中國財政轉移支付結構辨析及改革方向展望

李萬慧

(重慶社會科學院，重慶 433300)

中國財政轉移支付結構辨析及改革方向展望

李萬慧

(重慶社會科學院，重慶 433300)

本文對2009年以來中國財政轉移支付結構從三種口徑進行了辨析，指出不同口徑下中國財政轉移支付結構存在著很大的差異，中國當前轉移支付結構仍然是以專項轉移支付為主。在此基礎上，本文重申了中國財政轉移支付改革的約束條件仍然成立，并對轉移支付的改革方向進行了展望。

轉移支付改革轉移支付結構一般性轉移支付專項轉移支付

一、問題的提出：中國財政轉移支付改革的兩個約束條件是否仍然成立？

財政轉移支付結構即一般性轉移支付和專項轉移支付的比例關系對于一國財政分權以及公共服務均具有重要影響。2009年，針對國內理論界所普遍主張的“除美國外的西方國家普遍建立了以無條件補助為主體、以專項補助為輔助的轉移支付體系，我國也應改變現有專項財政轉移支付為主的結構，實行以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔助的結構”這一觀點，筆者曾發文指出“中國現階段財政轉移支付結構的合理選擇(仍然應當)是專項補助為主，無條件補助為輔”①李萬慧等.中國究竟應當實行什么樣的財政轉移支付結構.地方財政研究，2009年第2期，P40.。這是因為，中國財政轉移支付改革受兩個條件的約束，一個是“財政收入過度分權的現狀構成我國財政轉移支付結構改革的首要約束條件”②同上，P37.，另一個是“中國財政支出結構不合理的現狀構成財政轉移支付改革方向的首要約束條件”③同上。。然而，從近年來中央政府的政策主張及中央財政轉移支付的結構改革方向來看，似乎這種普遍主張的觀點已被接受。那么，2009年以來，筆者所提出的轉移支付改革的兩個約束條件是否仍然成立，筆者所主張的“中國現階段財政轉移支付結構應當是專項補助為主，無條件補助為輔”的觀點是否已經過時？

巧合的是，2009年中央財政對轉移支付結構有了很大的改革，因此有必要在對2009年以來的轉移支付結構進行分析的基礎上來驗證筆者的主張和觀點是否仍然成立。

二、2009年中央轉移支付科目變動情況

2009年之前，中央轉移支付大體分為財力性轉移支付和專項轉移支付。財力性轉移支付包括一般

性轉移支付、民族地區轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、三獎一補轉移支付和其它財力性轉移支付。其中一般性轉移支付就是轉移支付規范分類中所界定的中央不規定撥款的使用范圍和用途，而由地方政府自由支配使用的轉移支付類型。2009年，中央財政對轉移支付收支科目做出重大調整，根據財政部《關于修訂2009年轉移性收支科目的通知》(財預[2009]405號)，原“一般性轉移支付”改稱為“均衡性轉移支付”，原“財力性轉移支付”改稱“一般性轉移支付”，并在新修改的“一般性轉移支付收入”下增設了“一般公共服務轉移支付收入”、“公共安全轉移支付收入”、“教育轉移支付收入”、“社會保障和就業轉移支付收入”等(見表1)。

“專項轉移支付收入”的科目稱謂未做調整，但是其下新增了“教育專項補助收入”、“科學技術專項補助收入”、“社會保障和就業專項補助收入”、“醫療衛生專項補助收入”、“環境保護專項補助收入”、“農林水事務專項補助收入”等(見表1)。

三、三種口徑下的中央財政轉移支付結構辨析

由于2009年以來中央財政轉移支付在科目名稱、統計口徑等方面變動都很大，而這些科目名稱和統計口徑的變化對于財政轉移支付結構具有重要影響，因此，有必要對這些統計口徑變動情況進行深入分析，才能深入觀察財政轉移支付結構的變化情況。

表1 2009年中央對地方轉移支付科目變動表

表2 2008年以來財政轉移支付構成

圖1 2008年以來中央財政轉移支付結構變化（口徑一）

(一)中央財政口徑：一般性轉移支付為主，專項轉移支付為輔

以中央財政界定的口徑，2008年一般性轉移支付8746億元(見表2)，占中央對地方財政轉移支付的比例為46.8%，與專項轉移支付的差別不大。2011年，一般性轉移支付首次超過專項轉移支付，占轉移支付的比例達到52.5%。此后，一般性轉移支付占比持續上升。到2014年，一般性轉移支付27568億元(見表2)，占比達到59.3%。6年間，中央一般性轉移支付占比提高了12.5個百分點，轉移支付的結構也由專項轉移支付和一般性轉移支付并重轉變為以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔(見圖1)。根據《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》(國發〔2014〕71號)提出的“增加一般性轉移支付規模和比例，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上”的目標，應當說，2014年當年這一目標就已經基本實現了。

(二)口徑二：專項轉移支付為主，一般性轉移支付為輔助

然而，需要指出的是，中央財政于2009年對財政轉移支付口徑做了重大調整，一般性轉移支付所包含的許多項轉移支付均具有專項性質，如一般公共服務轉移支付、公共安全轉移支付、教育轉移支付、社會保障和就業轉移支付以及醫療衛生轉移支付(具體構成見表1中的加粗部分。數據見表2中的“2009年納入專項”欄)。這些在“一般性轉移支付”統計項下的資金均具有專項用途，必須用于特定的領域，并不符合一般性轉移支付所定義的不規定資金使用方向而是由地方政府自由支配的概念。此外，同屬于“一般性轉移支付”統計項下的“調整工資轉移支付”也具有專項性質，也必須做到專款專用。因此，中央財政界定的“一般性轉移支付”其實包含有大量具有專項性質的資金，中央財政的轉移支付分類名不符實。正如《國務院關于2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》所指出的“(2014年)部分一般性轉移支付有限定用途。其中：有9188.49億元①見表2的2014年“2009年納入專項”數據。指定用于專門事項，……，地方

難以統籌使用”。為此，有必要在中央財政口徑下進一步將具有專項性質的轉移支付從“一般性轉移支付”中剔除出來進行進一步的比較。

圖2 2008年以來中央財政轉移支付結構變化（口徑二）

圖3 2008年以來中央財政轉移支付結構變化（口徑三）

在將調整工資轉移支付(即表2中的“調整工資轉移支付”)和具有專項性質的一般性轉移支付(即表2中的“2009年納入專項”)根據其資金性質納入專項轉移支付進行統計后，轉移支付結構與中央財政口徑的轉移支付結構就發生了很大的變化。在第二種口徑下，2008年時，專項轉移支付占比為68.8%，一般性轉移支付僅為31.2%，轉移支付結構是名符其實的以專項轉移支付為主，一般性轉移支付為輔。與中央口徑相比，口徑二下的一般性轉移支付占比下降了15.6個百分點。此后，二者的比例關系上基本維持不變。到2014年，專項轉移支付占比為69.3%，一般性轉移支付僅為30.7%，甚至比2008年輕微下降0.5個百分點(見圖2)。因此，如果按照規范的財政轉移支付分類，中國財政轉移支付結構仍然是以專項轉移支付為主的。

(三)口徑三：專項轉移支付為主，一般性轉移支付為輔助

2014年起調整工資轉移支付和農村稅費改革轉移支付等改稱固定數額補助，“調整工資轉移支付”和“農村稅費改革轉移支付”2個轉移支付種類取消。由于調整工資轉移支付自1999年實施以來，已經逐步固化為地方政府的固定收入來源，具有與地方財政收入混合統籌使用的特點。從這個角度講，也可將這部分轉移支付視為一般性轉移支付。

在這種情況下，如果僅將專項性質的轉移支付(即表2中的“2009年納入專項”)從一般性轉移支付中剔除出來，而仍然將原“調整工資轉移支付”保留在一般性轉移支付中，就會形成第三種轉移支付結構統計口徑。以這種口徑來計算，那么，2008年是一般性轉移支付占比最高的年份，達到44.3%。2009年，一般性轉移支付占比大幅度下降7.2個百分點，專項轉移支付開始持續上升。到了2014年，專項轉移支付占比上升到60.5%，一般性轉移支付占比下降到39.5%(見圖3)。

以第三種口徑與中央財政口徑相比，到2014年，中央專項轉移支付比中央統計口徑高出19.8個百分點，中央轉移支付結構仍然是以專項轉移支付為主，一般性轉移支付為輔。考慮到這一統計口徑與中央財政口徑僅僅有一般性轉移支付中是否包含具專項性質資金的差別，兩種口徑下專項轉移支付占比的這種巨大差別表明，從2009年起，中央財政轉移支付結構調整中一般性轉移支付占比上升的目標主要是通過在一般性轉移支付中加入專項性質的資金實現的。中央財政的統計分類既不符合規范的財政轉移支付分類，也離《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》提出的“增加一般性轉移支付規模和比例，逐步將一般性轉移支付占比提高到60%以上”有很大的差距。

四、中國財政轉移支付改革的約束條件仍然成立

Bob Searle和Jorge Martinez-Vazquez認為，“采取什么樣的政府間補助金形式是財政分權真正的實現程度的一個重要指標”。①Bob Searle and Jorge Martinez-Vazquez,“The Nature and Functions of Tied grants”,Fiscal Equalization,Jorge Martinez-Vazquez and Bob Searle edits,Springer Science and Business Media,LLC,2007,P407.從以上分析來看，按照規范的科目分類，我國財政轉移支付結構仍然是以專項轉移支付為主、一般性轉移支付為輔的。2009年以來，中央財政之所以做出這種不合理的統計口徑調整人為實現以一般性轉移支付為主的轉移支付結構，筆者判斷“可能是為應對地方政府和

社會輿論對于中央財政轉移支付中專項補助規模過大的質疑”①李萬慧.中國財政轉移支付制度優化研究.中國社會科學出版社，2011年，P139.，筆者批判“姑且不論地方政府和社會輿論所持中央財政轉移支付中專項補助規模過大的觀點是否正確，這種稱謂變化本身就是值得商榷的。……，一般性轉移支付大量地包含有專項轉移支付，這幾乎是完全模糊了一般性轉移支付概念所具有的資金使用上無條件的屬性。又如在一般性轉移支付中包含的教育、社會保障和就業、醫療衛生轉移支付，在專項轉移支付中也包含同樣的轉移支付，同一類轉移支付項目卻在不同的統計口徑中列示，憑添疑問②同上。。

筆者認為，中央財政之所以并未真正的以使用上無條件的方式將一般性轉移支付撥付地方，是因為筆者所主張的中國財政轉移支付改革的兩個約束條件仍然成立。

從財政收入過度分權這一約束條件來看，我國中央政府財政收入過度分權的狀況自2009年以來并沒有發生變化。在這種財政收入過度分權的約束條件下，如果再將有限的財政資源以一般性轉移支付的形式讓渡給地方政府,只會削弱中央政府的控制力，影響到中央政府優先目標的實現。從這個角度講，2009年以來，中央財政是通過在一般性轉移支付中加入大量專項性質的資金實現了名義上以一般性轉移支付為主的轉移支付結構的目標，盡管這種作法在轉移支付分類上不符合規范要求，而且這種分類也過于隨意和武斷，但就保持中央政府的控制力和達成中央優先的目標來說，仍然是合理的。

從財政支出結構不合理這一約束條件來看，事實上，中央財政在2009年以來的實際作法恰恰應證了筆者的觀點。筆者在2009年提出“中國財政轉移支付的改革方向不在于結構本身,而在于財政轉移支付的支出方向,中國財政轉移支付的改革應當承擔起調整和優化財政支出結構的重任”③李萬慧等.中國究竟應當實行什么樣的財政轉移支付結構.地方財政研究，2009年第2期，P40.，“今后中央財政轉移支付支出方向應當首先是要強化屬于財政再分配職能的社會保障、醫療和教育等專項轉移支付”④同上。。中央財政2009年以來正是通過在一般性轉移支付中新設“教育轉移支付”、“社會保障和就業轉移支付”以及在專項轉移支付中新增“教育專項補助”、“社會保障和就業專項補助”、“醫療衛生專項補助”等資金承擔起了優化財政轉移支付的重任。近年來，中國財政支出中相關支出占比也持續增加，財政支出結構也進一步得到優化。

五、中國財政轉移支付改革方向展望

那么，今后，中國財政轉移支付結構如何變動？中國財政轉移支付的改革方向是什么？筆者認為，實際上中央財政在2014年的做法已指明了方向。

前文指出，2014年起中央財政將調整工資轉移支付和農村稅費改革轉移支付等改稱固定數額補助，因為這些資金已經逐步固化為地方政府的固定收入來源，具有與地方財政收入混合使用的特點，已經具有轉變為一般性轉移支付的特點。由于財政支出具有剛性，專項轉移支付在長期的使用中會逐步固化為地方政府的固定收入，成為地方財政支出的固定組成部分。因此，今后，隨著一般性轉移支付中的“教育轉移支付”、“社會保障和就業轉移支付”以及在專項轉移支付中新增的“教育專項補助”、“社會保障和就業專項補助”、“醫療衛生專項補助”這些重要的財政資金逐步固化為地方政府的固定支出事項，筆者判斷，中央財政對于此類支出也將比照將“調整工資轉移支付”和“農村稅費改革轉移支付”改為“固定數額補助”的作法進行，從而將財政轉移支付結構真正向一般性轉移支付方向調整。

〔1〕李萬慧等.中國究竟應當實行什么樣的財政轉移支付結構.地方財政研究，2009年第2期.

〔2〕李萬慧.中國財政轉移支付制度優化研究.中國社會科學出版社，2011年.

〔3〕樓繼偉.中國政府間財政關系再思考.中國財政經濟出版社，2013年版.

〔4〕李萍，許宏才主編.中國政府間財政關系圖解.中國財政經濟出版社，2006年版.

〔5〕Bob Searle and Jorge Martinez-Vazquez,“The Nature and FunctionsofTiedgrants”,FiscalEqualization,Jorge Martinez-Vazquez and Bob Searle edits,Springer Science and Business Media,LLC,2007.

【責任編輯 張兵男】

F812.45

A

1672-9544（2016）11-0048-05

2016-08-07

李萬慧，公共政策研究部副部長，副研究員，博士，研究方向為財政理論與政策

本文系國家社會科學基金資助項目《硬化預算約束下的一般性轉移支付增長機制研究》(批準號：14BJY158)的階段性成果。