經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下地方債的風(fēng)險(xiǎn)管理
——國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒

陳工 朱峰

(廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 361005)

經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下地方債的風(fēng)險(xiǎn)管理
——國際經(jīng)驗(yàn)與借鑒

陳工 朱峰

(廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 361005)

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，我國的地方債風(fēng)險(xiǎn)問題進(jìn)一步激化，如何處理這一問題受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。本文選取美國、法國、巴西和俄羅斯四個(gè)具有代表性的國家作為案例，對(duì)這些國家地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)的原因和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，并結(jié)合我國在“新常態(tài)”下的國情得出可供我國借鑒的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的政策建議。

新常態(tài)地方債風(fēng)險(xiǎn)管理國際經(jīng)驗(yàn)

一、“新常態(tài)”下我國的地方債問題

近年來，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了由高速發(fā)展轉(zhuǎn)為中高速發(fā)展的“新常態(tài)”，要素供給和資源配置效率發(fā)生變化，創(chuàng)新能力不足以及資源環(huán)境的約束加強(qiáng)等一系列因素導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減速的情況。在“新常態(tài)”下，我國經(jīng)濟(jì)正在走向更高的發(fā)展階段，一系列的新矛盾和新挑戰(zhàn)也隨之而來。

在諸多新矛盾和新挑戰(zhàn)中，我國企業(yè)和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日趨增加的問題十分突出，而地方政府“去杠桿”的壓力尤其巨大。中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國國家資產(chǎn)負(fù)債表2015——杠桿調(diào)整與風(fēng)險(xiǎn)管理》報(bào)告顯示，截至2014年末，我國地方政府總負(fù)債30.28萬億元，其中地方融資平臺(tái)借債占較大比重；地方政府的杠桿率為42.7%，是中央政府15.1%杠桿率的幾乎三倍，這意味著我國地方政府面臨著巨大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)考驗(yàn)。

我國地方政府債務(wù)本身就有著潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素：地方政府借債投資的大部分項(xiàng)目難以產(chǎn)生現(xiàn)金流，而且地方政府的償債能力和流動(dòng)性不足；地方政府其他形式的“資產(chǎn)”沒有市場(chǎng)交易的可能性，在未來也不能產(chǎn)生現(xiàn)金流，這導(dǎo)致地方政府收支的“硬缺口”不斷加大；地方政府債務(wù)和對(duì)應(yīng)的投資項(xiàng)目之間還存在嚴(yán)重的期限錯(cuò)配情況，利用短期債務(wù)為長(zhǎng)期資本項(xiàng)目融資的情況較為普遍。在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下，我國地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)被進(jìn)一步放大，主要表現(xiàn)為：

首先，經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下我國經(jīng)濟(jì)增速放緩，地方政府財(cái)政收入增長(zhǎng)速度日趨疲軟。我國GDP增速近年來的下降趨勢(shì)比較明顯，從2008年的9%左右

跌至2015年的6.9%(圖1)；相應(yīng)地，地方政府財(cái)政收入增速也明顯下降，從2011年的近15%跌至2015年的1.39%。經(jīng)濟(jì)增速和地方政府財(cái)政收入增速“雙降”導(dǎo)致地方政府收支缺口擴(kuò)大，對(duì)外部融資依賴程度更高。

圖1 近年來我國GDP與地方政府財(cái)政收入增長(zhǎng)情況

其次，在政府大力推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)和結(jié)構(gòu)性降稅減費(fèi)的背景下，地方政府的收入增長(zhǎng)空間被進(jìn)一步壓縮，而支出責(zé)任未見縮減甚至進(jìn)一步擴(kuò)大，財(cái)政壓力不斷增加。近年來國務(wù)院為了減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)出臺(tái)了一系列降稅減費(fèi)政策，包括固定資產(chǎn)加速折舊、減輕小微企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)以及“營(yíng)改增”的全面鋪開等。這一系列的結(jié)構(gòu)性降稅減費(fèi)政策固然有利于減輕企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)并激發(fā)其經(jīng)濟(jì)活力，但也給地方政府的收入增長(zhǎng)帶來了巨大的壓力；而在“新常態(tài)”下地方政府仍然要滿足基本的公共服務(wù)支出需要，同時(shí)還要穩(wěn)步推進(jìn)轄區(qū)內(nèi)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，其支出壓力仍然不小，收支缺口在未來還會(huì)不斷擴(kuò)大。

再次，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控進(jìn)一步擠壓了地方政府的償債空間。以往地方政府推動(dòng)城鎮(zhèn)化的手段是依靠大量的固定資產(chǎn)投資，尤其是靠房地產(chǎn)投資推動(dòng)的，其推行路徑過分注重?cái)偞箫炇降摹伴_發(fā)區(qū)化”。而在“新常態(tài)”下，城鎮(zhèn)化進(jìn)程過快的負(fù)面影響已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)出來，大量房地產(chǎn)庫存亟待解決，地方政府必然面臨著推動(dòng)城鎮(zhèn)化、調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)思路的轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過程中，地方政府包括土地收入在內(nèi)的各項(xiàng)自有收入必然會(huì)下降，這使得其償債空間的轉(zhuǎn)圜余地越來越小。

通過以上分析我們看出，經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”下我國地方政府面臨著較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如何處理這些長(zhǎng)期累積的債務(wù)問題值得學(xué)界和決策者認(rèn)真思考。與我國情況相類似，世界各國地方政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段或者遭受經(jīng)濟(jì)危機(jī)沖擊時(shí)都或多或少面臨著地方政府債務(wù)問題的困擾，相應(yīng)地也總結(jié)出了各種應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)這些國家的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)對(duì)我國而言有著較大的借鑒意義。在本文中，我們將通過幾個(gè)典型國家處理債務(wù)危機(jī)的案例來分析地方政府如何應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從中得出有益的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

二、國外應(yīng)對(duì)地方債風(fēng)險(xiǎn)的案例分析

(一)聯(lián)邦制國家的地方債風(fēng)險(xiǎn)管理：以美國為例

作為一個(gè)有著較長(zhǎng)地方債發(fā)行歷史的國家，美國在地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)管理方面積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。美國地方政府債務(wù)在形式上以市政債券為主，由地方政府自主發(fā)行，上級(jí)政府對(duì)地方政府的自主發(fā)債行為干涉較少。在這樣的國情下，美國發(fā)展出了一套獨(dú)特的、較為成熟的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

美國針對(duì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)建立了一套完善的預(yù)警機(jī)制。首先，美國州政府會(huì)通過一系列指標(biāo)對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行日常監(jiān)管，主要包括：人均債務(wù)率，即地方債務(wù)余額與該地方人口的比值；債務(wù)與居民收入的比值；償債率，即債務(wù)支出與經(jīng)常性財(cái)政收入的比值；償債準(zhǔn)備金余額比例，即償債準(zhǔn)備金與債務(wù)余額的比值。這些指標(biāo)從各個(gè)方面反映出地方政府的債務(wù)健康狀況，具有較強(qiáng)的可操作性。

一般而言，美國州政府的審計(jì)部門會(huì)對(duì)市政債務(wù)進(jìn)行定期監(jiān)控，并在地方政府債務(wù)情況惡化時(shí)提供相應(yīng)的預(yù)警和援助。當(dāng)?shù)胤秸淖晕已a(bǔ)救措施和州政府的幫助都難以扭轉(zhuǎn)地方政府的債務(wù)困境時(shí)，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的事后救濟(jì)措施——地方政府破產(chǎn)程序才會(huì)啟動(dòng)。

地方政府破產(chǎn)制度是將地方政府視為公司法人，當(dāng)?shù)胤秸蚪?jīng)營(yíng)狀況不善以致于無力償還自身債務(wù)時(shí)，在不影響其提供公共服務(wù)職能的前提下對(duì)其自有資產(chǎn)進(jìn)行破產(chǎn)清算。美國地方政府破產(chǎn)的法律依據(jù)是《破產(chǎn)法》第9條，其破產(chǎn)程序與企業(yè)法人的破產(chǎn)程序類似，但該法也規(guī)定債權(quán)人不得自行任命委托人，不得擅自處置地方政府的財(cái)產(chǎn)和收入，不得干擾地方政府的正常管理和運(yùn)營(yíng)等。當(dāng)?shù)胤秸c債權(quán)人就債務(wù)解決方案達(dá)成一致后，聯(lián)邦

破產(chǎn)法院可據(jù)此宣告地方政府破產(chǎn)終結(jié)。

底特律市破產(chǎn)案是美國歷史上最大的一宗破產(chǎn)案，其對(duì)美國市政債券市場(chǎng)乃至世界范圍內(nèi)的地方政府債務(wù)市場(chǎng)都造成了較大的影響。底特律市以發(fā)達(dá)的汽車工業(yè)聞名，隨著美國汽車工業(yè)衰落以及種族矛盾尖銳化，底特律市出現(xiàn)了人口外流、產(chǎn)業(yè)“空心化”、逆城市化等問題，導(dǎo)致其財(cái)政收入不斷減少。而長(zhǎng)期以來實(shí)行的高福利政策也使得該市財(cái)政透支，財(cái)政紀(jì)律難以維持。最終，底特律市在資不抵債的情況下向美國聯(lián)邦破產(chǎn)法院申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。在破產(chǎn)保護(hù)期間，底特律市政廳與諸多債權(quán)人就債務(wù)問題解決方案展開了長(zhǎng)達(dá)一年的談判，其提出的債務(wù)解決方案獲得了債務(wù)人的認(rèn)可，聯(lián)邦破產(chǎn)法院據(jù)此宣告底特律市破產(chǎn)終結(jié)。

(二)非聯(lián)邦制國家的地方債風(fēng)險(xiǎn)管理：以法國為例

與聯(lián)邦制國家不同，單一制國家的地方政府是作為中央政府的派出機(jī)構(gòu)而存在的，因而其地方政府債務(wù)危機(jī)的管理更多地依靠中央政府的監(jiān)管。作為發(fā)達(dá)國家中單一制國家的典型，法國的地方政府不能宣布破產(chǎn)，公共財(cái)產(chǎn)也不能夠作為擔(dān)保物進(jìn)行抵押，因此當(dāng)這樣的國家面對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，如何應(yīng)對(duì)這一風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)重要的問題。

法國地方政府自主舉債的歷史較短，1982年以前法國地方政府的債務(wù)舉借行為受到中央政府的嚴(yán)格管控，而地方政府只能向兩家國有金融機(jī)構(gòu)借款。1982年財(cái)政聯(lián)邦主義改革之后，法國地方政府才逐步擁有了債務(wù)融資的自主權(quán)，其可以通過貸款、發(fā)行債券以及發(fā)售金融產(chǎn)品等途徑舉借債務(wù)。

為遏制地方政府的債務(wù)危機(jī)，中央政府從90年代中期起加強(qiáng)了對(duì)地方政府債務(wù)融資行為的監(jiān)管，要求地方政府加強(qiáng)舉債行為的透明化，并建立了早期債務(wù)預(yù)警體系，其具體規(guī)定包括：新舉借的債務(wù)只能用于資本性投資，地方政府不得為滿足日常開銷舉債，不得借債參與投機(jī)行為；地方政府債務(wù)支出應(yīng)當(dāng)作為強(qiáng)制性支出在預(yù)算報(bào)告中列示，所借債務(wù)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開；地方政每年府為債務(wù)和擔(dān)保貸款進(jìn)行的還本付息支出不得超過當(dāng)年度財(cái)政收入的50%；單一借債人從地方政府獲得的保證收益不得超過地方政府年度財(cái)政收入的5%；地方政府為貸款所承擔(dān)的擔(dān)保金不得超過本金的50%。同時(shí)，法國地方政府進(jìn)行債務(wù)融資時(shí)必須向中央政府繳納一定的保證金。除了受到中央政府的直接監(jiān)管之外，地方政府舉借債務(wù)還要受到地區(qū)會(huì)計(jì)法院的管制。

以上措施在一定程度上保證了法國地方政府的財(cái)政健康程度，同時(shí)提升了地方政府抵御財(cái)政危機(jī)的能力。然而隨著法國地方政府債券市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)了新的形式，主要表現(xiàn)為90年代以后結(jié)構(gòu)性金融產(chǎn)品的大量出現(xiàn)，地方政府依賴這些金融產(chǎn)品進(jìn)行融資推高了金融市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

針對(duì)結(jié)構(gòu)性金融產(chǎn)品所帶來的問題，中央政府規(guī)定銀行應(yīng)當(dāng)向地方政府說明所銷售金融產(chǎn)品的風(fēng)險(xiǎn)情況和風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，不得通過銷售高風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)性金融產(chǎn)品為地方政府融資。地方政府和銀行之間也達(dá)成了一系列協(xié)議：首先，地方政府必須在沒有中央政府約束的情況下積極管控自身的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；其次，各個(gè)銀行之間必須保證充分競(jìng)爭(zhēng)，在地方政府融資市場(chǎng)上不得出現(xiàn)一家獨(dú)大的情況；再次，金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)控制之間必須有所取舍，充分權(quán)衡。法國地方政府與銀行之間達(dá)成的這些協(xié)議有效地抑制了地方政府債務(wù)所帶來的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，并使銀行與地方政府之間形成良性互動(dòng)關(guān)系。

(三)新興經(jīng)濟(jì)體國家的地方債管理：以巴西為例

作為世界上最為重要的幾個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體國家之一，巴西在處理地方政府債務(wù)危機(jī)方面也有著較為豐富的經(jīng)驗(yàn)。巴西地方政府自主進(jìn)行債務(wù)融資始于20世紀(jì)80年代財(cái)政聯(lián)邦主義改革的大力推行，然而由于地方政府債務(wù)融資行為缺乏管制，巴西在80年代至90年代經(jīng)歷了三次嚴(yán)重的地方政府債務(wù)危機(jī)：

第一次債務(wù)危機(jī)始于80年代末，由石油危機(jī)引發(fā)的國際債務(wù)危機(jī)使債券利率大大提高，而當(dāng)時(shí)國外債務(wù)在巴西的地方政府債務(wù)中占了相當(dāng)比重，急劇提高的債務(wù)成本使得各個(gè)地方政府迅速陷入了債務(wù)困境。為解決這一危機(jī)，巴西聯(lián)邦政府與國

外債權(quán)人達(dá)成協(xié)議，大量接管了地方政府所欠下的外部債務(wù)，以債務(wù)重組的方式緩解了地方政府的債務(wù)問題。

第二次債務(wù)危機(jī)發(fā)生于1993年，當(dāng)時(shí)各個(gè)地方政府的債務(wù)主要集中于巴西聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)，地方政府與其所屬企業(yè)向聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)所積欠債務(wù)的大面積違約誘發(fā)了第二次債務(wù)危機(jī)。為此，聯(lián)邦政府將地方政府向聯(lián)邦金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)所拖欠債務(wù)的償還期限延長(zhǎng)至20年，同時(shí)規(guī)定償債支出不得超過政府收入的11%。對(duì)超過的部分，聯(lián)邦政府提供了為期10年的額外貸款，以幫助地方政府走出困境。

第三次債務(wù)危機(jī)發(fā)生于1996年，這是一次全面的地方政府債務(wù)危機(jī)，此次危機(jī)甚至波及到了巴西的金融市場(chǎng)。對(duì)于這一次債務(wù)危機(jī)，聯(lián)邦政府同樣采取了援助措施，通過發(fā)行中央債券并與地方政府進(jìn)行債務(wù)置換的方式緩解地方政府的債務(wù)困境。為防止危機(jī)的進(jìn)一步擴(kuò)大，聯(lián)邦政府制定了嚴(yán)格的財(cái)政重建計(jì)劃，通過限制地方政府繼續(xù)舉債的方式消除危機(jī)的后續(xù)影響。

第三次債務(wù)危機(jī)之后，巴西正式建立了財(cái)政責(zé)任法律體系。財(cái)政責(zé)任法對(duì)每一級(jí)政府預(yù)算計(jì)劃的制定、實(shí)施和報(bào)告流程作出了詳細(xì)規(guī)定：規(guī)定了各級(jí)政府的債務(wù)上限，任何超過上限的債務(wù)都需要在一年之內(nèi)予以消除；設(shè)定一系列財(cái)政指標(biāo)，從供給和需求兩個(gè)方面嚴(yán)格控制地方政府的債務(wù)規(guī)模；規(guī)定地方政府必須定期、詳細(xì)地對(duì)本級(jí)政府的債務(wù)信息予以披露；對(duì)未能嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政紀(jì)律的政府官員規(guī)定了較為嚴(yán)厲的懲罰措施，此類官員可能會(huì)面臨行政乃至刑事處罰。

財(cái)政責(zé)任法律體系改善了巴西地方政府在債務(wù)控制方面的表現(xiàn)，其各級(jí)政府的財(cái)政盈余數(shù)額及其所占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例都有所增加，債務(wù)水平所占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例有所下降，而巴西在此依托之下也實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。在2009年的金融危機(jī)中，巴西地方政府受到的沖擊較小，這在一定程度上說明了財(cái)政責(zé)任法律體系的有效性。

(四)轉(zhuǎn)軌國家的地方債風(fēng)險(xiǎn)管理：以俄羅斯為例

俄羅斯是一個(gè)典型的從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)軌國家，其在上世紀(jì)90年代初開始了財(cái)政分權(quán)改革，各個(gè)地方政府擁有了自主進(jìn)行債務(wù)融資的權(quán)力。然而，在整個(gè)90年代，地方政府的舉債行為缺乏法律規(guī)范，向聯(lián)邦政府所舉借的債務(wù)多在非正式的談判下進(jìn)行，缺乏有效的限制措施；而此時(shí)的地方政府也沒有管理和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，所舉借的債務(wù)大多用來彌補(bǔ)一般財(cái)政支出，且債務(wù)期限偏短。這些問題導(dǎo)致俄羅斯地方政府在90年代后期陷入債務(wù)困境。

為了扭轉(zhuǎn)這一不利局面，俄羅斯進(jìn)行了一系列財(cái)政改革，主要內(nèi)容包括：清晰劃分不同層級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任，減輕那些財(cái)源匱乏地方政府的財(cái)政壓力；為不同政府之間的稅收收入分配制定了長(zhǎng)期機(jī)制，確保各級(jí)政府的收支責(zé)任能夠匹配；根據(jù)不同地方政府的人均財(cái)政能力和公共服務(wù)提供成本指標(biāo)，采用公式法對(duì)各個(gè)地方政府進(jìn)行均衡的轉(zhuǎn)移支付。除此之外，俄羅斯還制定了地方自治法，該法賦予各個(gè)地方政府在經(jīng)濟(jì)和財(cái)政上全方位的自主權(quán)，為俄羅斯進(jìn)一步的債務(wù)改革奠定了法律基礎(chǔ)。

為了進(jìn)一步有效管理地方政府預(yù)算，并加強(qiáng)控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，俄羅斯制定了預(yù)算法案。該法案就地方政府的債務(wù)融資行為作出了詳細(xì)規(guī)定，主要內(nèi)容包括：地方政府用來彌補(bǔ)財(cái)政赤字的資金來源；地方政府的赤字、所舉借債務(wù)以及債務(wù)費(fèi)用的上限；關(guān)于地方政府舉借外債以及為其他經(jīng)濟(jì)主體提供債務(wù)擔(dān)保的規(guī)范；地方政府各種形式債務(wù)工具的償債來源、債務(wù)形式以及債務(wù)結(jié)構(gòu)。得益于預(yù)算法案的出臺(tái)，以及俄羅斯經(jīng)濟(jì)在2000年—2007年的較快增長(zhǎng)，俄羅斯地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)一直維持在較低的水平。然而，俄羅斯仍然存在地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)分布不平衡的問題，并且這些債務(wù)大多以短期銀行貸款為主，各個(gè)地方政府在債務(wù)融資方面仍然缺乏經(jīng)驗(yàn)。

在2008年—2009年金融危機(jī)發(fā)生后，銀行貸款和聯(lián)邦政府貸款成為地方政府主要的債務(wù)形式，新增債券的發(fā)行陷入停滯，2009年下半年地方政府債券發(fā)行者數(shù)量下降超過一半，而聯(lián)邦政府所發(fā)放的貸款在地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)中的比重大大上升。面對(duì)這些新的債務(wù)問題，俄羅斯選擇了繼續(xù)推進(jìn)政府

債務(wù)市場(chǎng)化改革的道路。聯(lián)邦政府制定了2012年—2014年地方政府債務(wù)政策指導(dǎo)意見，該指導(dǎo)意見進(jìn)一步規(guī)范了俄羅斯各層級(jí)政府之間的財(cái)政關(guān)系。在該意見中，聯(lián)邦政府貸款的使用范圍和條件被大大限制，其僅僅被作為緊急情況下對(duì)地方政府的援助措施使用。與此同時(shí)，該指導(dǎo)意見提出要使地方政府向市場(chǎng)舉借的債務(wù)比重在未來有所上升，地方政府主要通過銀行貸款和向市場(chǎng)發(fā)行債券進(jìn)行債務(wù)融資。除此之外，地方政府在危機(jī)期間向中央政府所借款項(xiàng)必須償還，不得再有拖欠的情況。這一指導(dǎo)意見大大加強(qiáng)了俄羅斯地方政府自身的財(cái)政責(zé)任，為俄羅斯未來地方政府債務(wù)制度改革指明了方向。

三、國外危機(jī)處理經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國的啟示

(一)地方債危機(jī)出現(xiàn)的原因

1.傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰落使地方政府財(cái)政收入緊縮

隨著生產(chǎn)技術(shù)的更新?lián)Q代以及經(jīng)濟(jì)制度的不斷改革，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的衰落使部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)日趨乏力，勞動(dòng)力大量外流，稅源和財(cái)源的不斷流失導(dǎo)致地方政府的財(cái)政收入銳減，為滿足支出責(zé)任其必然增加債務(wù)舉借數(shù)額。美國底特律市就是一個(gè)典型的因傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰落導(dǎo)致嚴(yán)重的政府債務(wù)問題的實(shí)例。

與美國底特律市相似，我國東北老工業(yè)基地近年來也面臨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后所帶來的問題。東北地區(qū)進(jìn)入重工業(yè)化的時(shí)間很早，輕工業(yè)發(fā)展水平不高，對(duì)資源型產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)的投資偏好使東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，這在傳統(tǒng)重工業(yè)衰落的情況下制約了東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2014年至2016年上半年東北三省的GDP增速落后于全國增速，而2010年東北地區(qū)的人口與2000年相比凈流出達(dá)180萬①轉(zhuǎn)引自遼寧省財(cái)政科學(xué)研究所、遼寧省財(cái)政學(xué)會(huì)主編《財(cái)經(jīng)活頁》2016年第12期。。在此背景下，東北三省本級(jí)財(cái)政收入于2014年和2015年連續(xù)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，財(cái)政收支缺口也在不斷擴(kuò)大，由此引發(fā)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題不容小覷。

2.監(jiān)管制度缺失引發(fā)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

新興經(jīng)濟(jì)體國家和轉(zhuǎn)軌國家實(shí)施財(cái)政聯(lián)邦主義改革時(shí)，由于缺乏完整的法律體系和成熟的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，地方政府的債務(wù)舉借行為沒有得到有效的約束，地方政府肆意借債導(dǎo)致債務(wù)總量呈滾雪球式增長(zhǎng)。巴西和俄羅斯在歷史上出現(xiàn)的地方政府債務(wù)危機(jī)即是這樣的情況。

長(zhǎng)期以來，我國預(yù)算法不允許地方政府進(jìn)行債務(wù)融資，這導(dǎo)致我國在地方政府債務(wù)的舉借、發(fā)行、規(guī)模控制和償還的監(jiān)管上缺乏明確有效的法律制度，這無疑會(huì)放大地方政府的自身債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另外，地方政府為突破預(yù)算法的限制，通過設(shè)立各種融資平臺(tái)舉借了大量的債務(wù)，這些債務(wù)難以得到行政部門和金融部門的有效監(jiān)管，也在一定程度上提高了地方政府的或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.金融監(jiān)管乏力推高了地方政府債務(wù)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)

由于監(jiān)管制度缺失并滯后于結(jié)構(gòu)性金融工具的發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府通過市場(chǎng)手段所舉借的債務(wù)難以有效監(jiān)管，這使地方政府舉債所借助的金融工具系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)大大增強(qiáng)，不利于市場(chǎng)穩(wěn)定。法國2008年以來的地方債風(fēng)險(xiǎn)與結(jié)構(gòu)性金融產(chǎn)品所帶來的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)高度相關(guān)，其處理這一風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得重視。

當(dāng)前我國金融市場(chǎng)上出現(xiàn)了大量銀行理財(cái)產(chǎn)品，相當(dāng)一部分是城投債類理財(cái)產(chǎn)品和銀信政合作類理財(cái)產(chǎn)品。由于城投公司存在治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、不完善等因素，金融機(jī)構(gòu)難以對(duì)其所發(fā)行債券進(jìn)行有效監(jiān)管，城投債類理財(cái)產(chǎn)品從源頭上就存在風(fēng)險(xiǎn)；而銀信政合作類理財(cái)產(chǎn)品更是我國財(cái)政部門嚴(yán)格限制的對(duì)象，銀行、信托公司和政府的利益相互捆綁使得這類產(chǎn)品得到有效監(jiān)管的難度更大，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)后果不堪設(shè)想。

(二)國外地方債風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施總結(jié)

從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，對(duì)于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防控措施主要包括事前規(guī)制措施和事后規(guī)制措施。

1.事前規(guī)制措施

事前規(guī)制措施是對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的日常監(jiān)測(cè)和防控，其設(shè)置的目的在于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理地方政府債務(wù)危機(jī)征兆，將地方政府債務(wù)危機(jī)防患于未然，具體措施包括：

通過立法措施強(qiáng)化對(duì)地方政府財(cái)政責(zé)任的管

理，在財(cái)政責(zé)任法律體系中明確地方政府舉借債務(wù)時(shí)所需要遵守的一系列規(guī)范，包括債務(wù)規(guī)模、債務(wù)期限、償債基金設(shè)置等；同時(shí)規(guī)定地方政府官員違背自身財(cái)政責(zé)任時(shí)所需要承擔(dān)的責(zé)任；將地方政府債務(wù)管理與預(yù)算管理緊密結(jié)合，通過推動(dòng)政府預(yù)算公開化加強(qiáng)地方政府債務(wù)的透明化。

制定并完善監(jiān)控地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)體系，上級(jí)財(cái)政部門根據(jù)該指標(biāo)體系對(duì)地方政府債務(wù)規(guī)模進(jìn)行日常監(jiān)管，對(duì)地方政府提供風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和早期援助服務(wù)。必要時(shí)，中央政府可成立專門機(jī)構(gòu)加強(qiáng)地方政府債務(wù)舉借行為的監(jiān)管；

在大力推動(dòng)地方政府債務(wù)市場(chǎng)化的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)金融市場(chǎng)尤其是金融衍生品市場(chǎng)的監(jiān)管。對(duì)地方政府債務(wù)融資所借助的金融工具予以嚴(yán)格限定，并及時(shí)清理風(fēng)險(xiǎn)較大、不合規(guī)范的衍生產(chǎn)品，防止地方政府利用金融衍生品融資時(shí)，因市場(chǎng)利率急劇波動(dòng)等因素導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)擴(kuò)大并波及到金融市場(chǎng)。

2.事后規(guī)制措施

與事前規(guī)制措施相對(duì)應(yīng)，事后規(guī)制措施是在地方政府債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后的救濟(jì)，其目的在于幫助地方政府走出債務(wù)困境，減輕乃至消除地方政府債務(wù)危機(jī)爆發(fā)時(shí)所產(chǎn)生的一系列不良影響，具體措施包括：

建立并完善地方政府財(cái)政重建制度，規(guī)定地方政府在自身資不抵債時(shí)應(yīng)當(dāng)制定債務(wù)償還計(jì)劃，同時(shí)限制其在償債期間繼續(xù)舉借新的債務(wù)。通過合理有效的監(jiān)管措施使地方政府在有效履行其公共服務(wù)職責(zé)的同時(shí)，能夠確保債權(quán)人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受侵犯；

嚴(yán)格落實(shí)地方政府官員的財(cái)政責(zé)任追責(zé)制，當(dāng)?shù)胤秸l(fā)生財(cái)政危機(jī)時(shí)，確保主要地方政府官員的相關(guān)責(zé)任得到追究，并按照財(cái)政責(zé)任法律的規(guī)定給予相應(yīng)處罰。對(duì)于違反金融市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)定，通過不合規(guī)定的融資工具為地方政府進(jìn)行融資的企業(yè)法人和其他個(gè)人也要予以相應(yīng)的處罰。

(三)建立符合我國國情的地方債風(fēng)險(xiǎn)管理體系

我國地方政府債務(wù)融資在法律上剛剛破題，還有眾多配套制度尚未建立起來，因此未來在防范和控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方面更需要借鑒國外已有的成熟經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合國情建立適合自己的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控體系。具體而言，主要包括以下幾個(gè)方面：

第一，建立并完善地方政府性債務(wù)規(guī)模控制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的指標(biāo)體系。要借鑒發(fā)達(dá)國家以及新興經(jīng)濟(jì)體國家在構(gòu)建地方政府債務(wù)預(yù)警指標(biāo)體系方面的成熟經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)國情選擇合適的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，并明確債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的判定閾值。債務(wù)監(jiān)督部門要定期公布各個(gè)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，讓社會(huì)公眾了解地方政府的債務(wù)運(yùn)行情況，關(guān)注地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，更好地防范地方政府的債務(wù)危機(jī)；

第二，建立完善的地方債交易市場(chǎng)，完善地方債市場(chǎng)監(jiān)管制度體系。要對(duì)《證券法》進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，對(duì)地方政府債券在市場(chǎng)發(fā)行和交易階段的監(jiān)管作出明確規(guī)定；證監(jiān)會(huì)要正視并承擔(dān)起自身對(duì)地方政府債券在發(fā)行和交易階段的監(jiān)督職責(zé)，同時(shí)根據(jù)地方政府債券在發(fā)行和交易階段的特殊性及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的部門規(guī)范，時(shí)機(jī)成熟時(shí)要考慮將其提上立法程序，使之成為較為完善可行的法律制度；對(duì)于地方政府債務(wù)融資所借助的金融衍生產(chǎn)品要嚴(yán)格監(jiān)管，及時(shí)清理不合規(guī)范的融資工具，并根據(jù)金融市場(chǎng)創(chuàng)新進(jìn)程及時(shí)調(diào)整相關(guān)監(jiān)管制度。

第三，加快財(cái)政責(zé)任立法進(jìn)程，明確地方政府官員的財(cái)政責(zé)任。要制定符合我國國情的財(cái)政責(zé)任法律體系，將地方政府官員在防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、保證地方政府財(cái)政健康運(yùn)行方面的有關(guān)職責(zé)予以明確，并制定對(duì)違背財(cái)政責(zé)任法規(guī)的地方官員的處罰措施，震懾一味追求政績(jī)而任意擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模的地方官員；上級(jí)財(cái)政部門要定期進(jìn)行關(guān)于財(cái)政制度執(zhí)行的考核，對(duì)執(zhí)行得力的官員予以獎(jiǎng)勵(lì)，執(zhí)行不力的官員則給予相應(yīng)的行政處罰，與法律制度相配合形成完善的財(cái)政追責(zé)體系。

第四，建立符合國情的地方政府債務(wù)定期監(jiān)測(cè)和重建機(jī)制。當(dāng)前，我國地方政府債務(wù)的監(jiān)測(cè)主要由財(cái)政部進(jìn)行監(jiān)測(cè)，然而目前僅是對(duì)省一級(jí)地方政府的債務(wù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，未來需要對(duì)地市一級(jí)地方政府作進(jìn)一步監(jiān)測(cè)，同時(shí)明確債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)紅線；當(dāng)?shù)胤秸庥鰢?yán)重債務(wù)違約的情形時(shí)，應(yīng)要求地方政府停止舉借債務(wù)，并制定詳細(xì)合理的債務(wù)清償計(jì)劃；對(duì)于獲得批準(zhǔn)的清償計(jì)劃，上級(jí)財(cái)政部門要嚴(yán)格監(jiān)督其落實(shí)情況，確保地方政府能夠順利擺脫債務(wù)危機(jī)。

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【責(zé)任編輯 連家明】

F811.5

A

1672-9544（2016）11-0101-06

2016-08-28

﹞陳工，財(cái)政系教授，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策；朱峰，財(cái)政系在讀博士生，研究方向?yàn)樨?cái)政理論與政策。

﹞教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大課題攻關(guān)項(xiàng)目(14JZD011)。