我國基礎養老金全國統籌障礙分析及方案設計

齊海鵬 楊少慶 尹科輝

(東北財經大學，大連 116025)

我國基礎養老金全國統籌障礙分析及方案設計

齊海鵬 楊少慶 尹科輝

(東北財經大學，大連 116025)

實現基礎養老金全國統籌，是城鎮職工養老保險改革發展到一定階段的必然要求，有利于提高基金互濟能力與抗御風險能力，有利于縮小收入分配差距及促進勞動力合理轉移，有利于維護社會養老保險的可持續發展。早在2011年頒布的《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》就明確要求在“十二五”期間要“實現基礎養老金全國統籌”，但由于改革牽涉面廣，必需協調各方面的利益關系，在實施層面也面臨較多困難和阻力。本文在對我國基礎養老金統籌層次的現狀及問題進行全面分析的基礎上，重點考量從省級統籌到全國統籌面臨的各種阻礙因素，提出有針對性的實現基礎養老金全國統籌的方案選擇和保障措施建議。

基礎養老金全國統籌調劑金制度財政體制

一、基礎養老金全國統籌的理論基礎

改革開放以來，我國建立了以城鎮職工基本養老保險制度為主體，包含新型農村社會養老保險制度、城鎮居民社會養老保險制度等在內的社會養老保險制度體系。新型農村社會養老保險制度和城鎮居民社會養老保險制度沒有社會統籌，只包括個人繳費賬戶和繳費補貼賬戶。城鎮職工養老保險實行的是“社會統籌與個人賬戶相結合”的制度模式。單位繳費形成基礎養老金，是基本養老保險的統籌基金，以當地上年度職工月平均工資標準和本人月平均工資標準為根據，為待遇確定型的給付模式，個人賬戶養老金來源于個人賬戶基金，是繳費確定型的給付模式。

基礎養老金全國統籌，主要是指基本養老金的基礎部分由中央政府在全國范圍內統一籌集、調劑和發放，對退休人員的基本生活提供保障。實現基礎養老金全國統籌，意味著基礎養老金的責任由地市和省級上移到中央，中央政府是制度的最后責任人，使發達省份大量的剩余養老金轉移給欠發達地區，具有加強收入再分配功能。

我國基礎養老金是現收現付制，政府對支付缺口予以補貼，因此代際之間養老保險風險分擔的統籌基金可以由政府來牽頭，在全國范圍內統籌、調劑使用，而個人賬戶是完全積累制的運行方式，是一種純私人產品，不體現互濟功能，不涉及統籌層

次問題。

基礎養老金全國統籌不僅有其現實客觀要求(第二部分將作具體分析)，而且也有深厚的理論基礎。下述理論從不同視角說明了基礎養老金全國統籌的合理性。

(一)社會公平理論

公平理論由美國心理學家約翰·斯塔希·亞當斯最先提出，該理論主要研究人的動機和直覺之間的關系，認為絕大多數人會將自己的投入、所得與周圍同層次的人做比較，然后從主觀上判斷這是否公平，進而影響勞動者的行為和工作積極性。

養老保險制度的公平至少包含起點公平和結果公平兩層含義：起點公平要求應提高養老保險制度的覆蓋面，確保每一位公民都被納入制度的覆蓋范圍中來，即確保機會公平；結果公平要求提高養老金的待遇水平，保障年老社會成員的基本生活，通過養老保險收入再分配的作用來縮小成員之間的差距水平，從而降低發展結果的不公平。將養老保險的統籌層次提高至國家層面，不僅能縮小職工個體收入的差異，而且也可以實現基礎養老金在盈余地區和短缺地區間的合理轉移。

(二)政府間財政職能分工理論

馬斯格雷夫從現代財政的三大職能①馬斯格雷夫認為現代財政有三大職能：資源配置職能、收入分配職能和經濟穩定職能。角度出發，闡述了中央政府和地方政府存在的必要性及其各自應負擔的職責。在一個主權國家內部，由于地方轄區間的開放性和流動性，中央政府應負責宏觀經濟穩定和收入分配職能，資源配置職能則主要由地方財政承擔。對于旨在調整個人間收入分配的政策來說，要使其生效，必須在國家層面上來加以行使，分權化會降低執行再分配政策的能力。目前，我國基礎養老金未實現全國統籌，只能由地方財政來承擔養老保險的收入分配職能，養老金不能實現省際調劑，不同省份間職工養老待遇存在差距。低能力、高需求地區沒有向高能力、低需求地區要求其提供調劑的權力，因此，只有中央政府承擔起養老保險收入分配職能，才能有效解決問題，前提是職工養老保險的全國統籌。

(三)貝努力大數法則

社會保障的風險規避機制建立在大數法則基礎上，該法則認為，對個人而言某風險發生概率可能是不確定的，可隨著參與風險分擔的人數越來越多，其風險發生的頻率就會越來越接近所計算出的概率，發生的損失也就具有可計算性。一般而言，在繳費精算的基礎上，越寬的覆蓋面，人數越多的統籌體系，就會有越強的基金抗風險能力以及越高的退休者收入保障程度，達到基金收支的動態平衡。目前的縣、市甚至省級都無法實現基金的調劑平衡，即使經濟發達地區有較多的資金盈余，也無法對不確定的外來風險形成有效抗擊并實現基金收益，只有發達地區與欠發達地區統籌調劑使用基金，使得相關主體的利益達到均衡的狀態，才能真正實現共享經濟發展成果的局面。

二、我國基礎養老金統籌層次的現狀及問題分析

基礎養老金統籌層次是指統一籌集、管理和使用基礎養老金，并實現自我平衡的單位所處層次。中國基本養老保險基金統籌經歷了如下幾個階段，如表1所示。

雖然在1991年中央文件中，就要求實現“由目前的市、縣統籌逐步過渡到省級統籌”，但是二十多年過去了，真正意義上的省級統籌并沒有實現。當前，我國基本養老保險基金省級統籌有統收統支和省級調劑兩種模式。統收統支模式是將各市縣養老保險基金全都集中到省級，由省級負責省內養老基金收支管理的基金運行模式，該模式保證了養老保險制度的“六統一”(包括養老保險制度、繳費、待遇、核算、預算、業務規程統一)。省級調劑模式是省級按一定比例從各地集中部分養老保險基金，根據各地基金收支狀況等調劑用于基金缺口地區的補助，以

確保實現全省范圍內的養老金按時足額發放的基金運行模式。省級調劑是一種過渡模式，省級只是集中了部分資金，基金管理、經辦流程、信息登記等仍在地方或縣級。2015年，在全國31個省、市、自治區及新疆生產建設兵團中，按實現預算管理的標準，有28個省份實現了職工養老保險的省級統籌，但從統收統支的實質標準看，只有天津、北京、重慶、上海、陜西等7個省市實現了省級統籌，除此之外，大多數省份實行的只是省級調劑金制度，基礎養老金的籌集、管理和發放都停留在縣市級統籌層次上，省級政府機構無直接管理權限①王曉慧.養老保險全國統籌短板：僅七省市實現省級統籌.華夏時報，2015-4-22。。就全國范圍而言，各地區基于經濟條件的不同，選擇有差異的基本養老保險制度模式、待遇標準，并不是真正意義上的省級統籌。上述這種統籌層次的現狀，突出導致了下列問題：

表1 中國基本養老保險基金統籌發展階段

(一)各地基金結余存在差距，收支缺口加大，財政補貼不斷增加

據《中國養老金發展報告》(2011—2015)顯示，我國城鎮職工基本養老保險基金的累計結余雖不斷增長，但各地區間差距很大。而從當期結余看也是如此，不僅各地區間差距很大，而且有些省份還存在收不抵支的問題。以2014年為例，廣東省累計結余5444.17億元，而西藏、青海則分別只有40.41億元和84.31億元②鄭秉文.中國養老金發展報告2015.經濟管理出版社，2016年版，第75頁。。2014各省(市)城鎮職工基本養老保險基金當期結余情況如圖1所示，從中可以看出，由于各地經濟發展水平不同，一半以上的養老保險基金結余集中于東部幾個省市，如廣東作為經濟發達省份，在2014年當期則形成了700多億元的基金結余；而個別地區出現較大的收支缺口，如黑龍江、寧夏；還有一個地區結余很有限，實不足以長期支撐養老金支付。而由于統籌層次的局限，無法實現基金在地區間的互助共濟，因此就需要中央財政大量補助。圖2反映2005年-2015年共十年間各級財政對基本養老保險基金的補貼情況，不難看出，財政補貼處于不斷增加的態勢。

由此可見，實現基礎養老金全國統籌可以調節各地區的養老金余缺，富裕省份的養老金結余用于彌補落后地區的虧空，提高虧空地區的養老金支付

能力，節約財政補貼資金。

圖1 2014年各省城鎮職工基本養老保險基金當期結余情況(單位：億元)

圖2 基本養老保險基金各級財政補貼

(二)統籌層次低，人才資源無法合理配置

對于勞動者而言，低統籌層次無形中使人才流動成本增加，養老保險關系接續和權益記錄不同地區間存在差異，千差萬別的退休待遇，直接導致勞動力由欠發達地區至發達地區的單向流動，無法實現人才資源在全國范圍內的合理配置，目前，跨地市和省區的職工轉移養老保險只是轉移養老保險中的個人賬戶部分，基礎養老金不予轉移，實現基礎養老金的全國統籌是解決這一問題的有效方法。

目前我國各地養老金政策不統一，例如農民工養老保險和城鄉居民養老保險、城鎮職工養老保險和新型農村養老保險之間的制度不銜接，導致農民工“退保”行為，除了農民工，還包括城市之間流動的廣大城鎮職工。由于單位繳納的部分是計入基礎養老金的，如果基礎養老金實現了全國范圍內的統籌，那么單位養老金的繳費比例就必然一致，有利于全國范圍內費率的統一。

(三)繳費與待遇水平差距大

首先，各地按以支定收的原則確定繳費率，不同地區的贍養率、制度覆蓋率有差異，繳費率亦有較大差異。從整體上看，各地基礎養老金的費率水平呈現出發達地區繳費比例較低、欠發達地區繳費比例偏高。我國企業繳費率平均在20%左右，部分省市超出20%，如哈爾濱達到22%。OECD國家平均雇主繳費率為11.2%，老齡化程度較高的國家雇主繳費率大多在20%以下，印度尼西亞、加拿大、以色列、韓國，雇主雇員總稅率在10%以下，可見，我國企業養老保險繳費率較高，易使部分企業和靈活就業者游離于制度之外。其次，從月均負擔水平看，總體呈現出欠發達省份比發達省份費率高的“倒掛”局面；而從實際待遇水平看，體現為發達地區比欠發達地區待遇水平高的基本狀況。資料顯示，2013年四川省和浙江省的職工養老保險單位繳費率分別是20%和14%，而月人均基本養老金分別是1525元和2500元。省份內不同地區的差距也很大，廣東省韶關市和深圳市的職工養老保險單位繳費率分別是20%和13%，而月人均基本養老金分別是1744元和3635元①社會保險基金統籌層次低建議啟動基礎養老金全國統籌.京華時報，http://www.laoren.com/ylzx/ylbx/，2014-12-24。。筆者認為，盡快實現基本養老保險制度從地區分割統籌到全國統籌，是解決這一系列弊端的重要保障。

(四)基本養老保險基金收益率低下

隨著我國經濟的穩步發展，我國基本養老保險基金的投資運營一直呈現低收益的情況。據了解，其年均收益在剔除通貨膨脹因素后，并未達到保值增值的實際需求。究其原因，一方面是基本養老金的投資結構單一、范圍過窄。長期以來，政府對養老保險基金的投資范圍進行了嚴格的控制，將大部分養老金用于國債投資或存于銀行，造成基本養老金收益率低下。另一方面，養老金中社會統籌資金擠占個人賬戶資金，導致個人賬戶空賬運行。根據中國社科院世界社保研究中心發布的《中國養老金發展報告2015》，截至2014年底，我國個人賬戶的“空賬”余額已超過3.5萬億元，導致養老基金投資不足。筆者認為，造成這種局面的根本原因在于我國養老金的統籌層次不高，基金管理碎片化，導致地方政府存在挪用基本養老金的可能性，基金使用混亂，不利于基金的投資運營，無法順利實現基金保值增值。

以上問題存在，從根本上說，不利養老保險制度的可持續發展，不利于養老保險制度互助共濟功能的發揮，也不利于實現社會保險的收入再分配功能，不利于勞動力資源按市場規律的合理流動。因此，確有實現全國統籌的必要。

三、實現基礎養老金全國統籌面臨的障礙分析

雖然實行基礎養老金的全國統籌確有其必要性，但實際操作起來還面臨許多障礙因素，這些都需要在推進基礎性養老金全國統籌時加以克服的。

圖3 2014年各省市贍養率比較

(一)中央與地方博弈過程中的差異與均衡問題

1.各地基本養老保險實施現狀差異明顯

在推進基礎養老金全國統籌的過程中，各地區差異明顯的基本養老保險實施現狀，影響全國統籌的進展。在贍養率①贍養率=養老金領取人數/參加職工基本養老保險人數，數據來自中國勞動統計年鑒。方面，各省差距較大。如圖3顯示了2014年差異明顯的贍養率。黑龍江最高，為65.5%，廣東最低，只有9.9%，兩者相差近7倍，這也是地區間養老基金差異較大的原因之一。由于地區間經濟發展的不平衡，導致不同地區養老金替代率②替代率=養老金待遇水平/當地職工社會平均工資，數據來自中國勞動統計年鑒。也千差萬別。以2014年為例，經濟較為發達的地區替代率相對較低，如北京、天津、上海等，替代率只有40%左右。而西部地區替代率相對都較高，如四川、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、寧夏等，替代率都超過了60%。不同的經濟發展水平、贍養率與替代率以及碎片化的實施方案，使得基礎養老金全國統籌面臨巨大挑戰。

2.中央與地方的博弈均衡

要實現基礎養老金全國統籌，就要把結余地區的養老基金用來彌補短缺地區的養老金缺口。對中央政府來說，目標是實現全社會的福利最大化。如何更好地配置資源以實現目標，是中央政府需要考慮的問題。然而，地方政府只關心與自身相關的本地區的經濟利益，特別是在當下官員政績考核機制的激勵下，他們并不關心其他地區的經濟發展情況，由此產生了縱向政府間利益目標的沖突。在橫向政府關系中，基礎養老金全國統籌有利于那些存在巨大缺口的地區，養老金缺口得到彌補，提高了本地區居民的福利水平。對于基金流出的省份來說則是一種福利損失，減少了地方政府可控的有效資金，不利于當地福利事業的發展。此外，在推動基礎養老金全國統籌的過程中，如果各級政府責任劃分不清，容易產生道德風險，滋生地方政府的依賴思想，導致“智豬博弈”的行為。如圖4，這是一個納什均衡。積極采取統籌策略的成本為2單位，收益為10單位，在中央政府積極采取基礎養老金全國統籌的前提下，地方政府積極配合將得到1單位收益，消極配合將得到4單位收益，因此，地方政府將采取消極態度，不愿加大財政投入，得到4單位收益。因此，在推動基礎養老金全國統籌的過程中，要正確處理中央與地方的關系，合理劃分職責，避免道德風險的發生。

(二)統籌基礎養老金與分稅制財政體制的協調問題

圖4 中央與地方的博弈均衡

我國的分稅制財政體制改革雖然解決了中央政府財力不足的問題，但也造成了一些新的問題。財權上移、事權下移便是最典型的問題，地方政府承擔了絕大多數的事權，卻沒有相應的足夠財政收入。雖然相對完整的轉移支付制度已經建立，但在如何選擇轉移支付模式中，仍存在很多問題。中央政府與地方政府事權劃分模糊，上下存在交叉重疊的部分，呈現出職責同構的特征，這都嚴重影響我國基礎養老金統籌層次的提高。就我國實現省級統籌的經驗來看，市、縣級政府過度依賴省級政府，道德風險嚴重，這在很大程度上是由于事權與財權劃分不清造成的。我國十三五規劃已明確提出要深化財稅體制改革，建立事權和支出責任相適應的制度，適度加強中央事權和支出責任。在這個大背景下，如何使基礎養老金統籌層次與財政體制改革更加協調，是需要考慮的問題。

(三)基礎養老金全國統籌的債務風險問題

我國的養老保險從現收現付制轉為統賬結合后，不僅要為舊制度彌補成本，還要為新制度的正常運行積累基金，這就產生了較大的轉軌成本。雖然從收支情況來看，如表2，我國養老保險并不存在收不抵支的問題，每年的養老金總收入都大于總支出，并有較多結余，到2015年累計結余35345億元①人力資源和社會保障部.2015年人力資源和社會保障事業發展統計公報，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tjgb/201606/ t20160601_241070.html。，但這并不意味著我國的養老基金運行情況良好。首先，在統計中，收入部分并沒有將個人賬戶部分和統籌部分分開，在養老金的支出中包含大量的個人賬戶基金，這就造成了個人賬戶“空賬”問題，是未來的一項隱形負債。其次，從增長率來看，如圖5，2010年至今，只有一年收入增長率高于支出增長率，其余年份支出增長率均大于收入增長率，由圖5中線性預測性來看，將來收入與支出增長率差距還會進一步加大，進而導致養老基金潛在缺口。再次，如果剔除總收入中的財政補貼及利息收入等，只考慮征繳收入的話，如圖6，收支缺口將會更加明了。由線性預測線也可看出收支缺口將會進一步加大。因此，推進基礎養老金全國統籌要把基金缺口和隱形債務風險考慮在內，使制度設計更加完善。

表2 2010年-2015年我國養老金收支情況

圖5 2010年-2015年城鎮職工基本養老保險收入與支出情況及線性預測線

圖6 2010年-2015年城鎮職工基本養老保險征繳收入與支出情況及線性預測線

(四)基礎養老金全國統籌與社會保險“費改稅”進程協調問題

目前我國的養老保險基金采取收費的方式來籌集，這種征收方法存在著一些問題。首先，對于征收主體來說，既有社保部門征收，也有稅務部門征收，沒有統一的管理機構，這就在一定程度上對基金的管理產生影響，對統籌層次的提高產生阻力。其次，由于收費的約束性不強，執行中難以形成有效的法制環境，導致養老基金的征收率不高，蠶食了一部分養老基金。而稅收具有強制性，社會保險“費改稅”可以為養老保險基金的籌集提供有效的法律保障。因此，在推進基礎養老金全國統籌的同時，應進行社會保險“費改稅”改革進程相協調。

四、實現基礎養老保險全國統籌的方案選擇及保障措施

(一)基礎養老金全國統籌的方案選擇

目前，關于如何實現基礎養老金全國統籌的方案主要分兩大類，一類是采用“一步走”，由當前的縣市級統籌直接到全國統籌，實現全國基礎養老金的統收統支。另一類是采取逐步推進的模式，具體分為兩步：第一步，改革當前省級調劑金制度，各省實現并穩定省級統籌，將養老保險基金的全部管理權收歸省級政府，同時建立全國養老金調劑制度，各省市按照中央規定的比例上繳一定數額的基本養老金統籌基金作為調劑金，存入全國調劑金專戶；中央根據各地養老保險統籌基金實施狀況的差異，確定劃撥調劑金進行調節；第二步，由全國調劑金制度過渡到全國統籌。

筆者認為，采取逐步推進的模式更為合理，因為目前我國各地的單位費率和職工平均工資等差距都非常大，各地利益難以均衡，直接推行全國統籌恐怕舉步維艱。而我國部分省市的基本養老保險省級調劑金制度相對較完善，為全國調劑金制度的推行提供借鑒，建立全國調劑金制度不僅可以在一定程度上減輕全國養老保險制度的不公平，而且還能緩解各省市因對自身利益的爭奪而帶來的阻力，為將來更高層次的全國統籌打下堅實的基礎。

中央在運用全國調劑金對各省的統籌基金進行調節時，應綜合考慮以下因素：一是各地養老保險的覆蓋率、參保人數、待遇水平及各地的經濟總體實力。對于一些養老金待遇低和經濟欠發達，且撫養比較高的地方，中央應當劃撥出較多的養老保險調劑金。二是考慮各地完成上解養老保險基金預算的情況，對于完成基金預算情況較好，對養老保險全國調劑金貢獻大的地方，在調劑金下撥時應體現一定的激勵功能，以調動這些地方上解養老保險基金的積極性。三是把中央補貼與調劑金的下撥聯系起來，在調劑金下撥時考慮中央對地方的養老保險財政補貼數額，避免出現不合理的“集中效應”，造成新的不公平。

(二)實現基礎養老金全國統籌的保障措施

1.進行頂層設計，整合制度

對于城鎮職工基本養老保險來說，中央往往僅負責養老保險制度宏觀政策的制定和指導，具體細則由各地政府依據自身特點、經濟狀況以及地區居民收入水平進行設定，導致不同地區的繳費率、贍養率、替代率相差較大，這嚴重影響我國基礎養老金全國統籌進程。我國基礎養老金的社會統籌比例達20%，基本養老保險繳費率為28%，這在一定程度上阻礙了基礎養老金統籌層次的提高，致使制度碎片化。因此建議使社會統籌賬戶的比例降低，以12%為宜，便于實現制度統一。同時，建立全國范圍內的信息共享平臺對碎片化信息系統管理的整合具有重要作用。除此之外，關于各種碎片化的制度，都需要做好基礎養老金全國統籌頂層設計，整合制度差異，為統籌層次的提高奠定基礎。

2.合理劃分各級政府的財權與事權

基本養老保險統籌層次問題的核心是對養老保險社會統籌部分資金的管理控制權，這實質上是各級政府的事權與財權的劃分。因此，要合理劃分中央政府和地方政府的財權與事權，建立事權和支出責任相適應的制度。在全國統籌的進程中，防止出現較高統籌層次下引致的下級政府對上級政府的依賴行為。劃分政府間責任，首先應通過法制化來實現，改變以往中央與地方通過談判或妥協的方式，以政府的“決定”、“通知”與“條例”的形式來實現。必須通過法制化來實現政府間責任的劃分。其次，應針對基本養老保險建立專項預算制，對中央與地方政府間的如何分擔基本養老保險責任加以明確，具體應：預算出年度內應征收和支付的基本

養老保險總額，把預算征收額報告給養老保險地方經辦機構，地方經辦機構確定應征收的數額，并負責征繳養老保險費，并最終把征繳的所有資金如數上繳養老保險中央經辦機構。同時，把預算支出額報告至養老保險中央經辦機構，根據預算額，將資金分配至各地。最后，各級政府應注重養老金財務的自身達到平衡，固化補助額度，避免地方政府對中央政府的過度依賴。

3.建立基礎養老金垂直管理機構

當前的屬地管理體制很容易造成養老基金的地域分割，不利于養老金的保值增值，應對基礎養老金采取由中央層級經辦機構直接管理和投資，其行政管理權交由人力資源和社會保障部及下屬各分支機構的垂直管理模式。中央經辦機構負責編制基金收支預算和發放工作，地方經辦機構負責征繳養老保險費。

對基礎養老金的投資運營可由全國社會保障基金理事會代理投資運營，在保證安全的前提下實現基金的保值增值。

以全國社會保障基金理事會的投資運營現狀來看，如圖7，雖然整體上投資收益率起伏較大，但相比銀行存款利率和國債利率，基本上實現了基金的保值增值，特別是近兩年投資收益率還是較為可觀的。因此，基礎養老金的投資運營由全國社會保障基金理事會代理是可行的。

4.加快推進社會保險“費改稅”的進程

圖7 全國社保基金投資收益率

對我國社會保險“費改稅”問題，國內學者曾進行過激烈討論。應當說，社會保險“費改稅”與統籌層次的提高之間是相互促進的關系。社會保險統籌層次的提高有利于推進“費改稅”進程，而社會保險“費改稅”也為統籌層次的提高奠定基礎。筆者認為，目前我國基本實現社會養老保險全覆蓋，統籌層次逐步提高，養老保險跨地區轉移接續工作正在有序推進，在這樣的條件下改變社會保障繳費的征收形式，開征社會保障稅，可以減少征收成本，提高征收效率，更有利于基礎養老金的全國統籌，從而為保證勞動者的基本生活、維護社會穩定和促進國家經濟發展發揮重要作用。建議有關政府部門抓緊組織專家，著手制定社會保障稅的開征方案，在試點的基礎上向全國全面推開。

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【責任編輯 寇明風】

F840.4

A

1672-9544（2016）11-0026-08

2016-08-30

齊海鵬，財稅學院教授，研究方向為財政與社會保障；楊少慶，碩士，研究方向為財政理論與政策；尹科輝，碩士，研究方向為財政理論與政策。

遼寧社會科學基金規劃項目“遼寧社會養老保險可持續發展財政政策研究(L13DJY061)”階段性成果。