構建參政黨民主監督運行機制

張文翠

加強對領導干部權力行使的監督，既是有效防止腐敗的關鍵，也是當代民主政治建設的重要任務。我們黨歷來重視監督工作，黨的十八大以來，黨中央更加重視權力制約和監督體系建設，習近平總書記多次強調，要“把權力關進制度的籠子里”，用制度監督、規范、約束、制約權力。黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效?！比绾伪ＷC參政黨對執政的中國共產黨有效的民主監督？對此，本文略作闡述。

一、構建參政黨民主監督運行機制的必要性

在我國監督體系中，民主監督具有重要地位和作用。但對什么是民主監督，學界并未達成共識。有觀點認為，民主監督就是群眾監督，是指人民群眾運用批評、建議、檢舉、控告、申訴等方式對國家權力機關及其工作人員進行的監控、督查活動。另有觀點認為，民主監督主要包括執政黨與參政黨之間的監督和人民政協的民主監督，是指非國家機關的組織和個人，運用憲法和法律賦予的權利，通過對執政黨和國家機關及其工作人員的公務行為提出批評、建議、申訴、控告、檢舉等形式，對公共權力及其主體的行為進行的監視和督促。還有一種主流觀點認為，民主監督是指人民政協的監督，它是人民政協三大主要職能（即政治協商、民主監督、參政議政）之一，也就是鄧小平所說的與黨的監督、群眾監督不同的第三種監督，即“民主黨派和無黨派民主人士的監督”。對第三種監督，鄧小平強調：“要擴大他們對共產黨的監督，對共產黨員的監督?！?/p>

民主黨派是中國特色社會主義參政黨，人民政協的民主監督寓于協商合作之中，是一種非權力性監督，但與西方民主不同，它直接體現了人民民主的原則。西方國家無論是選舉民主還是協商民主，都建立在多黨競爭、三權分立的基礎上，不可能存在黨派之間的善意的批評和監督，多是相互攻訐、詆毀，民主的有效性大打折扣。我國的民主監督盡管來自于權力系統之外，具有監督的非強制性，但監督主體的廣泛性、監督方式的多樣性，是黨和國家預防和懲治腐敗的重要手段。與執政黨的黨內監督相比，民主黨派的監督更超然，更容易發現問題，更能針砭時弊，促進問題解決。同時，“社會主義民主不僅需要完整的制度程序，而且需要完整的參與實踐”。人民政協通過多種形式的協商，廣泛聽取意見和建議，廣泛接受批評和監督，可以廣泛達成決策和工作的最大共識，有效克服黨派和利益集團為自己的利益相互競爭甚至相互傾軋的弊端；可以廣泛暢通各種利益要求和訴求進入決策程序的渠道，有效克服不同政治力量為了維護和爭取自己的利益固執己見、排斥異己的弊端；可以廣泛形成發現和改正失誤和錯誤的機制，有效克服決策中情況不明、自以為是的弊端；可以廣泛形成人民群眾參與各層次管理和治理的機制，有效克服人民群眾在國家政治生活和社會治理中無法表達、難以參與的弊端；可以廣泛凝聚全社會推進改革發展的智慧和力量，有效克服各項政策和工作共識不高、無以落實的弊端；等等。這是中國社會主義協商民主的獨特優勢所在，它使黨和國家的政策規劃、制定、實施都得到社會組織和公眾廣泛參與和監督，有利于革除國家權力過分集中的弊端，促進權力向社會回歸，從而提升黨治國理政的能力和水平。

相對于近年來較有成效的參政議政而言，民主監督在實踐中一直是參政黨履職的“短板”。部分民主黨派成員或領導人對民主監督重要性的認識不到位，民主監督的機制不健全，對民主監督存在不想、不愿、不敢、不能監督的實際情況。一方面，一些黨政領導同志尤其是一些基層的黨政干部，對民主黨派民主監督認識不足。有的認為工作都是黨委、政府做的，決策思想、工作信息遠比民主黨派掌握的多；此外，某些領導部門本身不愿接受監督，有的部門幾年也沒有召開過民主黨派民主監督會議。雖然有的地方提出了當地中共領導與民主黨派負責人交朋友的聯系方式，但流于形式，幾乎沒有互動。另一方面，作為民主黨派，有些負責同志自身思想認識不到位。一是顧慮到自己的政治安排與職務升遷，不敢對同級黨委、政府提出監督意見，即使提了，也是雞毛蒜皮，不敢講逆耳之言，不能真正反映民意。二是民主黨派機關有的有參政議政部，有社會服務部，卻都沒有民主監督部，沒有專人負責民主監督工作，沒有系統的民主監督工作計劃，難以提出有分量的監督意見。三是民主黨派知情途徑不暢，知情保障不夠。由于掌握的信息資源相當有限，監督作用未能完全發揮，國內外總有些人把我國的參政黨曲解為“花瓶”。因此，完善民主黨派民主監督的薄弱環節，提升民主監督的實效性，已經成為亟須解決的問題。

二、構建參政黨民主監督的四種機制

破解參政黨民主監督的現實難題，應構建參政黨民主監督的四種機制。

1.健全知情明政機制

社會主義協商民主具有層次性，不同層級協商內容、協商重點、協商方式是不同的，協商民主的多層發展就意味著差異發展民主監督不同層級的側重點也應不同，民主監督縱向層面包括中央、地方和基層，橫向層面包括不同參與主體之間的監督，特別是在基層，由于政治、經濟、文化發展水平的差異和人口構成的復雜性，公民利益訴求的多元化和參政議政能力的差異性，民主監督內容和方式應該有不同特點。民主監督應與黨內監督有不同側重點，中國共產黨處于領導和執政的雙重地位，決定了黨內監督是社會主義監督體系的核心，民主監督屬于政治監督，強調監督的民主性和非權力性。這種監督方式主要有三種：一是政策監督，主要對執政黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況進行監督，以批評和建設性意見形式提出。二是政黨監督，主要是對國家憲法和法律法規的實施情況、執政黨黨委依法執政情況進行監督。西方國家政黨監督主要是在野黨對執政黨的監督，競選使每一個政黨處于強有力的外部監督之下，在野黨以揭露執政黨的腐敗或丑聞為能事，以達到輪流執政之目的。與西方競爭性政黨體制不同，民主黨派是中國特色社會主義參政黨。毛澤東同志曾指出，“他們（民主黨派）是反對派，又不是反對派，常常由反對走到不反對”，民主監督“要唱對臺戲，唱對臺戲比單干好”。1956年周恩同志來說：“政府應該讓人民代表批評自己的錯誤，承認應該承認的錯誤”，“西方議會的某些形式和方法還是可以學的，這能夠使我們從不同方面發現問題。換句話說，就是允許唱‘對臺戲，當然，這是社會主義的‘戲?！编囆∑酵疽仓赋觯骸坝斜O督比沒有監督好，一部分人出主意不如大家出主意。共產黨總是從一個角度看問題，民主黨派就可以從另一個角度看問題，出主意?！庇终f，“我們有些同志對民主黨派、民主人士的作用認識不夠，不懂得各民主黨派都是有代表性的，他們所代表的階層就喜歡聽他們的話，相信他們，看他們的宣言比看我們的夠味?！编囆∑秸J為，共產黨員謹小慎微不好，膽子太大也不好，“一怕黨，二怕群眾，三怕民主黨派，總是好一些”。我們國情和社會主義體制決定了中國不能有西方式的政黨監督，民主黨派不會與中國共產黨鬧政治分裂而走上反對黨的道路，但在某些重大政策甚至某些路線方針政策上會產生分歧，如1953年梁漱溟與毛澤東的爭論，對中國共產黨進行政治監督。隨著時間推移，中國共產黨的執政、民主黨派的參政以擔任體制內職務的形式出現，民主黨派干部的公務員意識在強化，參政黨黨員的意識在弱化，原本松散的干部型黨派組織日漸“行政化”，淡化了民主監督的主體意識，因而民主監督批評少，贊揚和希望多，從而弱化了監督效果。三是行為監督，主要是對國家機關工作人員的政治行為進行監督，即對黨員領導干部履行職責和為政清廉等方面的情況進行監督。

民主監督的重點在中央層級應是黨務、政務，在地方層級應更多指向經濟與社會事務，在基層應更加關注民生，解決涉及群眾切身利益問題。民主黨派應發揮地位超脫、利益超脫的優勢，圍繞地方中心工作開展監督。而對經濟與社會事務監督遇到的現實困難是了解情況不全面、不具體、不及時，知情渠道過窄、范圍有限、時間滯后。為此健全知情明政機制，要盡可能解決信息不對稱問題。

（1）黨委、政府在不違背保密規定的前提下，做好黨務信息公開和政務信息公開工作。擴大民主黨派組織與同級黨委政府相關部門對口聯系制度的覆蓋面，文件資料送閱共享，互訪座談，交換意見等。同時以新媒體為平臺構建參政黨民主監督的信息溝通機制，拓寬實時信息獲取渠道。

（2）完善重大情況通報制度。黨委政府通過協商會、通報會，或列席常委會等活動，及時向民主黨派通報重要情況、重要決策、重大問題。

（3）民主黨派應通過各種渠道，主動收集和獲取信息。尤其是深入調研，獲取社情民意信息資源，過濾“報喜不報憂”虛假信息，去偽存真，以保證信息的真實性、準確性、可靠性，提升政府公信力。

2.建立民主監督效能機制

要加強參政黨在知情環節、溝通環節、反饋環節、獎懲環節的制度化和規范化建設，以使民主的監督制度性安排具體化。至少應考慮建立三方面的制度：規范政協參加單位和委員履行民主監督職能的制度；支持和保障政協參加單位和委員履行民主監督職能的制度；執政黨和國家機關吸納、落實、反饋來自政協意見、批評和建議的制度。

民主監督的實效性要在反饋中得到檢驗。雖然參政黨民主監督的內容是柔性的，不以權力為保證，但是其程序是剛性的。在這個意義上，個別地方和部門對民主監督提案“人為擱置”、“置之不理”或“答非所問”，從根本上違背了我國政黨制度的人民性。從權利維護的角度看，民主監督應建立問責機制，強化民主監督組織協調、知情反饋、溝通聯系等環節制度建設，明確反饋的部門、渠道和時限，公開表彰對民主監督落實較好的單位，通報推諉、拒不落實的單位和主管領導，以解決監督結果反饋難的問題，提高監督實效。

3.構建參政黨民主監督的權利保障機制

參政黨不敢監督、不愿監督、不能監督的一個重要原因是民主監督權利得不到充分保障。破解監督難題，應構建參政黨民主監督的權利保障機制。一方面，借鑒人大代表“言論免責權”和“人身特別權”的法治經驗，在相關法律中增加參政黨履行民主監督職能時的“言論免責”和“人身特別保護”內容。另一方面，可以借鑒國外議員執行職務時的權利保障做法，為參政黨民主監督提供工作條件和生活條件保障，使民主監督無后顧之憂。

4.建立特約人員監督工作的激勵機制

在明確開展特約人員的一些行政機關和司法部門的基礎上，努力拓展聘任特約人員的領域（黨委、巡視單位），理清特約人員工作流程，明確監督的形式、手段與程序，建立特約人員專報制度，把特約人員的意見和建議及時送達聘用部門和統戰部門，督促聘用單位做出明確的答復和辦理。

此外，還要建立特約人員工作考核激勵機制，重點解決一些地方、部門“一聘了事”問題，定期對特約人員的履職情況進行考核、評比，對堅持真理、勇于監督、善于監督和在民主監督工作中做出優異成績的民主黨派成員，自覺接受民主監督、虛心采納民主黨派意見、積極改進工作的黨政領導干部給予表彰和獎勵。

〔本文系國家社科基金重點項目“中國特色社會主義協商民主制度研究”（13AKS004）、江蘇省社科基金項目“社會主義協商民主制度研究”（13WTB013）的階段性成果〕

（作者單位：河海大學環境學院）

責任編輯：彭安玉