合理分配。然而，現行的集體經營性建設用地收益分配存在以下主要問題：

第一，政府直接參與集體土地首次入市和再次流轉中的土地收益分配，違背了產權分配的基本原則.混淆了土地財產權與公共管理權的性質。土地財產權主要包括農村集體經濟組織、農民個人享有的土地所有權、用益物權和擔保物權，即農村集體經濟組織和農民享有的排他性直接支配土地的權利.也就是享有的基于土地之上的所有利益及其他經濟利益。理所當然，保有土地和轉讓土地所獲得的地租或一定年期的地租資本化（即集體建設用地的出讓地價）歸農村集體經濟組織和農民享有。政府基于社會管理的需要參與社會剩余產品分配從而保障正常地履行管理職能，這主要是通過稅收形式來實現，政府直接參與土地財產收益的分配，損害了土地產權主體的利益。

第二，農村集體土地所有權主體不清.導致土地收益分配主體模糊。我國農村確立的“三級所有，隊為基礎”的管理體制逐步形成了農民集體三級所有的集體土地所有制，按現行法律規定，農村集體土地所有權是“三級所有”，即村、村民小組、鄉（鎮）農村集體經濟組織所有，具體運行中則是按實際經營管理權來界定的，這事實上造成了所有權主體的缺位和“虛化”，農村集體土地所有權到底歸哪級集體經濟組織所有？法律沒有明確界定.這種制度設計導致了集體土地流轉中農村集體組織和農民的利益難以得到保障，甚至會引發嚴重的社會沖突與矛盾，如廣東烏坎事件；同時也增加了社會成本和交易成本。

第三，不論是首次人市還是在再次流轉的增值收益分配過程中，均按土地成交總價的一定比例進行征收土地增值收益調節金，而不是按照土地出讓或流轉總價扣除成本后的凈收益征收，缺乏合理性和科學性，也可能導致農村集體經濟組織和農民土地財產利益受損。以四川郫縣征收30%的土地增值收益調節金為例，若土地增值一倍，實則相當于土地增值收益60%收歸政府，遠高于國有土地使用權轉讓征收的土地增值稅（土地增值100%的.土地增值稅=土地增值額～40%-扣除項目金額×5%）。

三、合作博弈是解決土地收益分配問題的有效路徑

1.集體經營性建設用地入市是多方合作博弈的過程，其土地收益的形成是多方權衡博弈的結果

在實踐中，土地收益分配比例難以科學地確定，為解決這一難題，本文試圖將L.S.Shapley提出的Shapley值法運用到農村集體經營性建設用地入市增值收益初次分配的研究中來。該方法是用于解決多人合作對策問題的一種博弈方法，其理論假定如下：當n個主體從事某項經濟活動時，它們可任意組合達成若干合作方式，且每個參與主體都會得到一定的收益，合作中主體的增加不僅不會引起效益的減少，反而使n個主體的合作帶來的效益最大化。Shapley值法就是解決n個主體的合作效益在合作主體間公平合理分配的一種方法。

基于上述理論，農村集體經營性建設用地入市參與主體主要有集體土地所有者、土地用益物權人、政府、土地使用權受讓人等，若不同利益主體尋求合作，其增值收益的分配可以看成是多人合作對策的收益分配，因而可運用Shapley值法來解決集體建設用地增值收益的分配問題。以首次入市為例，分不同情況進行討論。第一種情況，假定存量的集體經營性建設用地不能入市，即新土地使用者（A）、政府（B）和農民集體及個體（C）不選擇合作，在這種情形下，新土地使用者因無法獲得土地難以獲得土地收益；政府只能收取少量的稅費，農村集體和農民個人因集體建設用地不能流轉只能獲取有限的土地收益。即假設不選擇合作，政府（B）和農民集體及個體（c）收益均為5個單位。第二種情況，若農村集體經營性建設用地只能通過政府征收后變為國有土地才能入市，即沒有賦予C對等的主體地位，無法調動其參與合作的積極性，則A、B、C之間難以實現充分的合作，假設A與B合作的收益為35個單位，A和C合作的收益為25個單位，B和c合作的收益為20個單位，顯然c的是被動的。第三種情況，若農村集體經營性建設用地享有與市地同等入市、同權同價的權利，那么A、B、C間的合作會產生協同效益，假設合作收益為50個單位，但若將合作的利益均分，則分別獲得16.7個單位，說明平均分配并不能調動新土地使用者的積極性，那么到底如何合理分配其合作收益？

基于前文Shapley值法的推導，可以得出I：{A，B，C}，首先，在不合作的狀態下，各自的利益分別為：υ（A）=υ（B）=U（C）=5個單位：其次，政府征收集體建設用地，1J（AuB）=35.u（AUC）=25，υ（BUC）=20；另外，在集體建設用地同等入市的情況下，υ（AUBUC）=50。按照Shapley值法計算Φ（υ）的值，那么在上述各種情況下，新土地使用者A的利益分配中ΦA（υ）的計算過程如表1所示。

綜合求得新土地使用者在各種情況下的收益總和為20個單位，即由表1中最后一行的數值加總求得。同理可得φB（υ）=17.5、φC（υ）=12.5個單位的收益，均大于5個單位的收益，并且φA（υ）+φ（υ）+φC（υ）=50，φA（υ）+φB（υ）≥35，φA（υ）+φC≥20（υ），這說明Shapley值法可以為土地增值收益的分配提供一種有益的參考。上述合作博弈的過程和結果印證了以下幾點結論：第一，農村集體建設用地只有與城市土地同等入市、同權同價，才能實現其價值，否則其潛在價值無法順利實現，農村存量集體建設用地難以有效盤活：第二，原有征收方式嚴重侵害了農村集體和農民的利益，土地增值收益主要由地方政府和國有建設用地的受讓者所分享；第三，尊重農村集體和農民的產權地位，維護其產權權益，多方利益主體才能形成良好的合作關系，實現收益最大化。

2.構建土地收益分配機制應解決的問題

首先，因交易方式不同，分配側重點應有所差別。我國土地市場分為土地一級市場和土地二級市場，二者在交易主體、交易類別和交易方式等方面都存在較大的差異，因此在土地增值收益分配中應加以區別。在一級市場上，集體經營性建設用地入市主要是以出讓、合作、租賃和入股等形式實現的，那么首次入市的收益分配應以公平性為原則.更加側重對產權權益的合理分配，農村集體依據土地所有權參與收益分配，農民個體基于用益物權分享收益。在二級市場上，土地的交易主要是通過土地權益流轉實現的，土地增值收益取決于新土地使用者的經濟行為，新土地使用者即投資者享有使用、收益和部分處分的權利，所以再次流轉的收益分配應更加注重效率。

其次，處理好各利益主體（國家、集體土地所有者、土地用益物權人）的利益分配關系。合理處理村集體與村民個體間的利益關系，不僅會推動集體建設用地入市，還有利于維護基層社會的穩定。土地收益的分配原則應以產權為基礎，一方面，集體經營性建設用地歸農村集體組織所有，農村集體組織依據所有權分享土地收益，但其收益應當主要用于發展農村經濟、改善村民生活；另一方面，集體經營性建設用地入市前的原使用權人，對集體建設用地享有占有、使用和收益的權利，以用益物權人的身份參與土地收益的分配；同時，村民基于成員權分享土地收益，隨著新型城鎮化的推進。村民成員關系不再因地緣或血緣關系而穩固.所以土地收益分配機制應主動適應這一特征。處理好農村集體組織和農民個體的利益分配關系，應做到既不能使已城市化的原村民因集體土地增值而“回流”，也不能讓農民因集體土地增值而“堅守”。

具體來看，可通過收益分配權參股的形式成立合伙機構，建立利益共享機制。首先將土地價值股份化，即將土地收益權股份化，再按照適當的比例在集體組織、農民個體及用益物權人之間進行分配，股價隨著土地增值收益的變化而變化。其中集體組織分得的部分應作為公積金，著重發展村域經濟，改善村民生活。村內成員可按人數或戶數為單位分得股份，股份可自由轉讓、贈與、分割和繼承，這有利于農戶內部利益分配的動態平衡，促進代際間的公平，并且不妨礙村民的自由流動。

第三，兼顧國家與農村集體的利益。農村集體經營性建設用地與城市國有土地同等入市，從根本上沖擊了現行的土地征收制度，壓縮了地方政府土地財政的來源范圍，這實際上是對利益格局的再調整。此外，城市化的增長具有“收斂性”的特征.所以“土地財政”到“房地產稅”的轉變符合客觀規律，政府應通過稅收制度來調節集體建設用地在入市和交易中產生的增值收益。在集體經營性建設用地入市的增值收益分配中，各級政府不應直接參與分配，而應通過稅收間接調節收益的分配（可征收土地增值稅、所得稅等稅收），真正構建集體經營性建設用地“同權同價、流轉順暢、收益共享”的入市機制，實行集體經營性建設用地與國有建設用地同等的流轉稅制，征收同等的土地增值稅，履行與國有土地同等的稅收義務，享受同等的稅收待遇。改變目前按集體經營性建設用地出讓、轉讓總價征收辦法，制定農村集體經營性建設用地成本核算辦法，可比照國有建設用地成本核算方法，即土地增值稅等于土地出讓成交價扣除土地取得成本、土地開發成本、基礎配套設施建設成本等，真正按土地增值額征稅。

第四.注重農村經濟發展和農民長遠利益。集體經營建設用地應由集體經濟組織或成立集體資產管理公司代表村民經營管理，入市所獲得的增值收益應避免一次性地分配給村民，可建立增值收益的資金池，按持股比例定期分配，這既能將資金集中起來用于發展當地經濟，實現集體資金的保值增值，產生穩定的收益流，還能避免出現大量“一夜暴富”的食利者，這在根本上有利于農村經濟的良性發展。

建立城鄉統一的建設用地市場，是促進城鄉要素平等交換的重要體現。集體土地入市與資本有效地對接，滿足了用地者的需求，然而工商資本應基于土地規劃和用途管制充分發展與地區經濟相適宜的產業經濟，發揮產業吸納農村剩余勞力的功能，促進農村人口的“就地城市化”，真正實現工商資本促進農村經濟的良性發展，讓廣大農民共享農村產業經濟發展的紅利。

四、結論與啟示

農村集體經營性建設用地順利入市關系到城鄉統一的建設用地市場構建的成敗，農村集體經營性建設用地入市改革的實質是其增值收益形成、實現和分配的過程，只有在理順增值收益形成和實現機制的基礎上，創新土地收益分配機制，兼顧好政府、農村集體、農民個體以及土地使用者之間的利益。才能推進農村集體經營性建設用地入市改革進程。綜上所述，本文得出以下幾點啟示：

第一，完善和健全農村集體土地產權制度。明晰集體土地所有權主體，以保障集體土地所有權人的利益：在產權邊界清晰的基礎上，對集體土地所有權、農民擁有的用益物權、擔保物權進行登記，以法律形式保障集體經濟組織和農民的土地財產權利。

第二。在農村集體經營性建設用地入市的收益分配中，政府只能以社會管理者身份通過稅收參與分配。防止直接參與土地流轉收益分配，應注重保護農村集體組織、農民個體和土地使用者等產權主體的地位，保障土地產權主體利益的實現。

第三，在新型城鎮化的背景下，應深入研究土地供給側結構性改革途徑，即堅持土地用途管制，有序地推進集體建設用地入市進程，處理好土地用途管制與市場配置土地資源的關系。

第四，完善土地市場體系，制定統一的地價評估標準，委托第三方土地評估機構，根據地區經濟發展水平調整基準地價，以市場化的手段決定成交價格，保證與市地同價入市。

（責任編輯 陳孝兵）