中東難民治理面面觀

邢新宇

2015年，敘利亞爆發了25年來最嚴重的難民危機，吸引了全世界的關注。敘利亞難民危機只是目前日益嚴重的中東難民危機的縮影和集中體現。2010年中東劇變以來，大批民眾被迫逃往他國尋求避難，淪為難民。中東原有的難民問題得不到解決，新的難民群體又開始涌現，使得該地區遭遇了最嚴重的難民危機，對地區安全和局勢穩定造成了巨大的沖擊。

中東難民問題的現狀和危害

關于難民概念，長期以來國際社會并沒有形成統一的認識。較為權威的當屬1951年聯合國頒布的《關于難民地位的公約》，其中對于難民的定義是：“有充足根據擔心因其民族、種族、宗教、屬于特定的社會團體或持有異見而受到迫害，故逃離其祖國或故土，不能或不愿重返家園的人。”1967年通過的《關于難民地位的議定書》對這一概念進一步做了補充，難民定義得到了完善發展。難民定義的完善有利于難民身份的確定和權利的保護。全球化時代背景下，世界范圍內的人口流動性增強，難民成為越來越突出的全球問題。后冷戰時代，全球宗教和民族矛盾的凸顯和發展帶來了大量的地區沖突和動亂，客觀上催生了日益嚴重的難民危機。為了呼吁全世界關注難民問題，聯合國大會決定自2001年起，將每年的6月20日定為“世界難民日”。

中東地區是難民問題的“重災區”。長期以來，中東國家間存在著尖銳的民族和宗教矛盾以及現實的國家利益紛爭，西方大國的頻繁介入使得這些矛盾愈加復雜，由此引發了地區持續的動蕩和戰亂。沖突、動蕩加之貧困共同造成了中東地區難民問題積重難返。2010年底開始的中東劇變延續至今，持續動蕩的地區形勢讓很多民眾被迫逃離家園，加劇了中東地區既有的難民危機，敘利亞難民問題成了全世界關注的焦點。根據聯合國難民署2014年度《全球趨勢報告》統計，由聯合國難民署管理的中東難民達到了1497萬人，該數字遠超世界其他地區。從難民的輸出和接收情況來看，敘利亞和伊拉克成為世界最大的兩個難民來源國；全球前六大難民接收國中有四個是中東國家，分別為土耳其、黎巴嫩、伊朗和約旦。由此可見，中東地區在世界范圍內成了最主要的難民輸出地和接收地，正遭遇著嚴重的難民危機。目前，中東地區主要的難民群體包括以下幾類：敘利亞難民、伊拉克難民、阿富汗難民、巴勒斯坦難民等。

日益惡化的難民危機給中東地區和國際社會帶來了巨大的影響和威脅。一方面，難民的接收、安置和遣返工作都需要大量的資金、人力等資源，盡管有各方面的援助，但是仍不足以完全滿足需要，難民的安置國和接收國面臨著沉重的經濟壓力。另一方面，當前的中東難民潮無法有效管控，難民流向不好控制，使得本已處于動蕩中的中東更加混亂。難民潮在一定程度上也可以被視作“不安定因素”的流動，在目前狀況下，極易失控并導致地區安全形勢惡化。另外，被迫逃離家園的難民生活艱辛，極易受到當地居民的歧視甚至攻擊，形成新的“人道主義災難”。難民問題與恐怖主義問題相互交織的現實值得重視。流落各地的中東難民普遍生活貧困并且難以融入當地社會，陷入絕望的他們容易接受恐怖主義思想，也被地區恐怖組織視為新成員招募的主要目標。總之，難民危機不僅影響到了相關國家的社會安定和發展，也對地區局勢穩定造成了重大的威脅，成為國際社會頭疼的難題。

中東難民問題的治理體系

難民具有跨國性特征，流動性大，難以進行有效保護和管理，依靠單個國家政府無法獨立解決。中東難民問題作為當前突出的區域性難民問題，其解決也必然要求各國通力合作。從這個意義上講，將中東難民問題納入全球治理的框架中加以應對和解決，已經成為國家社會的共識。

國際社會在應對中東難民問題的實踐過程中，逐漸形成了一個多層次的治理架構和體系，該體系包含以下幾個層次或者部分：以聯合國難民署為代表的政府間國際組織在中東難民治理中發揮著主導性作用；數目繁多的非政府間國際組織起到重要的補充作用；區域相關國家的互動和配合有助于該問題的解決；區域外大國的治理政策，大國在中東難民問題的全球治理中扮演了關鍵性的角色。

在中東地區難民問題的治理方面，聯合國及其下設機構發揮著主導性的作用，其中以聯合國難民署的作用最為突出。聯合國難民署，全稱聯合國難民事務高級專員公署（United Nations High Commissioner For Refugees，UNHCR），作為聯合國下設的國際難民組織，受聯合國委托指導和協調世界范圍內保護難民和解決難民問題的國際行動。自1950年成立以來，以為難民提供國際保護為責任，聯合國難民署已經累計幫助超過5000萬難民重新開始他們的生活，并因此兩次獲得諾貝爾和平獎。除巴勒斯坦難民外，中東地區大部分難民都由聯合國難民署管理。作為聯合國下設的全球最大的難民救助官方組織，其在中東難民治理中的作用主要體現在以下幾個方面：促使中東國家遵守有關難民保護的條約并監督執行，敦促各國就難民問題進行立法；幫助難民重返家園以及在第三國的安置工作；為難民的日常生活提供援助，更重要的是為他們提供教育和技能培訓；在各國政府和地區組織間進行協調，旨在為難民的安置和返鄉工作提供保障，并盡可能地減少和預防無國籍難民的出現；負責同非政府組織以及聯合國其他機構協調工作。

國際非政府組織在一些國際上特殊的政治環節和特殊的議題領域中，由于擁有廣泛的人力和知識資源等優勢，可以突破主權國家的藩籬，帶來國際治理機制的創新。在中東難民問題的治理上，由于政府組織的職能所限，中東地區還有大量難民沒有受到相關救助，而非政府組織就起到了很好的補充作用。同政府間組織相比，它們更具有同“草根階層”打交道的經驗，因此某種程度上這些組織更能勝任難民的救助工作。“難民國際”（Refugees International）是其中一個較為典型的代表。該組織致力于為伊拉克難民提供援助并號召國際社會都來關心伊拉克難民的現狀。大量諸如難民國際的NGO活躍于中東地區，他們具有相當的靈活性和專業性，一定程度上彌補了政府層面的治理缺陷，從而為難民提供了更多幫助。

在難民署和近東救助處兩大機構的管理職能之外，地區國家主要是阿拉伯國家之間，針對難民問題也有比較密切的政策協調。中東地區廣大的阿拉伯國家由于共同的民族認同和宗教信仰，對其境內的阿拉伯難民大都表現出比較寬容的態度，難民安置國與來源國往往比較容易達成協議，為難民安置和返鄉提供便利。比如在巴勒斯坦難民的問題上，除約旦以外的阿拉伯國家雖然拒絕巴勒斯坦難民入籍，但都予以妥善安置，而其拒絕給予巴難民公民權的原因主要是堅持巴難民的回歸權。在伊拉克難民問題上，伊拉克執政當局就與埃及、敘利亞等國達成了協議，以遣返或妥善安置伊拉克戰爭時期逃往他國避難的伊拉克難民。在這些國家的努力下，近年來越來越多的伊拉克難民得以重返家園。另外，盡管存在著長久的歷史積怨和許多現實矛盾，但是以色列與阿拉伯國家之間就巴勒斯坦難民問題也有著一定程度的合作。

中東地區歷來被大國勢力廣泛介入，包括難民問題在內的各類問題的議程多由大國尤其是西方大國所主導，因此以難民問題為代表的中東全球性問題的解決與大國作用的發揮和大國之間的合作密不可分。美國、歐盟等西方大國在中東難民治理上發揮了積極作用。

美國在中東有著廣泛的利益，同時對中東的各項事務都有很深的介入，成為在中東最有影響力的區外大國，包括難民問題在內的中東難題的處理和解決，都離不開美國的參與。難民問題一直是美國中東政策的關注點之一。美國之所以關注中東難民問題，一方面是其人權觀和道義責任的推動，另一方面是因為難民問題對于美國主導的中東和平進程等其他一系列政治議題有重要的影響。因此，美國在推動中東難民問題的解決過程中扮演了一個重要的大國角色。美國在中東難民治理中的作用主要體現在：第一，美國政府和民眾對中東難民問題保持了比較高的關注度，其國內有主要針對中東難民群體的救助機構和組織，體現了人道主義關懷。美國國內有很多官方背景的機構或是非政府組織致力于中東難民問題的解決，一方面為中東難民提供了直接的援助服務，另一方面也使中東難民問題的嚴重性引起美國民眾的廣泛關注。第二，美國利用其大國身份和世界影響力，在國際社會頻繁呼吁對中東難民問題的關注，并幾次向聯合國提交議案，敦促國際合作以有效應對該問題。第三，美國充當中間人和調解者，敦促中東國家在難民治理上的合作。美國利用其在中東特殊的地位和影響力，依靠其遍布中東地區的同盟網絡，向中東相關國家施加影響，引導難民合作的議程，以敦促地區國家以合作的形式應對日益嚴重的難民問題。第四，美國作為世界最大的發達國家，是聯合國難民署最大的援助國，美國的資金支持為中東難民問題的有效治理提供了重要保障。需要指出的是，美國在中東難民問題中扮演了雙重角色。一方面，美國發動的伊拉克戰爭和阿富汗戰爭及其中東改造計劃是造成中東難民潮日益泛濫的重要原因。另一方面，美國在中東難民治理中以一個大國的身份積極參與，推動國際合作以解決該問題，做了一些卓有成效的工作。

歐盟一直是全球治理的倡導者和主要參與者。在中東難民問題的全球治理中，歐盟表現得較為積極，一方面是人道主義精神的驅動，另一方面是因為中東地區與歐盟國家地理位置相近，中東難民狀況直接影響到歐盟邊界的穩定和成員國的國內安全。歐盟在中東難民治理中的作用主要體現在以下幾個方面：第一，歐盟在實際中擔負了相當一部分中東難民的收容和安置工作。由于歐盟國家社會安定、經濟發達，每年都有大量中東難民通過合法或非法渠道前往西方避難，尤其是緊鄰北非的意大利、希臘等歐盟國家每年都要吸納大量中東難民。對這些飽受戰爭創傷的伊拉克難民，歐盟國家總體上持比較寬容的態度，相關機構也不斷簡化申請批復程序，為大批難民提供了新的生活環境。第二，歐盟與中東相關國家展開密切合作，一方面加強邊界管理、防堵非法移民涌入，另一方面，與相關國家一道為難民提供生活保障和必要援助。另外，對于中東地區的難民接收國，歐盟多給予經濟援助，并呼吁其善待難民。自敘利亞局勢動蕩以來，黎巴嫩接收了數萬名敘利亞難民，為此，歐盟向黎巴嫩政府提供援助以共同安置這些難民。第三，歐盟為中東地區的難民救助機構提供了大量的資金和人員支持。聯合國難民署和近東救助工程處的工作人員大部分來自歐盟國家，他們拿著相對微薄的收入，奔走于中東各國，承擔著難民救助工作，為中東難民治理做出了突出的貢獻。另外，歐盟一直為中東地區的聯合國難民救助機構和其他相關組織提供資金支持。

中國參與中東難民治理的現狀及對策

世界金融危機爆發以后，傳統西方發達國家趨于衰落，新興大國地位日益凸顯。以中國為代表的新興大國正日益走向全球治理的舞臺中心，承擔著越來越重要的責任。中國作為安理會常任理事國和最大的發展中國家，長期以來一直堅持以一個大國的角色廣泛參與到國際人道主義行動中。在中東地區難民問題治理中，中國正發揮著越來越重要的作用，體現了一個發展中大國應盡的責任和義務。

中國積極參與聯合國和國際社會解決難民問題的各項全球治理行動。1979年，中國恢復了在聯合國難民署執委會的活動并于1982年先后加入了《1951年難民地位公約》和《1967年難民地位議定書》。中國一直堅持認真履行所承擔的國際義務，同聯合國難民署在內的國際社會就包括中東難民問題等難民事務進行深入合作，并積極推動國內的難民立法工作。中國在難民問題上主張：維護世界和平，促進共同發展，標本兼治解決難民問題；切實維護《難民公約》的權威及現行的保護體制，積極尋求解決難民問題的新思路；堅持“團結協作”與“責任分擔”的原則，切實有效展開合作；嚴格劃清難民問題的界限，防止濫用《公約》的保護體制和庇護政策。應該說，中國政府的主張為大國參與難民問題治理樹立了光輝的典范，對中東難民問題的解決也具有重要的指導意義。多年來，中國為促進全球難民問題的解決做出了不懈的努力，取得了重要的成果。

基于人道主義精神和國際道義責任，中國一直以來都十分關注中東難民問題的解決。中國不僅多次在國際舞臺上呼吁國際社會重視中東難民的境況和遭遇，更堅定支持難民署和近東救濟處等聯合國機構在中東地區的工作，致力于推動中東難民問題的早日解決。作為一個新興的負責任大國，中國向中東難民提供了力所能及的援助，幫助這些難民改善生活條件。近年來，因伊拉克戰爭而流離失所的伊拉克難民得到了來自中國的大量援助。2003年戰爭爆發伊始，中國政府就通過紅十字會和紅新月會向伊拉克難民提供了資金援助以及帳篷等生活物資。另外，中國還積極發揮自身的政治影響力，在涉及難民問題的中東國家間積極斡旋，秉著相互協調、共同協商的精神，積極化解各方在這一問題上的分歧和矛盾，力促各方盡快達成一個公平合理的解決方案。

隨著中國國力的日益增強，中國有能力在國際事務中承擔更多的責任，尤其是在中東難民問題這樣的地區和全球性問題的解決中發揮更大的作用。中國是一個和平的、負責任的大國，中國政府也有意愿以更積極的態度參與到全球治理中。中東難民問題是目前比較突出的全球問題之一，中國通過在該問題的解決中扮演一個更積極的角色，將極大提升國際影響力，更好地向世人展示中國的發展真正能夠惠及世界。目前，中國參與中東難民問題的解決有其自身獨特的優勢：經濟上，迅速發展的中國在中東的影響力大幅提升，與中東國家的聯系日益緊密；政治上，中國一直與絕大部分中東國家保持著友好合作關系，中國的國家形象在中東地區被廣泛接受和認可；中國還與聯合國難民署保持著長久、密切的合作。在這些因素的推動下，中國可以在未來的治理進程和解決方案的達成中發揮更大的作用。

更值得一提的是，中國長久以來與聯合國難民署維持著緊密良好的合作關系。聯合國難民署在中東難民問題的治理中發揮著首要的作用，中國與聯合國難民署在包括中東難民問題、印支難民問題等多個領域展開密切的合作，雙方已經建立起了相互信任的合作關系。涉及中東難民問題上，雙方合作已經取得了一系列重要成果。中國政府與難民署駐華代表處密切配合，為通過各種途徑進入中國的、來自中東戰亂國家的難民提供保護，直至幫助他們重返家園或將他們成功安置到第三國。對此，聯合國難民署發言人馬赫西奇曾表示：“中國是亞洲幾個為數不多的簽署《1951年難民公約》的國家之一，我們贊賞中國對難民不推回原則的尊重。”中國一直致力于促進難民署難民救助事業的正常運轉，是難民署全球人道主義行動的重要捐助國。此外，中國還與聯合國難民署在難民法宣傳和救助物資采購方面有著合作關系。2004年，聯合國難民署將其在亞洲的第一個采購中心設在了北京。總之，中國與聯合國難民署在難民治理上已經進行了富有成效的合作，尤其在中東難民治理上積累了一定的經驗，為下一步相互配合治理中東難民問題準備了重要的條件。

應該看到，中國目前對包括難民治理在內的中東事務參與力度還不夠，其中既有主觀的原因，也有客觀因素的阻礙。西方國家尤其是美國對中國的制約和疑慮是中國參與中東難民治理的最大障礙。作為當前國際體系中的唯一超級大國，美國在全球治理領域的戰略、政策和行動對全球治理架構具有舉足輕重的影響，美國全球治理戰略的核心目的是維持美國在國際體系中的地位，維護美國的全球霸權。在這一戰略思想的主導下，美國對待中國參與全球治理的態度就具有典型的雙重性：一方面，美國要求中國積極參與國際事務，承擔大國責任；另一方面，美國又極力避免中國對地區和國際事務介入過深而影響其話語權和主導權。美國一直視中東為重要的戰略關注區域。“9·11”事件后，美國將其全球戰略重心移到中東，進一步加強了它在中東的地位，把持著中東事務的主導權和話語權。隨著中國中東外交力度的不斷加大，美國日益感受到了來自中國的“威脅”，通過拋出“中國威脅論”等一系列方式試圖減少中國在中東的戰略存在。在這種情況下，中國要進一步加強在中東事務中的參與，勢必會受到來自美國的疑慮甚至阻撓。盡管中東難民問題屬于人道主義范疇，然而該問題的完全解決需要一個涉及各方利益的完整框架，中國要在其中發揮重要作用離不開對中東事務的深度介入，美國則會扮演制約的角色。中國參與中東難民治理面臨的另一個困難則是問題本身的解決難度很大。中東難民問題的產生和發展是多種因素共同作用的結果，不僅僅是經濟發展水平的落后和安全狀況的惡化，還涉及復雜的民族和宗教矛盾以及外部勢力的干涉。復雜的關系無疑加大了中國參與和斡旋的難度。

中國參與中東難民治理的對策建議

在全球化格局下，難民危機也會對中國產生重要影響。隨著經濟的迅速發展和國際地位的提升，中國急需在世界彰顯大國影響力。中東難民問題的困局為中國進一步發揮作用提供了重要的契機，中國應當抓住機遇，在國際人道主義救援方面彰顯大國風范。

與歐盟等大國積極交往與協商，進行卓有成效的大國合作。大國合作在中東難民治理中一直起著至關重要的作用。中國的大國角色具有特殊性，與西方大國在中東制造問題、解決問題的模式不同，中國在中東扮演的是建設性的角色。因此，中國的作用發揮更容易受到地區國家的認同和接受。中國一方面應當剖析并指出某些大國錯誤政策導致的問題根源；另一方面也應該加強與歐美大國交往協調，積極維護穩定的社會秩序，為解決地區的難民危機積極獻計獻策。

加強與國際組織的合作，在難民的國際治理中積極參與。中國在中東難民治理中應當重視國際組織的作用，積極與聯合國難民署和國際移民組織等權威機構加強合作，全力配合難民署等國際組織的工作。此外，中國也應當支持各非政府組織在解決難民權利中的作用，與包括非政府組織在內的各個機構和組織進行協調，與這些組織一道參與國際難民議程的規劃。

加強對中東難民的人道主義援助力度。面對中東日益嚴重的難民危機，中國在力所能及的范圍內應當加強援助的力度，可以通過物資援助的方式為中東難民的安置提供支持，幫助解決難民營的生存狀況，甚至可以宣布接收少量的中東難民，在中國進行安置。通過這些舉措更能塑造中國負責任的大國形象。

推動國內難民立法，加快制定相應的政策。對于難民安置和難民問題的解決，中國也應當加強研究和政策的制定工作。中國當前還沒有行之有效的涉及難民安置的法案和法律系統，中國應當加快難民立法，在難民接收、難民安置等重要問題上形成一套標準和體系，制定相應的政策和規劃，對難民問題的解決起到指導性的作用。此外，國家成立專門的機構處理難民問題也是必要的。

通過“一帶一路”倡議完善和改進對中東難民的援助方式。“一帶一路”戰略是中國提出的推動區域合作發展的偉大倡議，對于包括中東國家在內的周邊區域國家都是一次重要的合作機遇。通過中國的引領，地區國家有望借助優勢資源，實現經濟快速發展。對于“一帶一路”沿線的某些中東國家而言，如敘利亞，正在遭受嚴重的難民危機，如經濟狀況能有好轉和發展，必將對難民問題的解決提供有力的支持。相對于提供直接的物資援助，“一帶一路”倡議提供給中東國家的發展合作機遇顯得更為重要和寶貴。

（作者系北京第二外國語學院政黨外交學院講師）

責任編輯：黃 杰